TEMA 24. EL PRESUPUESTO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA: CONCEPTO Y NATURALEZA. CONTENIDO. ESTRUCTURA. ELABORACIÓN. APROBACIÓN.
1. EL PRESUPUESTO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA: CONCEPTO Y NATURALEZA.
1.1.CONCEPTO
La Hacienda pública denomina presupuesto al plan económico del grupo político gobernante. El presupuesto es la expresión contable del plan económico de la Hacienda pública para un período de tiempo determinado.
Así como los planes económicos de las familias y de las empresas son consustanciales a la aparición de estas unidades, el presupuesto estatal no aparece hasta el siglo XVIII. Las razones que justifican esta tardía aparición son, según NEUMARK, las siguientes:
• El fraccionamiento y dispersión de los asuntos públicos, característicos de la economía medieval.
• La escasa importancia del sector público hasta llegar a los siglos XVIII y XIX.
• Que el sistema democrático no se generalizara hasta el siglo XIX, y lo hiciera ya estrechamente unido a la institución presupuestaria, ya que es el pueblo el que elige el poder legislativo concretando, en las leyes presupuestarias anuales, las preferencias populares en torno a los servicios públicos deseados y los medios más aptos para satisfacerlos.
Por tanto, el presupuesto es un instrumento fundamental para la institución democrática puesto que concreta exactamente los límites dentro de los cuales el poder legislativo concede su mandato al poder ejecutivo para la gestión presupuestaria.
1.2. NATURALEZA
Hay que analizar aquellas propiedades que el presupuesto debe cumplir inexcusablemente:
1ª.- Debe constituir un acto de previsión.
1 NOTA. Las referencias realizadas a lo largo del tema a la Consellería de Economía e Facenda responden a la actual redacción del TRLRFPG. Sin embargo, dada la actual estructura orgánica de la Xunta de Galicia, deben entenderse realizadas a la Consellería de Facenda e Administración Pública. Actualmente las funciones referentes a esta materia le corresponde según el:
DECRETO 11/2021, de 21 de enero, por el que se establece la estructura orgánica da Consellería de Facenda e Administración Pública.
2ª.- Supone una idea de equilibrio entre gastos e ingresos, sin perjuicio de que modernamente se ha defendido la actuación desequilibrada, en sentido económico, del presupuesto durante determinadas fases de la actividad o coyuntura económica y con el propósito de lograr el objetivo de la estabilidad económica.
3ª.- Debe ser elaborado de forma regular. No basta con una elaboración esporádica sino que precisa de una elaboración recurrente y periódica.
4ª.- Debe adoptar una forma determinada, es decir, que se exprese en lenguaje contable a través de una serie de partidas de ingresos y de gastos.
5ª.- El presupuesto es una previsión normativa. Es más que una simple estimación o que un simple plan financiero, ya que obliga al Gobierno y a la Administración tanto política como jurídicamente. Esta obligación es limitativa en cuanto a gastos y estimativa en cuanto a ingresos.
Llegamos, así pues, a la rigurosa definición de presupuesto dada por NEUMARK como “Resumen sistemático confeccionado en períodos regulares de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir dichos gastos.”
La definición legal del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Galicia se recoge en el artículo 46 del texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 7 de octubre (en adelante TRLRFPG), que establece como:
“1. Los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de:
a) Las obligaciones que, como máximo, se podrán reconocer y los derechos que se prevean liquidar por parte de la Comunidad y de sus organismos autónomos durante el ejercicio presupuestario.
b) Los objetivos que se pretendan conseguir con la utilización de los recursos financieros consignados en los mismos.
c) Las estimaciones de los flujos financieros de las sociedades públicas.
d) La totalidad de los gastos e ingresos de los demás entes públicos.
e) Los beneficios fiscales estimados.
2. Los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma se enmarcarán en un escenario plurianual que contenga las líneas básicas de la actuación a medio plazo del sector público gallego.
3. Los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma se presentarán y se aprobarán de forma que los estados de gastos no superen los recursos totales previstos en los respectivos estados de ingresos.
4. Previa autorización del conselleiro de Facenda podrán gestionarse como operaciones extrapresupuestarias aquellas en que la actividad de la Comunidad Autónoma, de sus organismos autónomos y de las sociedades públicas autonómicas de carácter no mercantil se limite a la realización de funciones de intermediación en su gestión.
En todo caso, tendrán la consideración de operaciones extrapresupuestarias aquellas generadas en los procedimientos de liquidación de los patrimonios diferidos a favor de la Comunidad Autónoma de Galicia como consecuencia de procesos de sucesión legal intestada.
