TEMA 30 LOS TRIBUTOS PROPIOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE GALICIA. LAS TASAS: NATURALEZA; NORMAS BÁSICAS DE SU RÉGIMEN JURÍDICO; PRINCIPALES SUPUESTOS. LOS PRECIOS PÚBLICOS

TEMA 30. LOS TRIBUTOS PROPIOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE GALICIA. LAS TASAS: NATURALEZA; NORMAS BÁSICAS DE SU RÉGIMEN JURÍDICO; PRINCIPALES SUPUESTOS. LOS PRECIOS PÚBLICOS

1. LOS TRIBUTOS PROPIOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE GALICIA

Toda referencia a los tributos en el ordenamiento jurídico español parte del modelo de organización territorial consagrado en el artículo 137 de la Constitución española de 1978 (CE), según el cual: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las comunidades autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

Así, la CE distribuye el poder político, y con él el poder administrativo y el financiero en tres nieves de gobierno: el Estado, las comunidades autónomas (CC.AA.) y las corporaciones locales (CC.LL.).

Las CC.AA. se han constituido en unos entes territoriales con un creciente protagonismo en el sector público, y gozan de autonomía financiera, consustancial a la autonomía política, en virtud del artículo 156.1 de la CE que establece que: “Las comunidades autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”.

Este principio de autonomía financiera es enunciado, a su vez, en el artículo primero de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de diciembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA), que de acuerdo con lo previsto en el artículo 157.3 de la CE, establece el régimen jurídico general del sistema de financiación de las CC.AA., a excepción del País Vasco y Navarra, que cuentan con los regímenes forales de concierto y convenio económico, respectivamente.

Rasgo distintivo de la autonomía financiera de las CC.AA. de régimen común es el reconocimiento, en los artículos 133.2 de la CE y 6 de la LOFCA, de un poder tributario propio, como poder legislativo de creación de tributos.

Ahora bien, el poder tributario de las CC.AA. es un poder limitado. Sus límites se encuentran particularmente en la Constitución, en los tratados internacionales y en las demás normas integrantes del llamado bloque de constitucionalidad, en especial por la LOFCA y por las leyes de cesión de tributos del Estado a las comunidades autónomas (en la actualidad, la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía).

Este marco jurídico permite distinguir dos ámbitos de ejercicio del poder tributario de las CC.AA.: por una parte, las competencias normativas delegadas por el Estado en relación con los tributos estatales cedidos a las comunidades autónomas (impuesto sobre la renta de las personas físicas, impuesto sobre el patrimonio, impuesto sobre sucesiones y donaciones, impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, tributos sobre el juego, impuesto especial sobre determinados medios de transporte, impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos ) en los términos previstos en las leyes de cesión (en el caso de Galicia, la Ley 17/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia, en los casos y condiciones previstos en la Ley 22/2009) y, por otra, la potestad de crear tributos propios, esto es, sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, como recursos con los que contarán las CC.AA. para dar cumplida aplicación al principio de autonomía financiera, según señala el artículo 157.1 de la CE.

Además del artículo 157.1 de la CE, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia, tanto el Estatuto de autonomía para Galicia, aprobado por la Ley orgánica 1/1981, como el texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia (TRLRFPG),aprobado por Decreto legislativo 1/1999, de 7 de octubre, reconocen, dentro de los derechos económicos de la Hacienda pública gallega los rendimientos de los impuestos, de las tasas y de las contribuciones especiales que establezca la Comunidad Autónoma (art.14.1).

Como se ha dicho, esta potestad tributaria reconocida a las CC.AA. está limitada, ya que no solo se deben respetar las previsiones del artículo 31 de la CE, exigibles a todo sistema tributario, ya sea estatal, autonómico o local, sino que además debe cumplirse lo dispuesto en los artículos 157.2 de la CE y 6 y 9 de la LOFCA. Estos límites pueden resumirse del siguiente modo:

A. La reserva de ley establecida en el artículo 31.3 de la CE, según el cual “Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”.

B. Los principios constitucionales de justicia tributaria recogidos en el artículo 31.1 de la CE. De este modo deben respetarse los principios de generalidad, de igualdad, de capacidad económica, de progresividad, de no confiscatoriedad, de seguridad jurídica (la certeza jurídica, la estabilidad normativa, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos).

C. Límites derivados de la naturaleza de ente territorial de las CC.AA.:

C.1 Ausencia de carga fiscal extra jurisdiccional (art. 157.2 de la CE y 9 de la LOFCA).

C.2 La no obstaculización de la libre circulación y establecimiento de personas, bienes y servicios (art. 139.2 y 157.2 de la CE y 9 de la LOFCA).

C.3 La ausencia de privilegios económicos o sociales (art. 138.2 de la CE).

C.4 El respeto a los principios de la armonización fiscal comunitaria.

C.5 La coordinación de las haciendas comunitaria, estatal, autonómica y local (art. 156.1 y 157.3 de la CE, 2 de la LOFCA). En esta materia, cabe destacar:

- El carácter básico de las disposiciones contenidas en la LGT, como bien señala su artículo 1: “Esta ley establece los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español y será de aplicación a todas las administraciones tributarias en virtud y con el alcance que se deriva del artículo 149.1.1ª, 8ª, 14ª y 18ª de la Constitución” y reitera la Ley 22/2009 de cesión de tributos: “La terminología y conceptos de las normas que dicten las comunidades autónomas se adecuarán a la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria” (artículo 27).

