TEMA 9. LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA: CONCEPTO Y SUJETOS DE LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA.

TEMA 9. LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA: CONCEPTO Y SUJETOS DE LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. EL ADMINISTRADO. SU CAPACIDAD JURÍDICA Y DE OBRAR. LAS SITUACIONES JURÍDICAS DEL ADMINISTRADO EN GENERAL. SITUACIONES JURÍDICAS DE CARÁCTER ACTIVO: POTESTADES DEL ADMINISTRADO. SITUACIONES JURÍDICAS PASIVAS: SITUACIÓN DE SUJECIÓN Y DEBER DEL ADMINISTRADO.

1. LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA: CONCEPTO Y SUJETOS DE LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA.
2. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 
3. EL ADMINISTRADO. 
4. SU CAPACIDAD JURÍDICA Y DE OBRAR. 
5. LAS SITUACIONES JURÍDICAS DEL ADMINISTRADO EN GENERAL. 
6. SITUACIONES JURÍDICAS DE CARÁCTER ACTIVO: POTESTADES DEL ADMINISTRADO. 
7. SITUACIONES JURÍDICAS PASIVAS: SITUACIÓN DE SUJECIÓN Y DEBER DEL ADMINISTRADO.

1. LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA: CONCEPTO Y SUJETOS 

1. Introducción

La relación jurídico-administrativa es la consecuencia lógica de la existencia de dos personas jurídicas: por un lado la propia de la Administración Pública y la del administrado. 

La relación jurídico-administrativa se puede definir como aquel tipo de relación jurídica que se entabla entre una Administración pública y otro sujeto, que puede ser un particular (al que tradicionalmente se le denomina “administrado” cuando se inserta en una relación jurídica de esta clase), o bien otra Administración pública.

La relación jurídico-administrativa, como un modo del concepto general de relación jurídica, requiere que, como hemos visto, al menos uno de los sujetos participantes en la misma sea una Administración Pública y que, además, dicha relación se encuentre regulada por el Derecho Administrativo. No obstante lo anterior, no podemos afirmar que todas las relaciones jurídico-administrativas presupongan una relación social preexistente que posteriormente sea regulada por el Derecho Administrativo: la Administración Pública, en tanto que creación artificial, supone en ocasiones la configuración ex novo por una norma de la relación jurídica, que de otro modo, no nacería de forma espontáneamente del entramado social, tal y como sucede, por ejemplo, en el caso de las relaciones entre la Administración Tributaria y los sujetos pasivos de un determinado impuesto.

Sin embargo, es preciso tener en cuenta que la Administración pública no siempre actúa en el tráfico jurídico sujeta a su régimen jurídico propio y específico, que es el Derecho administrativo, sino que en ocasiones lo hace sometida al Derecho privado. En tales ocasiones, las relaciones jurídicas que entabla con otros sujetos no tendrán la consideración de relaciones jurídico-administrativas, sino de relaciones jurídico-privadas. En estos supuestos de relaciones jurídicas ajenas al Derecho Administrativo (civiles, mercantiles, laborales) aunque en ellas sea parte la Administración, ésta carece de la posición jurídica de supremacía que le otorgan las prerrogativas propias del ordenamiento jurídico-administrativo. 

Esa actuación de la Administración pública en régimen jurídico-privado se produce generalmente en tres ámbitos: cuando la Administración recurre a las formas de personificación del Derecho privado; en la contratación de su personal en régimen laboral; en la adquisición o enajenación de bienes y servicios a través de contratos privados.

A pesar de todo, en estos casos la formación de la voluntad de la Administración se rige igualmente por el Derecho administrativo, de manera que cabrá separar ese momento previo de la posterior relación jurídica que se entabla según las normas del Derecho privado (teoría de los actos separables).

En las relaciones jurídico-administrativas con los administrados, la Administración se presenta como potentior persona, dotada de una serie de potestades y prerrogativas jurídicas, entre las que destaca el privilegio de autotutela declarativa y ejecutiva, que la colocan en una posición de superioridad sobre aquéllos.