En el momento de adquirir firmeza la resolución de liquidación, se procederá a imputar al presupuesto los derechos y obligaciones que correspondan a la Comunidad Autónoma.
2. CONTENIDO
El contenido de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma se regula en el artículo 48.2 del TRLRFPG, que dispone como “Los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma contendrán:
a) Los estados de gastos, en los que se especificarán en la forma establecida los créditos necesarios para dar cumplimiento a las obligaciones.
b) Los estados de ingresos, en los que se detallarán las estimaciones de los derechos económicos que se liquidarán durante el ejercicio presupuestario.
c) Los estados financieros de los organismos autónomos comerciales, industriales o financieros a que hace referencia el artículo 11 de esta ley.
d) Los estados financieros de las sociedades públicas autonómicas, entes de derecho público y demás entidades con personalidad jurídica propia que formen parte del sector de las administraciones públicas, según el Sistema Europeo de Cuentas.
Además, el artículo 48.1 del TRLRFPG establece como los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma estarán integrados:
a) Por el presupuesto de la Comunidad.
b) Por los presupuestos de los organismos autónomos.
c) Por los presupuestos de las agencias públicas autonómicas.
d) Por los presupuestos de explotación y de capital de las sociedades mercantiles del artículo 12 de esta ley y de aquellas en las que concurran los requisitos determinados por el Sistema europeo de cuentas para integrarse en el sector de la Administración pública autonómica de Galicia.
e) Por los presupuestos de los entes públicos a que hace referencia el artículo 12 de esta ley.
f) Por los presupuestos de explotación y capital de las fundaciones del sector público autonómico en las que concurran los requisitos determinados por el Sistema Europeo de Cuentas para integrarse en el sector de la Administración pública autonómica de Galicia.
g) Por los presupuestos de los consorcios en los que concurran los requisitos determinados por el Sistema Europeo de Cuentas para integrarse en el sector de la Administración pública autonómica de Galicia.
h) En todo caso, por los presupuestos de las demás entidades que estén clasificadas como Administración pública de la Comunidad Autónoma de Galicia de acuerdo con las normas del Sistema Europeo de Cuentas, salvo las universidades públicas.
3. ESTRUCTURA
Según el artículo 49 del TRLRFPG, los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma se ajustarán, en cuanto a su estructura, a las siguientes reglas:
Los estados de gastos se confeccionarán aplicando una clasificación funcional por programas. Asimismo, las clasificaciones orgánica y económica informarán, respectivamente, sobre el agente que realiza el gasto y la naturaleza del mismo.
Para cada programa de gasto se establecerán los objetivos que se pretenden conseguir con los recursos que se le asignen así como, siempre que sea posible, los indicadores de seguimiento que se consideren adecuados para analizar el grado de consecución de los mismos.
Se presentarán con separación los gastos corrientes y los gastos de capital, y su clasificación económica se regirá por los siguientes criterios:
1. En los créditos para gastos corrientes se distinguirán los de funcionamiento de los servicios, los gastos financieros y las transferencias corrientes.
2. En los créditos para gastos de capital se distinguirán los de inversiones reales, las transferencias de capital y las variaciones de activos y pasivos financieros.
Los estados de ingresos presentarán una clasificación económica distinguiendo los correspondientes a operaciones corrientes y a operaciones de capital.
3.1. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS
La clasificación económica en los ESTADOS DE INGRESOS sería:
Operaciones corrientes:
CAP. 1 Impuestos directos y cotizaciones sociales
CAP. 2 Impuestos indirectos
CAP. 3 Tasas, precios públicos y otros ingresos
CAP. 4 Transferencias corrientes
CAP. 5 Ingresos patrimoniales
Operaciones de capital
CAP 6. Enajenación de inversiones reales
CAP. 7 Transferencias de capital
CAP. 8 Activos financieros
CAP, 9 Pasivos financieros
Comprende, a su vez, dos clasificaciones:
Clasificación orgánica: a través de esta clasificación se identifica el órgano o unidad a que se le asignan los ingresos estimados.
En el caso de la Comunidad Autónoma de Galicia la clasificación orgánica se corresponde con un único centro gestor en la Administración general y con centros de gestión diferenciados para cada uno de los organismos autónomos y agencias públicas.
Clasificación económica: consiste en la ordenación de los recursos que se prevea liquidar, según su naturaleza económica, clasificándose por capítulos, artículos, conceptos y subconceptos.