- La creación de órganos colegiados para garantizar la coordinación: el Consejo de Política Fiscal y Financiera, creado por la LOFCA, y constituido por el ministro de Economía y Hacienda, el ministro de Administraciones Públicas y el consejero de Hacienda de cada comunidad o ciudad autónoma, encargado de la adecuada coordinación entre la actividad financiera de las CC.AA. y de la Hacienda del Estado.

El Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria, creado por la Ley de cesión de tributos, integrado por representantes de la Administración tributaria del Estado y de las CCAA, encargado de coordinar la gestión de los tributos cedidos. Y en cada CC.AA., los Consejos territoriales para la dirección y coordinación de la gestión tributaria, creados por la Ley de cesión de tributos, como órganos colegiados integrados por representantes de la Administración tributaria del Estado y de la CC.AA. de que se trate, a los que corresponde coordinar la gestión de los tributos cedidos en su respectivo ámbito territorial.

C.6 La solidaridad de las Hacienda autonómicas entre sí y con las haciendas comunitaria, estatal y locales (art. 2 y 138 de la CE).

 

D. Limites derivados de los principios constitucionales de distribución de competencias:

D.1 La prohibición de identidad esencial entre tributo estatal e impuesto autonómico (art. 6.2 de la LOFCA).

D.2 La prohibición de identidad esencial entre tributo local e impuesto autonómico (art. 6.3 de la LOFCA).

Para CALVO ORTEGA, los tributos propios de las CC.AA. de régimen común, además de los límites establecidos en el artículo 31.3 de la CE, deben cumplir con tres principios: territorialidad, no interferencia y separación.

El principio de separación hace referencia a los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la LOFCA, al establecer que “Los tributos que establezcan las comunidades autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado” y que “Los tributos que establezcan las comunidades autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales”. 

Este principio responde a la prohibición de doble imposición en materia tributaria, entendido como concurrencia de diversas figuras tributarias sobre una misma riqueza gravable y cuya titularidad pueda corresponder a distintos entes públicos, lo cual solo es predicable respecto a impuestos de carácter fiscal,

pero no cuando concurre sobre una misma riqueza gravada o materia imponible un impuesto con pretensión recaudatoria (fiscal) y otro legitimado exclusivamente por razones extrafiscales o de ordenación (por ejemplo, los medioambientales).

Ahora bien, para que resulte aceptable la concurrencia de dos figuras impositivas, debe quedar claro que se trata de un verdadero impuesto extra fiscal y no de un impuesto con finalidad recaudatoria camuflado de tributo de ordenación, ya que en los impuestos extrafiscales “la intentio legis del tributo no es crear una nueva fuente de ingresos públicos con fines estrictamente fiscales o redistributivos” (STC 37/1987).

Al principio de territorialidad se refiere el artículo 9.a) de la LOFCA al señalar que “No podrán sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva comunidad autónoma”.

A lo que habría que añadir el apartado b) del mismo artículo, donde se prohíbe que se graven, como tales “negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de la comunidad impositora, ni la transmisión o ejercicio de bienes, derechos y obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio o cuyo adquirente no resida en el mismo”.

Por último, el principio de no interferencia económica está recogido en el artículo 9.c) de la LOFCA, según el cual los impuestos creados por las CC.AA. “no podrán suponer obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías y servicios capitales ni afectar de manera efectiva a la fijación de residencia de las personas o a la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español, ni comportar cargas trasladables a otras comunidades”.

Vistas las limitaciones anteriores, y considerando especialmente la extensión de los impuestos estatales sobre la renta, el patrimonio y el consumo, parece difícil la determinación de hechos imponibles nuevos por parte de las CC.AA., es decir, distintos de los establecidos por las leyes del Estado.

La conclusión a la que se puede llegar es que el ejercicio de la potestad para crear tributos de las CC.AA. no puede dar lugar a la creación de un “sistema” tributario autonómico, sino más bien a un conjunto de figuras inconexas y de la más diversa naturaleza.

Sobre esta premisa, queda claro que la garantía de la justicia tributaria y del logro de la progresividad, junto con las exigencias de redistribución, corresponde desarrollarlas al sistema tributario estatal, sin que ello signifique que los tributos propios de las CC.AA,puedan vulnerar las exigencias de la capacidad económica.

La Comunidad Autónoma de Galicia ha creado como impuestos propios, aplicables al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, los siguientes:

a) El impuesto sobre el juego del bingo, creado por la Ley 7/1991, de 19 de junio, de tributación sobre el juego. Este tributo fue derogado por la Ley 11/2013, de presupuestos de Galicia de 2014 .

b) El impuesto sobre la contaminación atmosférica (ICA) fue establecido por la Ley 12/1995, de 29 de diciembre. Al objeto de contribuir a regular la utilización de los recursos naturales de Galicia, y de forma específica la emisión de sustancias contaminantes, este impuesto recae sobre las emisiones de determinadas sustancias contaminantes a la atmósfera cuyos focos se hallen ubicados dentro del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En concreto, grava la emisión de dióxido de azufre o cualquier otro compuesto oxigenado del azufre y de dióxido de nitrógeno o cualquier otro compuesto oxigenado del nitrógeno.

c) El impuesto sobre el daño medioambiental causado por determinados usos y aprovechamientos del agua embalsada (IDMAE) fue establecido por la Ley 15/2008, de 19 de diciembre, con la finalidad de, por una parte, compensar los efectos negativos a que se encuentra sometido el entorno natural de Galicia por la realización de actividades que afectan a su patrimonio fluvial natural y, por otra, reparar el daño medioambiental causado por dichas actividades.