No obstante, la actuación administrativa sujeta al Derecho administrativo está sometida también a una serie de limitaciones para garantizar el interés público y los derechos e intereses legítimos de los administrados, como la obligatoriedad de observar el procedimiento legalmente establecido.

El art. 38 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, establece que los actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley, y el art. 39.1 añade que los actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

En el mismo sentido, el artículo 98.1 señala que los actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que se produzca la suspensión de la ejecución del acto, se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición, una disposición establezca lo contrario o se necesite aprobación o autorización superior. En consecuencia, según el art. 99, las Administraciones públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales.

Desde el punto de vista del control jurisdiccional, las relaciones jurídicoadministrativas pertenecen con carácter general al ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, de acuerdo con lo que disponen los arts. 9.4 de la Ley orgánica del Poder judicial y 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Según este último, los Juzgados y Tribunales del orden contencioso- administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

1.2. Objeto de la relación jurídico-administrativa

Para ENTRENA CUESTA, constituyen el objeto de la relación jurídico-administrativa los actos o las conductas humanas (prestaciones como el desempeñar una actividad funcionarial o la del servicio militar), así como las cosas o bienes materiales (por ejemplo el aprovechamiento por parte de un concesionario de un bien de dominio público), en cuanto son integrantes de un bien jurídico tutelado por la norma.

Así pues el contenido u objeto de esta relación jurídico-administrativa se puede integrar en dos grandes grupos: las prestaciones y las cosas. Las primeras pueden ser de la Administración hacia los administrados (por ejemplo, los servicios públicos) o de éstos, los administrados, en favor de aquélla (prestaciones personales de tipo obligatorio). Por su parte, las relaciones jurídico-administrativas relativas a las cosas o bienes materiales incluyen tanto las relaciones que puedan existir sobre el dominio público como las derivadas del régimen de la propiedad privada.

Los derechos y obligaciones derivados de la relación jurídico-administrativa no constituyen propiamente su objeto, debiendo entenderse que se van a integrar en el propio contenido de la misma. Así el contenido de la relación concesional, en cuanto se refiere al dominio público, comprende el derecho del concesionario al uso y aprovechamiento del bien concedido, así como el deber de conservar la cosa con la diligencia necesaria.

1.3. Nacimiento de la relación jurídico-administrativa.

El nacimiento de la relación jurídico-administrativa puede tener su origen en una norma, bien de forma directa, bien indirecta, o también originarse en hechos jurídicos. El más importante de esos hechos lo constituye el acto administrativo.

El origen normativo directo se produce cuando la relación jurídica surge sin que intervenga la Administración. Por su parte, la relación nace indirectamente de una norma cuando, si bien existe una intervención de la Administración, la actuación de ésta tiene un carácter reglado, supuesto del otorgamiento de una ayuda o subvención por una producción agrícola, de manera que el origen inmediato de la relación se encuentra en una norma, mientras que el directo o inmediato viene dado por la actuación administrativa en la que se concreta y se concede la cantidad a entregar.

Resulta normal que la relación jurídico-administrativa surja de hechos, actos o negocios jurídicos y de forma singular de actos administrativos. También es frecuente que tenga su origen en cierto tipo de negocios jurídicos que, al contrario que el acto administrativo, no tienen naturaleza unilateral, como sucede en el caso de los contratos administrativos.

Por último, la relación jurídico-administrativa nace de actuaciones fácticas o de hecho de la Administración que, carentes de cobertura o amparo normativo, inciden de forma ilegal en la esfera jurídica del administrado, constituyendo la denominada vía de hecho (por ejemplo, la ocupación de un bien sin la previa incoación de expediente expropiatorio) e incluso la inactividad administrativa cuando la Administración no atiende el deber legal de actuación, pasividad que puede consistir en una inobservancia de un deber positivo de actuar.