Esta clasificación económica realiza una agrupación de los ingresos en capítulos en función de la naturaleza de las operaciones que integra, esto es, operaciones corrientes y operaciones de capital.
3.2. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
La clasificación económica en los ESTADOS DE GASTOS sería la siguiente.
Operaciones corrientes:
CAP. 1 Personal
CAP. 2 Gastos corrientes en bienes y servicios
CAP. 3 Gastos financieros
CAP. 4 Transferencias corrientes
En el medio de ambos:
CAP. 5 Fondo de Contingencia
Operaciones de capital
CAP 6. Inversiones reales
CAP. 7 Transferencia de capital
CAP. 8 Activos financieros
CAP, 9 Pasivos financieros
El presupuesto de gastos se estructura teniendo en cuenta las finalidades y objetivos que el presupuesto pretende conseguir, adecuándose a la clasificación económica, orgánica y funcional por programas.
Además de lo anterior, la totalidad de los créditos del presupuesto de gastos deberán configurarse por códigos de proyecto o actuación bajo la cual se identifican las unidades básicas de gastos. Dichas unidades de gastos reflejarán, si fuera el caso, la clasificación territorial.
4. ELABORACIÓN
Es el artículo 51 del TRLRFPG el que establece como el procedimiento para la elaboración de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma se ajustará a las siguientes normas:
1. Los órganos estatutarios de la Comunidad Autónoma y las consellerías remitirán a la Consellería de Facenda antes del 1 de julio sus respectivos estados de gastos debidamente documentados y ajustados a las normas que les sean aplicables y a las directrices establecidas por la Xunta.
2. Dentro del mismo plazo y con las mismas formalidades indicadas en el punto anterior, cada una de las consellerías remitirá:
a) Los anteproyectos de presupuestos de gastos e ingresos de los organismos autónomos que tengan adscritos, formando un solo presupuesto para cada organismo, incluyendo en los que tengan carácter comercial, industrial o financiero los estados financieros a que hace referencia el artículo 82 de la presente ley.
b) Los anteproyectos de presupuestos de ingresos y gastos de los entes públicos a los que hace referencia el artículo 12 de esta ley que le estén adscritos.
c) Los anteproyectos de presupuestos de explotación y capital de las sociedades públicas que tengan adscritas.
3. El anteproyecto de presupuesto de ingresos de la Comunidad Autónoma en el que se recoja la estimación de los recursos derivados de sus fuentes generales de financiación lo elaborará la Consellería de Facenda
4. Teniendo en cuenta los estados de ingresos y gastos mencionados y el marco macroeconómico en el que se contenga la previsible actividad económica del ejercicio presupuestario siguiente, la Consellería de Facenda formulará el anteproyecto de ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma y lo someterá a acuerdo de la Xunta.
5. Junto con el anteproyecto de ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma se remitirá al Consello de la Xunta la siguiente documentación:
a) La cuenta consolidada de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma.
b) Una memoria explicativa de su contenido y de las principales diferencias existentes en los mismos en relación con el presupuesto en vigor.
c) La liquidación de los presupuestos del año anterior y un avance de los del ejercicio corriente.
d) Un informe económico y financiero.
e) Un anexo de inversiones reales, que contendrá la valoración de los proyectos de inversión pública que se van a realizar y su distribución territorial. En el caso de inversiones plurianuales, se indicará la inversión de cada año.
Dentro de dicho anexo de inversiones reales se distinguirán los proyectos de inversión en vinculantes y no vinculantes. Los créditos destinados a proyectos de inversión a los que se les dé carácter vinculante no podrán destinarse a la financiación de otros proyectos, salvo por autorización del conselleiro de Economía y Hacienda.
Trimestralmente se comunicará a la Comisión 3ª, de Economía, Hacienda y Presupuestos del Parlamento de Galicia, la relación de las autorizaciones realizadas, en caso de haberlas.
f) Un anexo de transferencias.
g) Un anexo de personal.
5. APROBACIÓN
5.1. TRAMITACIÓN EN EL PARLAMENTO DE GALICIA
El artículo 52 del TRLRFPG regula la remisión al Parlamento de Galicia del proyecto de ley de presupuestos de forma que “el proyecto de ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, acompañado de la documentación establecida en el apartado 5 del artículo 51, se remitirá al Parlamento de Galicia antes del 20 de octubre, a los efectos del artículo 53.1 del Estatuto de autonomía de Galicia.”