Como consecuencia de ello, la recaudación de este tributo, deducidos los costes de gestión, se destinará a financiar las actuaciones y medidas encaminadas a la prevención y protección de los recursos naturales, así como a la conservación, reparación y restauración del medio ambiente y, en especial, a la conservación del patrimonio natural fluvial gallego directa o indirectamente afectado por los daños medioambientales gravados.

Este impuesto, de naturaleza real y finalidad extrafiscal, grava el daño medioambiental provocado por la realización de actividades industriales mediante el uso o aprovechamiento del agua embalsada, cuando este altere o modifique sustancialmente los valores naturales de los ríos y, en especial, el caudal y la velocidad del agua en su canal natural.

d) El canon eólico fue creado por la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental, a través del cual se gestionan los ingresos obtenidos por el canon. A pesar de su denominación y sin que pueda apreciarse incorrección en su norma de creación al atribuirle el carácter de ingreso compensatorio y prestación patrimonial de derecho público de naturaleza extrafiscal y real, lo cierto es que el canon eólico responde a la naturaleza de los impuestos de carácter indirecto. Constituye su hecho imponible la generación de afecciones e impactos visuales y ambientales adversos sobre el medio natural y sobre el territorio, como consecuencia de la instalación en parques eólicos de aerogeneradores afectos a la producción de energía eléctrica y situados en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Los ingresos derivados del canon, deducidos los costes de gestión, se destinarán a conservación, reposición y restauración del medio ambiente, así como a actuaciones de compensación y reequilibrio ambiental y territorial de las que serán principales beneficiarios los municipios afectados por la implantación de parques eólicos y por las instalaciones de evacuación de los mismos.

e) El canon de saneamiento, creado por la Ley 8/1993, de 23 de junio, de Administración hidráulica de Galicia, con carácter de ingreso de derecho público, aplicable en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Galicia, cuyo rendimiento se debe destinar íntegramente a la financiación de gastos de inversión y de explotación de infraestructuras de evacuación “en alta” y de tratamiento de aguas residuales.

El órgano encargado de su gestión y aplicación fue el organismo autónomo Augas de Galicia.

El canon de saneamiento se rige por la citada Ley 8/1993 y por el Reglamento de desarrollo legislativo del capítulo IV de la Ley 8/1993, aprobado por el Decreto 8/1999, de 21 de enero.

En la actualidad, la Ley 9/2010, de 4 de noviembre, de aguas de Galicia, crea el canon del agua, derogando la Ley 8/1993; su disposición transitoria declara su continuidad mientras no se dicten las normas de desarrollo del citado canon del agua. Estas normas de desarrollo fueron aprobadas y publicadas en el DOG. En concreto, el Decreto 136/2012, de 31 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento del canon del agua y del coeficiente de vertido a sistemas públicos de depuración de aguas residuales, que entró en vigor el 1 de julio de 2012, haciéndose efectiva desde esa fecha la derogación del canon de saneamiento.

El canon del agua es un tributo propio de la Comunidad Autónoma de Galicia con naturaleza de impuesto de carácter real e indirecto y de finalidad extrafiscal que grava el uso y consumo del agua en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, a causa de la afección al medio que su utilización pudiera producir.

f) Impuesto Compensatorio ambiental minero, creado por la Ley 12/2014 de medias fiscales y administrativas.

Es un impuesto directo, real, objetivo y orientado a una finalidad extrafiscal. El Hecho imponible lo constituye; La alteración de la superficie o suelo como consecuencia de la extracción a partir de las concesiones de explotación. Así como el depósito o almacenamiento en vertederos públicos o privados, situados en la Comunidad Autónoma de Galicia de residuos mineros procedentes de la extracción o derivados del proceso de beneficio, de los minerales metálicos industriales y metales preciosos. 

g)Canon de inmuebles en estado de abandono, creado por  la  Ley 1/2019, de 22 abril, de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia.

Se crea el canon de inmuebles declarados en estado de abandono como tributo propio de la Comunidad Autónoma de Galicia, con naturaleza de impuesto, de carácter real y finalidad extrafiscal, que somete a gravamen a los inmuebles declarados en estado de abandono en los ámbitos en los que esté declarada un área de regeneración urbana de interés autonómico

Como ya se ha dicho, además de impuestos, las comunidades autónomas pueden establecer sus propias tasas y contribuciones especiales.

De acuerdo con la LGT (artículo 2.2), las contribuciones especiales “son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos”.

Aunque, en principio, las contribuciones especiales pueden formar parte de los tributos estatales o autonómicos (el artículo 8 de la LOFCA admite la posibilidad de su establecimiento por las CC.AA. en supuestos iguales a los formulados por la LGT), de hecho, en nuestro actual sistema sólo tienen una aplicación efectiva significativa en la esfera de las haciendas locales.

En el ámbito autonómico, han previsto contribuciones especiales para costear la construcción o mejoras de las carreteras que discurran en el territorio algunas CC.AA, como Canarias, Cataluña, Extremadura o Galicia.

De acuerdo con el artículo 32 de la Ley 8/2013, de 28 de junio, de carreteras de Galicia, podrán imponerse contribuciones especiales cuando de la ejecución de las obras que se realicen para la construcción de carreteras, vías de servicio o accesos resulte la obtención por personas físicas y  jurídicas de un beneficio especial, aunque éste no pueda fijarse en una cantidad concreta. El aumento del valor de determinadas fincas a causa de la ejecución de las obras tendrá a estos efectos la consideración de beneficio especial.