1.4. Modificación de la relación jurídico-administrativa

Por otro lado, la relación jurídico-administrativa puede ser objeto de modificación, que puede recaer bien sobre los sujetos que intervienen en la misma (modificaciones subjetivas), bien sobre el objeto o el contenido de la misma (modificaciones objetivas).

Las primeras pueden afectar tanto al particular como a la propia Administración. En el caso de que afecte al particular se suele efectuar a través de la cesión por éste de la posición jurídica de la que es titular, aunque debe matizarse que la regla general es la de la intransmisibilidad de los derechos y obligaciones. En cambio la modificación subjetiva que afecta a la Administración Pública se da, entre otros supuestos, en el caso de fusión de entes públicos o transferencia de funcionarios estatales a las Comunidades Autónomas.

Las modificaciones de carácter objetivo pueden deberse tanto a la Administración Pública como al administrado, si bien lo más corriente o frecuente es que sea la propia Administración la que realice tal modificación. Así, por ejemplo en materia de contratación administrativa la Administración puede modificar cualquiera de los elementos objetivos en ejercicio del denominado ius variandi (derecho de modificación), si bien con la obligación de mantener el equilibrio económico de la relación contractual. Asimismo, aunque menos frecuente, también puede el administrado incidir en el contenido de la relación jurídicoadministrativa, tal y como sucede en el caso de imposición de sanciones cuya cuantía varía en función de que el pago se produzca en un determinado período; por tanto, la cuantía de la sanción puede variar en función de la conducta del administrado sancionado.

1.5. Extinción de la relación jurídico-administrativa

La relación jurídico-administrativa puede extinguirse y esta extinción puede producirse de forma normal o anormal. En el caso de extinción de forma normal, ésta se produce cuando se realiza el objeto de la relación jurídico-administrativa (se ejecuta la obra pública, se percibe el importe de la subvención, se paga la multa...), mientras que la extinción de forma anormal trae su causa en la desaparición o deficiencia sobrevenida de alguno de los presupuestos o elementos de la relación jurídica ( muerte del funcionario, agotamiento del yacimiento objeto de la concesión otorgada por la Administración...).

2. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

La personificación de la Administración resulta explícita en el ordenamiento jurídico en vigor. Así resulta del art. 3.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, que se señala que “cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única”. El art. 2.1 considera Administraciones Públicas a la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las anteriores.

De manera similar, el art. 1.2 de la Ley de la Jurisdicción contenciosoadministrativa establece que, a efectos del control jurisdiccional que ejercen los juzgados y tribunales de lo contencioso-administrativo, se entiende por Administraciones públicas la Administración general del Estado, las Administraciones de las Comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración local y las entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades autónomas o las Entidades locales.

De ello se deduce que no hay una sola Administración pública, sino una pluralidad de Administraciones públicas, titulares todas ellas de relaciones jurídico- administrativas .Como hemos visto, junto a la Administración del Estado se alinean las de las Comunidades autónomas, las Administraciones locales (provincias, municipios, otras entidades locales), todas y cada una de las cuales dotadas de su propia personalidad jurídica independiente, y una serie de entidades institucionales o corporativas igualmente personificadas.

Dentro de ellas se puede hacer una primera división, a la vez horizontal, mediante el principio constitucional de competencia y la separación de dos órdenes políticos separados, el del Estado y el de las Comunidades autónomas, y vertical, por la concentración en el orden del Estado de los poderes políticos superiores o soberanos (arts. 1.2 y 149.1 de la Constitución). A su vez, están las autonomías constitucionalmente garantizadas, que son la Administración local (arts. 137, 140 y 141 de la Constitución) y las Universidades (art. 27.10), con una posición peculiar.

Alrededor de esos órdenes administrativos territoriales (Estado, Comunidades autónomas, Administraciones locales) giran todas las demás Administraciones, que son, en este sentido, Administraciones “menores”, sometidas a un encuadramiento más o menos intenso, pero efectivo, en las primeras.