Con respecto a los presupuestos de las diputaciones provinciales, el artículo 53 del TRLRFPG establece como la Xunta remitirá igualmente al Parlamento de Galicia los presupuestos de las diputaciones provinciales, a los efectos previstos en la disposición adicional tercera del Estatuto de autonomía y en la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia.
Con respecto a la tramitación del proyecto de ley de presupuestos en el Parlamento de Galicia, el procedimiento se regula en el Reglamento del parlamento, gozando de preferencia en la tramitación con respecto a los demás trabajos de la Cámara.
1º) Enmiendas:
Una vez recibido el proyecto de ley, la Mesa del Parlamento mandará que se publique y que se abra el plazo de enmiendas para que, oída la Junta de Portavoces, se tramiten en la comisión correspondiente.
Una vez publicado el proyecto de ley de presupuestos, los diputados y los grupos parlamentarios tendrán un plazo de quince días para presentar enmiendas al mismo mediante escrito dirigido a la Mesa de la Comisión. El escrito de enmiendas deberá llevar la firma del portavoz del grupo a que pertenezca el diputado o de la persona que sustituya a aquel, a los meros efectos de conocimiento. La omisión de este trámite podrá subsanarse antes del comienzo de la discusión en Comisión.
Las enmiendas podrán ser a la totalidad o al articulado.
Enmiendas a la totalidad: serán enmiendas a la totalidad aquellas que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de ley. Postulan dos posibles soluciones:
a) La devolución del proyecto de ley al Gobierno de la Xunta.
b) Sustitución por un texto completo alternativo al del proyecto.
Estas enmiendas a la totalidad sólo podrán ser presentadas por los grupos parlamentarios o por un diputado con la firma de otros cuatro.
Las enmiendas al articulado: que podrán ser de supresión, modificación o adición. En los dos últimos supuestos, la enmienda deberá contener el texto concreto que se proponga.
Las enmiendas al proyecto de ley de presupuestos que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirán la conformidad de la Xunta de Galicia para su tramitación. A tal efecto, la ponencia encargada de redactar el informe remitirá a la Xunta de Galicia, por conducto de la Presidencia del Parlamento, las que supongan dicho aumento o disminución.
La Xunta de Galicia deberá dar respuesta razonada en el plazo de quince días, transcurrido el cual se entenderá que el silencio de la Xunta expresa conformidad. El informe que emita la Xunta de Galicia tendrá por objeto evaluar los efectos que tendría la admisión de la enmienda desde un punto de vista técnico y las circunstancias por las que sería o no conveniente su admisión.
La Xunta de Galicia podrá manifestar su disconformidad con la tramitación de enmiendas que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios en cualquier momento de la tramitación, de no haber sido consultada en la forma que señalan los apartados anteriores.
En cualquier caso, aquellas enmiendas al proyecto de ley de presupuestos que supongan aumento de créditos en algún concepto únicamente podrán ser admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos generales, proponen una baja de igual cuantía en la misma sección.
2º) Debate de totalidad:
Si se hubieran presentando enmiendas a la totalidad, el Pleno del Parlamento celebrará el debate de totalidad del proyecto de ley de presupuestos. En este caso, el presidente de la Comisión trasladará al presidente del Parlamento de Galicia las enmiendas a la totalidad que se hubieren presentado para su inclusión en el orden del día de la sesión plenaria en que hayan de debatirse.
El debate de totalidad del proyecto de ley de presupuestos será único, acumulándose en el mismo tanto las enmiendas que postulen su devolución global como la de cualquier sección o centro gestor de gastos. El debate de totalidad se desarrollará conforme a lo establecido en el Reglamento del Parlamento de Galicia para los de este carácter, aunque una vez defendidas todas las enmiendas. Para su defensa, los grupos que las hubiesen formulado tendrán un tiempo proporcional entre treinta y cuarenta y cinco minutos. Sólo estas enmiendas tendrán efectos devolutivos para el proyecto.
A continuación, se debatirán las enmiendas que afecten a la cuantía global de los estados de los presupuestos o que transfieran créditos entre secciones. Para su defensa cada grupo parlamentario dispondrá de un tiempo proporcional entre quince y treinta minutos.
El debate del presupuesto se referirá al articulado y al estado de autorización de gastos.
Todo ello sin perjuicio del estudio de otros documentos que deban acompañar a aquel.
El presidente de la Comisión y el de la Cámara, de acuerdo con sus respectivas mesas, podrán ordenar los debates y votaciones en la forma que más se acomode a la estructura del presupuesto.