Serán sujetos pasivos de estas contribuciones especiales aquellos que se beneficien de modo directo con las carreteras o accesos que se ejecuten y, especialmente, las personas titulares de las fincas y establecimientos contiguos y las de las urbanizaciones que resulten mejoradas en su comunicación.

Las contribuciones especiales se devengarán en el momento de la recepción de las obras o, en su defecto, en el de su puesta en servicio.

2. LAS TASAS: NATURALEZA; NORMAS BÁSICAS DE SU RÉGIMEN JURÍDICO; PRINCIPALES SUPUESTOS

2.1 Naturaleza

En el derecho español, tradicionalmente, el impuesto, junto con la tasa y contribución especial, constituye una de las tres grandes especies en que se ha dividido la categoría de tributo. Ésta es la clasificación acogida por la propia Constitución (CE), en su artículo 157.1.b, y por la Ley general tributaria (LGT), en su artículo 2.2, cualquiera que sea la denominación que se le dé al tributo en su norma de creación.

Según el artículo 2.2 de la LGT las tasas “son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o en el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado”.

Básicamente, la tasa se diferencia del impuesto en que hay siempre una actividad administrativa, y de la contribución especial, por el hecho de que, existiendo en ambos casos una actividad administrativa, en la contribución especial dicha actividad está básicamente encaminada a la satisfacción de un interés general –sin perjuicio de que, al mismo tiempo, produzca beneficio especial a determinadas personas, obligadas a satisfacerla-, mientras que en la tasa la actividad administrativa está sustancialmente motivada por el particular –a iniciativa suya- y persigue la solución de problemas individuales, aun cuando no pueda olvidar tampoco el interés general.

El régimen legal de las tasas, en cualquiera de sus ámbitos, estatal, autonómico y local, es siempre objeto de análisis conjunto con el de los precios públicos, puesto que estamos ante dos materias que se complementan entre sí. En ambos casos se parte de un mismo supuesto de hecho: un ente público entrega directamente a un individuo ciertos bienes o presta ciertos servicios por los que obtiene a cambio un ingreso. En ambos casos estaremos ante ingresos públicos, pero mientras que en el precio la relación que se establece es contractual y voluntaria para quien lo paga, en la tasa aparece la nota de coactividad propia de todo tributo y, consecuentemente, las exigencias propias del principio constitucional de legalidad para su creación y aplicación.

Las modificaciones llevadas a cabo en el régimen de tasas y precios públicos fueron, precisamente, motivadas por el cambio en el concepto de voluntariedad o coacción.

Efectivamente, la distinción entre las figuras de las tasas y de los precios públicos no ha estado exenta de controversia, destacando la que surge en torno al concepto que de ambas recogía la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos, revisado por el Tribunal Constitucional (TC) en su Sentencia 185/1995, donde examina el principio de reserva de ley en materia tributaria establecido en el artículo 31.3 de la CE, en virtud del cual sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley.

Para ello, en primer lugar, trata de definir lo que debe entenderse por prestación patrimonial de carácter público, expresión más amplia y genérica que la de tributos, con la que no debemos confundir. Así, el concepto de prestación patrimonial de carácter público deberá construirse sobre la base de lo que viene a significar la reserva de ley del 31.3 de la CE. La reserva de ley se configura históricamente como una garantía de la autoimposición y, en último término, como una garantía de la libertad patrimonial y personal del ciudadano (ley como expresión de la voluntad popular). Sostiene el TC que es la coactividad la nota distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público, centrando el problema en precisar cuándo se puede considerar que una prestación patrimonial resulta coactivamente impuesta, concluyendo que no sucederá siempre que:

a) El supuesto de hecho que da lugar a la obligación (hecho imponible) haya sido realizado de forma libre y espontánea por el sujeto obligado y que en el origen de la constitución de la obligación haya concurrido también su libre voluntad.

b) Que dicha libertad o espontaneidad sea real y efectiva, y esto será así no sólo cuando la realización del supuesto de hecho o la constitución de la obligación no sea obligatoria, sino que, además, es exigible que el bien, actividad o servicio requerido no sea objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar.

c) Que no exista monopolio de derecho ni de hecho.

Cuando falle alguna de estas tres condiciones, estaremos ante una prestación patrimonial de carácter público que deberá ser establecida, por tanto, mediante ley.

El pronunciamiento del TC obligó a reordenar las prestaciones patrimoniales de derecho público, adaptando la legislación estatal, tanto la específica como la aplicable a haciendas locales y a las CC.AA., introduciendo un concepto de tasa y de precio público acorde con la STC 185/1995.

Así, la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público, vino a modificar la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, y la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos. Está última contiene la normativa básica en materia de tasas estatales y tiene carácter supletorio de la legislación sobre precios públicos que establezcan las CC.AA. y haciendas locales.

Por su parte, la Ley orgánica 3/1996, modifica el artículo 7 de la LOFCA, donde se concretan los límites para el establecimiento de tasas por las CC.AA. definiendo las mismas. Así, las CC.AA. podrán establecer tasas por la utilización de su dominio público, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades en régimen de derecho público de su competencia, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos cuando concurra cualquiera de las circunstancias siguientes:

a.- Que no sean de solicitud voluntaria para los administrados. A estos efectos, no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias o cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

b.- Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.

Además, en el mismo artículo se señala que cuando el Estado o las Corporaciones Locales, transfieran a las CC.AA. bienes de dominio público para cuya utilización estuvieran establecidas tasas o competencias en cuya ejecución o desarrollo presten servicios o realicen actividades igualmente gravadas con tasas, aquéllas y éstas se considerarán como tributos propios de las respectivas Comunidades.