Así, a través del sistema constitucional que integra las dos instancias superiores y asegura la resolución de sus conflictos (art. 161 de la Constitución y arts. 59 y sigs. de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional ), y de la supremacía que a éstas corresponde sobre las Administraciones menores, a través de las técnicas de integración y eventualmente de tutela, y, en el caso de los entes institucionales, de instrumentalidad, toda la galaxia administrativa se reconduce a una unidad estructural y sistemática. El principio constitucional de coordinación (art. 103.1) es expresión de este principio organizativo, correlativo de la unidad global del Estado (GARCÍA DE ENTERRÍA).

El art. 3 de la Ley 40/2015 reitera que las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

Añade, además, que deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.

c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.

d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

f) Responsabilidad por la gestión pública.

g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.

h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.

j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

2.1 Tipología de los Entes Públicos

Una clasificación de los entes públicos que integran la administración Pública, según SANTAMARÍA PASTOR ha de elaborarse siguiendo dos criterios esenciales el de la esencialidad y el de la instrumentalidad.

Una primera categoría de personas publicas corresponde con lo que hemos denominado como entes territoriales, a los que dicho autor denomina como entes políticos primarios. Junto a éstos y dependientes de ellos para la gestión descentralizada de sus funciones y con la nota común de ser instrumentos operativos filiales de los entes políticos primarios nos encontramos con los denominados entes instrumentales. Las notas que los distinguen son las siguientes:

a) En cuanto a su organización, los entes políticos primarios se estructuran normalmente bajo fórmulas democrático-representativas de las personas o población que las integra. Los entes instrumentales se estructuran normalmente bajo fórmulas burocráticas de gestión, es decir como entidades al servicio de los entes públicos primarios.

b) En cuanto a la base personal, los entes públicos primarios desarrollan su actividad respecto de la totalidad de personas que se encuentran físicamente en su territorio. Los entes instrumentales tienen como destinatarios de su actividad colectivos sectoriales de personas identificadas por datos objetivos (pensionistas respecto del Instituto Nacional de la Seguridad Social) o carecen de destinatarios. En ocasiones pueden tener como destinatarios a la totalidad de la población, pero solo en un aspecto concreto de su vida personal.

c) En cuanto a sus fines, los entes instrumentales se rigen por el principio de especialidad: se constituyen para el desempeño de una función o conjunto de funciones delimitadas y específicas fuera de las cuales carecen de competencia para actuar. Por el contrario, los entes públicos primarios se basan en el principio de la generalidad y carácter potencialmente expansivo de sus fines.

d) En cuanto a los medios, la supremacía natural de los entes políticos primarios implica que sean ellos titulares originarios de potestades públicas superiores como la potestad reglamentaria, la expropiatoria, la sancionadora, la de planificación, etc., potestades éstas que sólo de forma excepcional y por expresa atribución legal pueden ejercitar los entes instrumentales.

2.1.2. Entes políticos primarios.

La determinación de cuales sean esos entes en el Derecho español requiere distinguir los tres niveles territoriales en que nuestro Estado se estructura:

a) El primer escalón es el nivel estatal. De un lado, la Constitución parece atribuir dicha personalidad al Estado (arts. 132.3, 133.3, 135.2). Sin embargo, la legislación ordinaria parece haber optado por una solución diversa atribuyendo dicha personalidad a la Administración general del Estado (art. 3.4 de la Ley 40/2015 en relación con el art. 2).

b) La personificación a nivel territorial y regional está constituido por las Comunidades Autónomas. Lo cierto es que la Constitución no atribuye de una forma explícita y clara personalidad jurídica a las Comunidades Autónomas. En un primer momento, unos Estatutos de Autonomía optaron por personificar a la Administración Autonómica, otros por la tesis opuesta. Sin embargo, las leyes del Gobierno y Administración de todas las Comunidades, inspirándose en la legislación estatal, han reconocido de forma unánime la personalidad jurídica única de la Administración de la Comunidad Autónoma respectiva.

c) La personificación a nivel territorial y local, se encuentra en lo que a Municipios y Provincias se refiere en la propia Constitución (arts. 140 y 141.1). Nada se dice en ella de respecto de la personalidad de las islas. Sin embargo, no ofrece duda alguna, por cuanto cada una de las islas desempeña en los archipiélagos las funciones y competencias de la Diputación Provincial. En contraste con lo que ocurre con los niveles territoriales superiores, no se plantea en éste dudas acerca de la atribución de personalidad jurídica a todo o parte de los entes locales.