El debate final de los presupuestos en el Pleno de la Cámara se desarrollará diferenciando el conjunto del articulado de la ley y cada una de sus secciones.
Si el Pleno acordase la devolución del proyecto, este quedará rechazado y el presidente del Parlamento de Galicia lo comunicará al de la Xunta. En caso contrario, se remitirá a la Comisión para proseguir su tramitación.
Si el Pleno aprobase una enmienda a la totalidad de las que propongan un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la comisión correspondiente, publicándose en el Boletín Oficial del Parlamento de Galicia y procediéndose a abrir un nuevo plazo de presentación de enmiendas, que sólo podrán formularse sobre el articulado.
3º) Debate en Comisión:
Finalizado el debate de totalidad, si lo hubiere, y en todo caso el plazo de presentación de enmiendas, la Comisión nombrará en su seno a uno o varios ponentes para que, a la vista del texto y de las enmiendas presentadas al articulado, redacten un informe en el plazo de quince días. Concluido el informe de la Ponencia, comenzará el debate en Comisión, que se hará articulo por artículo.
Durante la discusión de un artículo, la Mesa podrá admitir a trámite nuevas enmiendas que se presenten en este momento por escrito por un miembro de la Comisión, siempre que sean:
Enmiendas transaccionales: esto es, enmiendas que tiendan a alcanzar un acuerdo por aproximación entre las enmiendas ya formuladas y el texto del artículo.
Enmiendas técnicas: esto es, enmiendas que tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales.
El dictamen de la Comisión, firmado por su presidente y por el secretario, se remitirá al presidente del Parlamento a los efectos de la tramitación subsiguiente que proceda.
Los grupos parlamentarios y diputados, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la fecha de terminación del dictamen, en escrito dirigido al presidente de la Cámara, deberán comunicar los votos particulares y enmiendas que, después de ser defendidas y votadas en Comisión y no incorporadas al dictamen, pretendan defender en el Pleno.
4º) Debate en el Pleno
El debate en el Pleno comenzará con la presentación del dictamen de la Comisión que haga el presidente de la misma durante un tiempo de diez minutos. A continuación, los grupos parlamentarios dispondrán sucesivamente de un turno de quince minutos para explicar su posición sobre el dictamen de la Comisión y, en su caso, defender las enmiendas y los votos particulares no incorporados al mismo y que oportunamente hubiesen reservado.
El debate se cerrará con otro turno de cinco minutos para que sucesivamente los grupos se definan sobre las enmiendas y los votos particulares defendidos por los demás.
La Presidencia de la Cámara someterá a votación las enmiendas y los votos particulares mantenidos, incorporándose al texto los que resulten aprobados.
Durante el debate, la Presidencia podrá admitir enmiendas que tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales.
Sólo se podrán admitir a trámite las enmiendas de transacción entre las ya presentadas y el texto del dictamen, cuando se formulen por escrito y ningún grupo parlamentario se oponga a su admisión.
Finalmente, la Presidencia someterá a votación el dictamen de la Comisión con las enmiendas y con los votos particulares que hubiesen sido incorporados.
Terminado el debate de un proyecto si, como consecuencia de la aprobación de un voto particular o de una enmienda o de la votación de los artículos, el texto resultante pudiera ser incongruente u oscuro en alguno de sus puntos, la Mesa de la Cámara podrá por iniciativa propia o a petición de la Comisión, enviar el texto aprobado por el Pleno de nuevo a la Comisión, con el único fin de que esta, en el plazo de un mes, efectúe una redacción armónica que deje a salvo los acuerdos del Pleno. El dictamen así redactado se someterá a la decisión final del Pleno, que deberá aprobarlo o rechazarlo en su conjunto, en una sola votación.
5.2. PRÓRROGA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES
Es el artículo 54 del TRLRFPG el que regula la posible prórroga de los presupuestos, de forma que si la ley de presupuestos generales no fuese aprobada por el Parlamento de Galicia antes del primer día del ejercicio económico en el que tenga que aplicarse, se considerarán automáticamente prorrogados los del ejercicio inmediato anterior.