Esta modificación de la LOFCA obliga, a su vez, a todas las CC.AA. a adaptar su normativa específica de tasas y precios públicos, de acuerdo con el artículo 133.2 de laCE.

En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia, la regulación relativa a tasas y precios está recogida en la Ley 6/2003, de 9 de diciembre, de tasas, precios y exacciones reguladoras de la Comunidad Autónoma de Galicia (LTPPG), desarrollada por el Decreto 61/2005, de 7 de abril, por el que se dictan las normas para la aplicación de las tasas y precios de la Comunidad Autónoma de Galicia. Asimismo, serán de aplicación el TRLRFPG y, con carácter supletorio, la LGT y sus disposiciones de desarrollo ( Decreto Legislativo 1/1999, de 7 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia).

La LTPPG regula los aspectos financieros de la actividad de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Galicia en cuanto dicha actividad pretenda determinar o influir en el consumo o consista en la entrega de ciertos bienes o la prestación de ciertos servicios, en ambos casos individualizables. Esto es, cuando exista una demanda definida de éste, tanto si la misma es de carácter voluntario como si tiene su origen en una obligación legal.

A estos efectos, la ley contempla dos tipos de instrumentos:

a) Los instrumentos financieros, que son las contraprestaciones percibidas a consecuencia del suministro o utilización de bienes o de la prestación de servicios demandados por los sujetos pasivos u obligados al pago, cuya finalidad es financiar el coste de dichos servicios. Son instrumentos de tipo financiero las tasas, los precios públicos y los precios privados.

b) Los instrumentos reguladores, que son los medios utilizables para alterar las contraprestaciones exigidas por aquellos bienes o servicios ofrecidos por los sujetos activos. Son instrumentos reguladores las exacciones o, en su caso, las subvenciones utilizadas al objeto de influir sobre el consumo de determinados bienes o servicios. La aplicación de una exacción reguladora determinará una tarifa para el consumidor o usuario superior al importe normalmente percibido por la institución o entidad oferente del bien o servicio de que se trate. Al contrario, la utilización de una subvención reguladora permitirá aplicar a los consumidores precios o tarifas inferiores al coste de producción de los bienes o servicios.

De la LTPPG se pueden destacar los siguientes principios generales:

1º OBLIGATORIEDAD DE ESTABLECIMIENTO: de acuerdo con el artículo 4.3 de la LTPPG, es obligatorio establecer los instrumentos financieros correspondientes cuando se entreguen bienes, se presten servicios o se realicen actividades conforme a las normas de dicha ley.

2º PRINCIPIO DE NO AFECTACIÓN: los ingresos derivados de los instrumentos relacionados estarán destinados a satisfacer el conjunto de sus obligaciones respectivas.

Excepcionalmente se podrá establecer su afectación a fines determinados por medio de ley (art. 4.1).

3º PRINCIPIO DE UNIDAD: El rendimiento proveniente de los mismos deberá aplicarse íntegramente al presupuesto de ingresos que corresponda; su ingreso deberá realizarse en las cajas del Tesoro de la Hacienda gallega o en las cuentas autorizadas por la consellería competente en materia de hacienda (art. 4.2).

4º OBLIGATORIEDAD DE MEMORIA ECONÓMICA Y INFORME FAVORABLE DE LA CONSELLERÍA COMPETENTE EN MATERIA DE HACIENDA.

Se trata de un requisito necesario en el expediente, so pena de nulidad del instrumento financiero creado. Todo proyecto de creación de una entidad o incluso de oferta de un nuevo bien o servicio, independientemente de otros requisitos, deberá ir acompañado de una memoria económica elaborada por la consellería correspondiente en la que deberá valorarse la conveniencia del proyecto y proponerse los instrumentos financieros que sean de aplicación, conteniendo información suficiente respecto al coste de prestación de los bienes o servicios y la política de ingresos propuesta. Esta memoria deberá ser informada por la consellería competente en materia de hacienda. En concreto, constituye un requisito legal el informe favorable de esta consellería cuando se trata de precios públicos o privados, al establecerse por medio de decreto u orden, respectivamente. En el supuesto de las tasas, al regir el principio de reserva de ley, la iniciativa legislativa le corresponde la consellería competente en materia de hacienda.

5º PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD: las autoridades, funcionarios públicos, agentes o asimilados que, de forma voluntaria y culpable, exijan indebidamente una tasa o precio o lo hagan en cuantía superior a la establecida incurrirán en falta disciplinaria muy grave, sin perjuicio de las responsabilidades de otro orden que pudiesen derivarse de su actuación.

Cuando adopten en la misma forma resoluciones o realicen actos que infrinjan la presente ley o sus normas reglamentarias de desarrollo, estarán obligados, además, a indemnizar a la Hacienda pública por los perjuicios causados (art. 5).

2.2 Normas básicas de su régimen jurídico

La sección 1ª del capítulo I del título II de la LTPPG recoge el concepto y las disposiciones generales aplicables a los diferentes tipos de tasas.

El artículo 7 de la LTPPG define las tasas de la Comunidad Autónoma de Galicia como los tributos creados por ley o transferidos por sus corporaciones locales o el Estado en el marco de la transferencia de servicios y competencias a ésta, cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa, ocupación o aprovechamiento especial del dominio público de la Comunidad Autónoma de Galicia o en la entrega de bienes, prestación de servicios o realización de actividades en régimen de derecho público, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo, siempre y cuando se produzca  cualquiera de las circunstancias recogidas en el artículo 7 de la LOFCA antes señalado, puesto que se reproduce su contenido.