2.1.3. Entes instrumentales

Junto a la estructura vertical de los entes políticos primarios, una observación de la realidad no pone de manifiesto la existencia de un conjunto de personificaciones jurídicas que dependen de ellos. Además de su carácter instrumental, al que ya hemos aludido, este conjunto de entes se caracteriza por su extraordinaria heterogeneidad. Dentro de esta heterogeneidad podemos distinguir dos clases:

a) Entes de base corporativa. Estos están constituidos por un grupo de personas públicas o privadas organizadas en el interés común de todas ellas y con la participación de las mismas en su administración. El sostenimiento económico de esta entidades corre a cargo de los propios miembros a través de derramas, cuotas, contribuciones, aportaciones de capital, etc. GARCÍA DE ENTERRÍA distingue dos clases: las denominadas Corporaciones territoriales (las entidades locales) y las denominadas Corporaciones sectoriales de base privada. En este ultimo supuesto nos encontramos con personas asociadas alrededor de alguna finalidad específica. Por consiguiente, la cualidad de miembros de estas Corporaciones está determinada por una condición objetiva que hace relación al fin corporativo especifico: una cualidad profesional (Colegios Profesionales), la condición de regante o usuario de un aprovechamiento colectivo de aguas públicas (comunidad de usuarios de aguas), la cualidad de comerciante o industrial (Cámaras de comercio), la cualidad de propietario del suelo afectado por la ejecución de un plan de urbanismo (Juntas de Compensación). Por ultimo, están las Corporaciones Interadministrativas, que pueden estar formadas por entes homogéneos, como las Mancomunidades de Municipios, y las formadas por entes heterogéneos (Estado y entidades locales, entes locales y entes institucionales del Estado, Comunidades Autónomas con cualquiera de ellos, agrupadas bajo el nombre de consorcios).

b) Entes de base institucional. La institución es un conjunto de medios personales y materiales afectados por el fundador (en el caso que nos ocupa una Administración territorial primaria) para la gestión de una determinada finalidad propuesta por la entidad creadora y cuya organización y funcionamiento quedan determinados por la voluntad del fundador. Estas entidades ofrecen un panorama notablemente más complejo debiendo distinguirse tres categorías principales:

- Organismos públicos. Engloba a su vez cuatro tipos diversos, cuya característica común es la de estar constituidos bajo una forma pública de personificación, como son los organismos autónomos, las entidades públicas de carácter empresarial, las agencias y las entidades gestoras de la Seguridad Social.

 - Sociedades públicas. Son entidades constituidas bajo forma privada de personificación (normalmente sociedades anónimas) y creadas ya por la Administración del Estado, por las Comunidades Autónomas o por los entes locales para la realización de actividades de naturaleza industrial o comercial. 

- Fundaciones del sector público. Esta categoría engloba un conjunto de supuestos de carácter heterogéneo de personas jurídicas constituidas o intervenidas a posteriori por un ente público bajo la forma privada de fundación.

2.2 Capacidad de los entes públicos y sus límites.

Puesto que todos esos entes públicos son personas jurídicas, poseen capacidad, es decir, aptitud genérica para estar y actuar en el tráfico jurídico. Para SANTAMARÍA PASTOR, tal capacidad ostenta tres caracteres principales:

a) Se rige por el principio de generalidad en los entes políticos primarios, los cuales pueden emprender cualquier tipo de actividad jurídica tendente a actualizar los valores y principios constitucionalmente consagrados con el límite de las competencias que les atribuya el ordenamiento jurídico. La de los entes instrumentales se inspira en el principio de especialidad, estando expresamente limitadas a las que expresamente les confieran sus normas reguladoras.