La Consellería de Economía y Hacienda (Consellería de Hacienda en la actualidad) podrá elaborar, en su caso, los correspondientes estados de gastos en los que se detallarán los importes de los créditos prorrogados. Dichos importes serán el resultado de realizar en los créditos iniciales del presupuesto prorrogado las operaciones siguientes:
a) Se excluirán aquellos gastos que correspondan a actuaciones que deban quedar ultimadas al finalizar el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan, así como aquellos que no se consideren necesarios para el ejercicio que se inicia.
b) En los indicados estados de gastos se incluirán aquellos créditos que correspondan a actuaciones de urgente iniciación o cobertura, siempre que tengan cabida dentro de las bajas motivadas por lo indicado en el apartado a) anterior.
c) El conselleiro de Economía y Hacienda determinará qué modificaciones presupuestarias de las realizadas durante el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan se consolidarán en los estados de gastos a que hace referencia el apartado a).Durante el período de prórroga será aplicable a los estados de gastos resultantes de lo dispuesto en el apartado anterior lo contenido en el capítulo II de este título III relativo a las modificaciones de crédito.
Una vez aprobados los presupuestos generales de la Comunidad, se procederá a imputarles a los mismos las operaciones realizadas durante el período de prórroga, de acuerdo con las instrucciones que al efecto dicte la Consellería de Economía y Hacienda.
En caso de no existir en los presupuestos aprobados créditos a los que imputarles expedientes de gasto tramitados durante el período de prórroga, la consellería o el organismo autónomo afectado propondrá a la Consellería de Economía y Hacienda aquellos créditos del presupuesto aprobado con cargo a los cuales deberá efectuarse la imputación.
La Consellería de Economía y Hacienda confeccionará, asimismo, los estados de ingresos que tendrán vigencia durante el período de prórroga y que se elaborarán en función de las previsiones que puedan derivarse bien de la liquidación de los presupuestos de ingresos del ejercicio prorrogado o de cualquier otro dato válido para sustentar dichas previsiones, siempre que no suponga la introducción de ningún cambio en la normativa legal vigente, durante cuyo ejercicio se prorroga el presupuesto.
El texto de la ley de presupuestos correspondiente a los que se prorrogan también se prorrogará en sus propios términos, excepto aquellas disposiciones que por sus propias características sólo pudiesen tener exclusiva vigencia durante el respectivo año natural.
6. LAS LEYES ANUALES DE PRESUPUESTOS
Las leyes anuales de presupuestos no se limitan a incluir los estados cifrados de gastos e ingresos, sino que además incluyen a través de su articulado una serie de normas materiales reguladoras de diversos aspectos relacionados con la actividad económica del sector público.
Así, era tradicional que en las leyes de presupuestos se incluyera una serie interminable de disposiciones que en muchos casos ni siquiera estaban relacionadas con el propio presupuesto.
De esta forma se incluían disposiciones de la siguiente naturaleza:
a) Normas relativas a obligaciones a cargo de la Hacienda pública creadas por leyes substantivas pero necesitadas para su efectividad de dotar a los órganos administrativos encargados de su gestión de crédito presupuestario suficiente, tales como las normas sobre retribuciones de los funcionarios o pensiones públicas.
b) Otro conjunto de preceptos que modifican normas tributarias, para adaptar el sistema tributario a la cambiante realidad económica y social.
c) Otro conjunto de disposiciones a través de las cuales se regulan materias que, no siendo estrictamente presupuestarias, sí que inciden en la política de gastos e ingresos del sector público.
d) Y, por último, un conjunto de otras normas difícilmente encajables en la materia presupuestaria.
Parte de la doctrina venía criticando la tendencia a aprovechar la ley de presupuestos para la introducción de la normativa más variada. Así, RODRÍGUEZ BEREIJO las calificaba como totum revolutum. Su verdadera función debería ser únicamente la de dar validez al plan económico elaborado por el Gobierno, sobre cuya alteración el Parlamento posee importantes limitaciones. Así, por ejemplo, las enmiendas al proyecto de ley de presupuestos que supongan aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirán la conformidad de la Xunta de Galicia para su tramitación.
Resultaba, por tanto, necesario distinguir entre normas presupuestarias strictu sensu y otro tipo de normas. La inclusión de las primeras en las leyes anuales de presupuestos parece lógica y así lo entiende también el Tribunal Constitucional, que considera que, junto al núcleo central de los estados de ingresos y gastos, también se pueden incluir (Sentencia del Tribunal Constitucional 63/1986, de 21 de mayo) “disposiciones relativas a materias no
asimilables al estado de gastos e ingresos, pero de conveniente regulación conjunta por su relación técnica e instrumental con el mismo a efectos de la orientación de la política económica”. Además, el tribunal Constitucional resolvió en distintas sentencias (27/1981,76/1992 y 195/1994) limitando el contenido de las leyes anuales de presupuestos.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
No hay comentarios:
Publicar un comentario