El establecimiento de tasas y la regulación de sus elementos esenciales deben hacerse mediante norma con rango de ley del Parlamento de Galicia (principio de reserva de ley –art. 9-). Son elementos esenciales de las tasas: el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base imponible, la cuota tributaria y el devengo. Asimismo, la ley regulará el establecimiento, supresión y prórroga de exenciones y bonificaciones.

El principio de reserva de ley contenido en la LTPPG contempla la denominada “reserva relativa”, es decir, que admite la colaboración del reglamento en el establecimiento de tarifas bajo determinadas condiciones al señalar que: “la cuota tributaria podrá ser fijada reglamentariamente cuando así esté contemplado en norma de rango legal y siempre dentro de los límites dispuestos por la misma” (ejemplo: tasa de utilización privativa, ocupación o aprovechamiento especial del dominio público).

A diferencia de las tasas, el instrumento jurídico necesario para los restantes instrumentos financieros es el siguiente: los precios públicos se establecen mediante decreto de la Xunta de Galicia a propuesta de la consellería de la que dependa el servicio gestor (art. 47) y los precios privados se fijan mediante orden de la consellería de la que dependa el órgano gestor (art. 51).

Además de este principio de legalidad o reserva de ley, la norma gallega establece el principio de equivalencia y el de capacidad económica. De acuerdo con el primero (art.11), el rendimiento total previsible de la tasa no podrá exceder, en su conjunto, del coste total de producción del bien, servicio o actividad prestado. Según el principio de capacidad económica (art. 10), en cuanto las características de la tasa lo permitan, se tendrá en cuenta, para la fijación de la cuota tributaria de las tasas, la capacidad económica del sujeto pasivo, en especial cuando se establezcan consumos o impongan actividades susceptibles de afectar a todos los ciudadanos.

Reflejo de los principios anteriores es la regulación relativa a la cuota tributaria de las tasas (art. 15). La cuota puede consistir en una cantidad fija señalada al efecto, determinarse por aplicación de un tipo de gravamen sobre una base imponible o establecerse por aplicación de ambos métodos conjuntamente. Ahora bien, cualquiera que sea el método escogido, las cuotas de las tasas atenderán al coste medio real o previsto para la entrega del bien, prestación del servicio o realización de la actividad de que se trate, o, en su defecto, al valor de la prestación recibida, excepto en la tasa por utilización privativa, ocupación o aprovechamiento especial del dominio público de la Comunidad Autónoma, la cual se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de la utilidad derivada de la misma (principio del beneficio). 

Las cuotas tributarias se revisarán como mínimo cada cinco años, basándose en los registros de gastos e ingresos y en la correspondiente memoria económico-financiera sobre el coste y la actividad realizada. No obstante, estas cuotas tributarias podrán ser objeto de actualización anual en la Ley de presupuestos de Galicia en función de la evolución del coste total de producción del bien, servicio o actividad.

En otro caso, deberá señalarse la correspondiente subvención reguladora, mediante norma con rango de ley, e informarse de forma global en la ley de presupuestos de cada año, respecto de las compensaciones o subvenciones que pudiesen llevar pareja la venta de bienes, realización de actividades o prestación de servicios (art. 55).

De este modo, para la determinación de las cuotas tributarias de las tasas por servicios administrativos, profesionales o venta de bienes, se tomarán los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado, costes de inversión y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento, expansión y desarrollo razonable del bien, servicio o actividad gravada por la tasa, más una normal rentabilidad de los recursos invertidos.

Cuando la utilización privativa, ocupación o aprovechamiento especial del dominio público de la Comunidad Autónoma de Galicia conlleven una destrucción o deterioro del mismo no previstos, el beneficiario, sin perjuicio del pago de la cuota tributaria correspondiente, estará obligado al reintegro del coste total de los respectivos gastos de reconstrucción o reparación. Si los daños resultaran irreparables, la indemnización consistirá en una cuantía

igual al valor de los bienes destruidos o al importe del deterioro de los dañados.

Las cuotas tributarias se revisarán como mínimo cada cinco años, en base a los registros de gastos e ingresos y a la correspondiente memoria económico-financiera sobre el coste y actividad realizada. No obstante, estas cuotas tributarias podrán ser objeto de actualización anual en la Ley de presupuestos de Galicia en función de la evolución del coste total de producción del bien, servicio o actividad

La LTPPG recoge expresamente (art. 12) como supuesto de no sujeción a las tasas el principio de confusión entre el sujeto activo y el sujeto pasivo de la tasa, es decir, cuando el sujeto pasivo es la propia Administración pública gallega, no se devenga la tasa. Por su parte, por la vía de la exención, la LTPPG da cumplimiento al principio de colaboración entre distintas administraciones públicas, apreciado por la jurisprudencia y en virtud del cual no sería exigible la tasa, aunque sólo en el caso de la tasa por servicios administrativos, por servicios profesionales y por utilización privativa, ocupación o aprovechamiento especial del dominio público.

Respecto al devengo, además de las normas que lo regulan para cada tipo de tasa, existen una disposición de carácter general (art. 14), que prevé la posibilidad de exigir su depósito previo, la posibilidad de notificación colectiva mediante anuncios en el Diario Oficial de Galicia de las liquidaciones de tasas que se devenguen periódicamente, una vez notificada la liquidación correspondiente al alta en el respectivo registro, padrón o matrícula, y la prohibición de realizar la actuación o tramitar el expediente iniciado con la solicitud del interesado sin que se efectúe el pago de la tasa correspondiente. 