b) La capacidad de los entes públicos no se encuentra limitada a ninguna rama del Derecho, por lo que pueden realizar todo tipo de actos, tanto de Derecho público como de privado, salvo que las normas establezcan lo contrario o lo impida el régimen jurídico al que están sujetos.

c) No existen entre los entes públicos supuestos de capacidad limitada o restringida. En determinados supuestos, el acto de un ente no es válido sin la autorización o aprobación de otro, pero no implica que el autor del acto sea de capacidad limitada, sino que la ley exige, por razones de cautela, de coordinación o de aplicación de intereses de distinto nivel, la concurrencia de dos voluntades para la validez de un acto.

En cuanto a los límites a la capacidad de los entes públicos, existen, en primer lugar, límites derivados del principio de legalidad. El sometimiento pleno a la ley y el derecho (art. 103.1 de la Constitución) que caracteriza en nuestro sistema constitucional a las Administraciones Públicas implica dos tipos de condicionamientos o límites a la capacidad de estas:

a) Limites formales. Derivan de la necesaria habilitación legislativa previa para actuar normativamente en los campos reservados a la ley y, en general, para adoptar cualquier tipo de actuación que suponga limitación o ablación de la libertad o posición jurídica de los ciudadanos.

b) Límites sustantivos. El sometimiento pleno a la Ley y el Derecho supone que la capacidad de los entes públicos está vinculada a la observancia de la totalidad del sistema normativo y, más aún, a la prosecución de determinados fines: la consecución del interés general, la realización efectiva de principios, valores y directivas constitucionales y la observancia de los fines para los que se atribuye cualquier potestad.

En segundo lugar, hay límites derivados de la distribución competencial. Tan importantes como los anteriores son los límites que impone a la capacidad de los entes públicos el sistema de distribución de competencias establecido en nuestro texto constitucional. Es evidente que la compartimentación de los diferentes sectores de la acción pública y su distribución a entes diversos entraña una correlativa restricción de la capacidad de cada uno de ellos.

Desde la perspectiva de la capacidad única, ésta viene limitada por dos factores: primero, las materias o competencias que normativamente son atribuidas a cada uno de los niveles de los entes primarios y, segundo, por la territorialidad del interés que cada acción pretende. Dicho en términos más simples, cada ente posee capacidad para actuar jurídicamente en las materias o competencias de que es titular, y siempre que con ello se persiga un interés que no exceda sensiblemente de su territorio.

3. EL ADMINISTRADO

Administrado es cualquier persona física o jurídica considerada desde su posición privada respecto a la Administración pública o sus agentes (GARCÍA DE ENTERRÍA). Para SANTAMARÍA PASTOR es cualquier sujeto de Derecho que resulta destinatario del ejercicio de una potestad o derecho subjetivo de los que es titular una Administración pública, ostentando ésta normalmente -aunque no exclusivamente- una posición dominante

Dentro de esta categoría genérica es posible distinguir dos subtipos: administrado simple y administrado cualificado. El administrado simple se caracteriza por ostentar una posición puramente genérica de ciudadano, mientras que el administrado cualificado se distingue porque se singulariza de dicha posición en virtud de un tipo de relación concreta que le liga con la Administración de una manera específica.

Los ciudadanos ostentan la condición de administrado simple en aquellas relaciones con una Administración pública que responden al modelo de relación genérica entre los poderes públicos y los ciudadanos. A esta situación suele calificársele, desde LABAND y MAYER, de relación general de poder o relación general de supremacía (desde la perspectiva de la Administración), o relación general de sujeción (desde la perspectiva del administrado). La Administración se presenta en estas relaciones armada con sus potestades generales, las que la Ley le atribuye por su condición genérica de tal (reglamentaria, impositiva, expropiatoria, policial, sancionatoria, etc.).

Los ciudadanos ostentan la condición de administrado cualificado en aquellas relaciones con una Administración pública derivadas de su inserción en el seno de dicha organización administrativa. Dicha inserción produciría, según la doctrina alemana, una dependencia respecto a dicha organización denominada relación especial de poder o relación especial de supremacía (desde la perspectiva de la Administración), o relación especial de sujeción (desde la perspectiva del administrado).

MAYER caracterizó a estas situaciones como “un estado de libertad restringida”. Esta restricción vendría del hecho de los poderes de autoorganización de la Administración sobre el establecimiento o el servicio en que se integra el administrado, poderes cuyo ejercicio podría afectar a este administrado como disciplina de forma más expeditiva de lo que es común en las relaciones ordinarias. Es el caso del preso, del soldado, del funcionario, del escolar, etc. La doctrina alemana originaria hablaba de un plus de sometimiento del ciudadano, para cuya concreción la Administración no necesitaría una cobertura de Ley, aun afectando a derechos fundamentales de aquél.

En nuestro Ordenamiento, donde la Constitución consagra el principio de legalidad de la actuación administrativa (art. 103.1 CE) y la vinculación de todos los poderes públicos a los derechos fundamentales (art. 53.1 CE), no puede admitirse que la libertad personal pueda ser coartada sin el respaldo de una Ley. Por ello, la situación de sujeción especial lo más que puede llegar a legitimar es una deducción de poderes implícitos en los otorgados por la Ley de una manera general, que autorizan a la Administración para imponer al administrado conductas positivas o negativas, no previstas de manera explícita en la Ley, o de un más amplio margen del papel del reglamento en el desarrollo de esa Ley, pero nunca una exención de esta.

4. SU CAPACIDAD JURÍDICA Y DE OBRAR

En primer lugar, se debe señalar que la tradicional distinción entre capacidad jurídica (aptitud par ser titular de derechos y obligaciones y, en general, de situaciones jurídicas subjetivas) y capacidad de obrar (aptitud para operar personalmente en el tráfico jurídico ejercitando los propios derechos), tiene una menor relevancia en el Derecho administrativo que en el Derecho civil, porque en el primero ambos conceptos tienden a identificarse en la medida en que se permite el ejercicio de los derechos a todos aquellos a quienes se reconoce aptitud para trabar las relaciones jurídicas de las que estos derechos surgen (art. 3 de la Ley 39/2015).

En segundo lugar, por lo que respecta a las limitaciones de la capacidad de obrar, hay que destacar que mientras que en el Derecho civil el régimen de dichas limitaciones es de carácter genérico y sus causas se encuentran normalmente tasadas y bajo protección jurisdiccional, en el Derecho administrativo no existe una regulación general legal de las causas limitativas o excluyentes de la capacidad de obrar, por el contrario cada norma (incluso de carácter reglamentario), en función de las exigencias del concreto interés público que subyace en el tipo de relación jurídica que disciplina, establece diversos tipos de circunstancias que excluyen o limitan la capacidad de los administrados para ser parte en las relaciones o situaciones jurídicas que regulan, declarándose la causa de incapacidad como consecuencia de un simple acto administrativo.

Así las cosas, dado su agotador casuismo es imposible exponer todas las causas modificativas de la capacidad de obrar. Por ello, se examinarán únicamente las más importantes: la nacionalidad, la edad y la enfermedad.

La nacionalidad es una causa se exclusión de los ciudadanos extranjeros de numerosas relaciones jurídicas, como son el sufragio activo y pasivo en las elecciones generales o la condición de funcionario público (en este último caso, sin perjuicio del régimen especial aplicable a los ciudadanos de los demás Estados miembros de la Unión Europea) o la ocupación de numerosos cargos públicos como Ministro (art. 11 de la Ley del Gobierno) o Magistrado del tribunal Constitucional (art. 18 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional).

La edad, entre otras funciones, opera como un límite mínimo para el acceso a determinados puestos públicos y un límite máximo para la permanencia en los mismos.