Es más, los sujetos activos denegarán la utilización privativa, ocupación o aprovechamiento especial del dominio público de la Comunidad Autónoma de Galicia, la entrega del bien, prestación del servicio o realización de la actividad cuando el sujeto pasivo incumpla el pago.

Con carácter general, son sujetos pasivos de las tasas, a título de contribuyentes, las personas físicas o jurídicas que soliciten, provoquen o se le preste cualquiera de las actuaciones, servicios o bienes que constituyen el hecho imponible. Asimismo, tendrán la consideración de sujetos pasivos las herencias yacentes, las comunidades de bienes y las demás entidades que, careciendo de personalidad jurídica, constituyen una unidad económica o un patrimonio separado susceptible de tributación.

Finalmente, en cuanto a las reclamaciones y recursos, el artículo 19 establece que:

1. Los actos de gestión de las tasas de la Comunidad Autónoma serán recurribles en reposición con carácter potestativo ante el órgano que dictó el acto.

2. Contra la resolución del recurso de reposición o contra los actos de gestión, si no se interpuso aquél, podrá recurrirse ante la Junta Superior de Hacienda, cuyas resoluciones agotan la vía económico-administrativa.

2.3 Principales supuestos

La ley gallega establece las tasas siguientes (art. 13):

a) La tasa por servicios administrativos (art. 21 a 25)

Constituye su hecho imponible la prestación de cualquier servicio administrativo que se refiera, afecte o beneficie de un modo particular a los sujetos pasivos, en cada una de las modalidades siguientes:

a.1) Modalidad de autorizaciones: por la concesión de autorizaciones, permisos, licencias, guías, expedición de títulos, diligenciado de libros y, en general, documentos que faculten al sujeto pasivo para realizar una actividad sometida legalmente a dicha condición previa.

a.2) Modalidad de registro: por la inscripción en registros, matrículas o relaciones mantenidas por la administración en tanto resulte obligado para el desarrollo de una actividad o ejercicio de un derecho por parte del sujeto pasivo.

a.3) Modalidad de certificaciones: por la verificación de documentos, expedición de certificaciones, copia de archivos, transposición de la información en un formato diferente al original y elaboración de documentos acreditativos de información que obre en archivos o registros públicos.

Asimismo, el artículo 23 de la LTPPG establece una serie de exenciones, como la expedición de certificados relativos a la situación fiscal, y una bonificación del 50% en la inscripción en las convocatorias para la selección de personal de la Comunidad Autónoma, solicitada por personas que sean miembros de familias numerosas de categoría general o por personas que figuren como demandantes de empleo desde, por lo menos, seis meses antes a la fecha de la convocatoria de pruebas selectivas de personal en las que soliciten su participación y no estén percibiendo prestación o subsidio por desempleo.

La tasa se devengará en el momento en que se presente la solicitud para la prestación de dichos servicios administrativos.

Entre las tasas por servicios administrativos podemos destacar, por su importancia recaudatoria, las exigidas por la inscripción en las convocatorias para la selección de personal de la Comunidad Autónoma (inscripción en oposiciones y en listas para la cobertura con carácter temporal de puestos de trabajo), por la expedición de títulos académicos o por licencias de caza y pesca.

b) La tasa por servicios profesionales (art. 26 a 32)

La diferenciación entre servicios administrativos y profesionales se asienta en la necesidad de intervención de profesionales (veterinarios, arquitectos, ingenieros agrónomos, de minas, forestales, etc.) al servicio de la Administración en el segundo tipo de servicios.

Constituye su hecho imponible la prestación de los servicios que se refieran, afecten o beneficien de un modo particular a los sujetos pasivos, previa solicitud de éstos, en cada una de las siguientes modalidades:

b.1) Modalidad de actuaciones administrativo-facultativas: servicios administrativos, análogos a los sometidos a la tasa por servicios administrativos, cuando la prestación de los mismos requiera que se lleve a cabo bajo la dirección de un profesional facultativo.

b.2) Modalidad de actuaciones profesionales: servicios de asesoramiento, consulta, dirección técnica de obras, emisión de informes, análisis, dictámenes u opiniones profesionales y, en general, actividades que exigen la cualificación que tiene el profesional que las presta.

La tasa se devengará, como regla general, cuando se inicie la prestación del servicio.

Entre las tasas por servicios profesionales podemos destacar, por su importancia recaudatoria, en la modalidad administrativo-facultativas, las exigidas por inspecciones y controles sanitarios oficiales y control e investigación de residuos de carnes frescas y carnes de conejo y caza, por transporte o por servicios facultativos veterinarios, y en la modalidad de actuaciones profesionales, las exigidas por la dirección e inspección de obras realizadas, por anuncios en el Diario Oficial de Galicia, por tarifas portuarias, por actuación industria y energía o por actuaciones de vehículos.

c) La tasa por venta de bienes (art. 33 a 37)

Constituye su hecho imponible la entrega de los bienes solicitados. En caso de que el suministro del bien consista en entregas parciales, el hecho imponible se entenderá realizado en cada una de ellas.

La tasa se devengará en el momento de la entrega del bien. En caso de que la entrega del bien se realice de manera periódica a consecuencia de la realización de una suscripción por el sujeto pasivo, la tasa se devengará en el momento en que se realice dicha suscripción.

Entre las tasas por venta de bienes podemos destacar las exigidas por venta o suscripción del Diario Oficial de Galicia y venta de libros oficiales de llevanza obligatoria.

d) La tasa por utilización privativa, ocupación o aprovechamiento especial del dominio público de la Comunidad Autónoma de Galicia

Constituye su hecho imponible la utilización privativa, ocupación o aprovechamiento especial del dominio público de la Comunidad Autónoma de Galicia en virtud de permisos de ocupación temporal, concesiones administrativas o cualesquiera otras autorizaciones.

El artículo 39 de la LTPPG establece una presunción iuris tantum, en virtud de la cual, y salvo prueba en contrario, el hecho imponible es realizado por la persona o entidad que figure como titular del correspondiente título habilitante de la utilización privativa, de la ocupación o del aprovechamiento especial del dominio público. De destruirse esta presunción, el titular del título habilitante no tendrá la consideración de sujeto pasivo sino de responsable solidario.

Con carácter general, la tasa se devenga en el momento de la notificación del otorgamiento del permiso de ocupación temporal, de la concesión administrativa o de cualquier otra autorización, respecto al año en curso y el 1 de enero en los sucesivos.

Entre las tasas por servicios de utilización privativa, ocupación o aprovechamiento especial del dominio público podemos destacar, por su importancia recaudatoria, las exigidas por la ocupación de terrenos o utilización de bienes de dominio público portuario.

Por último hay que resaltar que la LTPPG (art. 13) prevé la posible concurrencia de tasas o entre éstas y precios públicos o privados, estableciéndose expresamente la inexistencia de duplicidad impositiva o doble imposición, de modo que, cuando las actuaciones solicitadas o que se realicen acerca de un mismo sujeto pasivo conlleven el devengo de diferentes tasas, deberán aplicarse todas las tasas y modalidades que correspondan. De igual forma, la aplicación de una tasa que autorice o permita una actividad al sujeto pasivo se exigirá sin perjuicio de la exigencia del precio público o privado que, en su caso, pudiera implicar el ejercicio efectivo de la actividad autorizada.

e) Especial referencia al coeficiente de vertido de la Ley de aguas de Galicia

Esta tasa, por su estrecha relación con el canon de agua, ha sido creada por la Ley de aguas de Galicia, siendo la única tasa de la CAG que actualmente no figura en la Ley 6/2003, si bien su régimen jurídico establece que le es de aplicación la Ley 6/2003 y su normativa de desarrollo.

El producto del coeficiente de vertido será destinado a la financiación de los gastos de explotación y, en su caso, de inversión de las infraestructuras de depuración que gestione la Administración hidráulica de Galicia.

De acuerdo con el artículo 41.2 de la ley, el coeficiente de vertido es incompatible con los tributos municipales destinados a sufragar el servicio de depuración de aguas residuales, y es compatible con aquellos destinados a sufragar el servicio de alcantarillado.

Constituye su hecho imponible la prestación del servicio de depuración de las aguas residuales urbanas efectuado por la Administración hidráulica de Galicia, por sí o mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público.

El coeficiente de vertido creado en el presente capítulo será también percibido por aquellos consorcios en que participe la Administración hidráulica de Galicia cuando gestionen depuradoras de aguas residuales urbanas, salvo que el órgano rector del consorcio establezca una tasa propia destinada a sufragar los costes de depuración.

3. LOS PRECIOS PÚBLICOS

La LTPPG establece una distinción entre precios públicos y privados. Su artículo 43 define los precios públicos como contraprestaciones pecuniarias percibidas por la prestación de servicios o realización de actividades efectuadas en régimen de derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados; a estos efectos, se entiende que los servicios sociales, sanitarios y educativos se prestan en régimen de derecho público.

A diferencia de las tasas, en los precios públicos no rigen los principios de reserva de ley y de capacidad económica previsto en la CE para los tributos, sino que en el caso de precios públicos –que no son tributos- serán fijados por decreto, a propuesta de la consellería de la que dependa el órgano o entidad oferente, que incluirá la memoria económica descrita más arriba, requiriéndose informe favorable de la consellería competente en materia de hacienda.

Los precios públicos se fijarán en la cuantía que cubra como mínimo los costes económicos derivados del servicio o de las actividades prestadas. Cuando existan razones de interés público que lo justifiquen, podrán fijarse en cuantía inferior al coste (subvención reguladora), previa adopción de las previsiones presupuestarias precisas para la cobertura de la parte del coste subvencionado. Los ingresos derivados de precios públicos estarán sometidos al régimen presupuestario de la entidad perceptora.

Estarán obligados al pago de los precios públicos quien, en cada caso, determine la norma que los establezca.

Los precios públicos podrán exigirse desde que se efectúe la entrega de los bienes o se inicie la prestación de los servicios que justifican su exigencia, sin perjuicio de que pueda exigirse la anticipación o depósito previo de su importe total o parcial en la forma que se determine reglamentariamente.

El pago de los precios públicos se realizará en efectivo o mediante empleo de efectos timbrados u otros instrumentos de pago que autorice la consellería competente en materia de hacienda.

Por último, el artículo 50 de la ley gallega define los precios privados como contraprestaciones por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de derecho privado cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.

Los precios privados serán fijados por orden de la consellería correspondiente, previo informe favorable de la consellería competente en materia de hacienda, atendiendo a las condiciones y circunstancias del mercado en que operen, sin perjuicio de que excepcionalmente puedan aplicarse subvenciones reguladoras para establecer un precio inferior o incluso la gratuidad del servicio. A estos efectos, la consellería correspondiente remitirá a la competente en materia de hacienda el proyecto normativo adjunto a la memoria económica en que se justifiquen los aspectos anteriores. La norma que fije estos precios habrá de ser publicada en el Diario Oficial de Galicia.

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