La enfermedad o las deficiencias físicas o psíquicas poseen una eficacia multidireccional. Pueden actuar como factor impeditivo (p. ej., para el acceso a la función pública), como un factor extintivo de relaciones jurídicas (p. ej., como causa de jubilación de los funcionarios o el cese de ciertos cargos inamovibles), o como requisito para el disfrute de determinados servicios (p. ej., prestaciones de la Seguridad Social).

Del domicilio depende el cumplimiento de ciertas obligaciones o la imposición de prestaciones personales.

Otras circunstancias modificativas son, por ejemplo, la condena penal que puede llevar aparejada la pena accesoria de inhabilitación o suspensión para cargo público, la declaración de concurso o de insolvencia, la resolución culpable de contratos con las Administraciones Públicas o las sanciones administrativas, que pueden llegar a traducirse en una causa de incapacidad en ciertos casos.

Junto a esta causas, pero con menor trascendencia, se halla la vecindad territorial, que implica la condición de miembro políticamente activo de las Comunidades autónomas, y la vecindad administrativa, la condición de vecino de un municipio, que tiene importancia a efectos del goce y cumplimiento de los derechos y deberes recogidos en el régimen local.

5. LAS SITUACIONES JURÍDICAS DEL ADMINISTRADO EN GENERAL

Como todos los demás sujetos de la relación jurídico-administrativa, el administrado, al desplegar su propia personalidad dentro de los límites de la capacidad jurídica y de obrar que le reconoce el ordenamiento jurídico, puede resultar titular de una serie de situaciones jurídicas.

Éstas tradicionalmente se dividen en tres categorías: situaciones jurídicas activas o de ventaja, que son aquellas que comportan una ampliación de la esfera jurídica del administrado; situaciones jurídicas de desventaja, de gravamen o pasivas, que implican una limitación o minoración de la esfera jurídica del administrado; y, situaciones jurídicas mixtas, que son aquellas donde se entremezclan ventajas y desventajas para el administrado.

6. SITUACIONES JURÍDICAS DE CARÁCTER ACTIVO: POTESTADES DE ADMINISTRADO

Se pueden incluir en este grupo tres clases diferentes: las potestades, los derechos subjetivos    y los intereses legítimos.

  La potestad es un poder efectivo, atribuido directamente por el ordenamiento, previo e independiente de toda relación jurídica concreta, susceptible, por esa razón, de desplegarse y actuar frente a círculos genéricos de personas, que respecto del titular de dicho poder, se encuentran en una situación de sujeción. Expresión ésta que no ha de entenderse como expresión de una idea de subordinación o sometimiento, sino, más simplemente, en el sentido de la eventualidad de soportar las consecuencias, que pueden ser normalmente desventajosas, aunque también pudieran no serlo, del ejercicio de una potestad.

  Se trata, pues, de un poder genérico, no referido a un sujeto en particular, ni a un objeto determinado, un poder, en fin, que sólo a través de su concreto ejercicio puede llegar a actualizarse y traducirse en un poder concreto, es decir, en un verdadero derecho subjetivo. Un ejemplo es la potestad del ciudadano de poner en marcha el aparato de la Justicia en defensa del propio patrimonio jurídico amenazado o lesionado (art. 24.1 CE).

El derecho subjetivo consiste en un reconocimiento por el Derecho de un poder a favor de un sujeto concreto que puede hacer valer frente a otros sujetos imponiéndoles la obligación de realizar una conducta concreta y específica en su interés propio, reconocimiento que implica la tutela judicial de dicha posición.

Existen tres supuestos típicos de derechos subjetivos:

- Derechos de naturaleza patrimonial:

i) De naturaleza obligacional (contractual, extracontractual por daños y legal). Aquí se incluyen supuestos como el del contratista de la Administración, el del lesionado extracontractual en cuanto a la exigencia de una indemnización resarcitoria de daños y perjuicios, y el del titular de una situación a la que la Ley conecta un crédito frente a la administración (funcionario, beneficiario de una subvención...).

ii) De naturaleza real en sus variadas formas y contenidos (posesión, propiedad, derechos de aprovechamiento exclusivo sobre bienes públicos...).

- Derechos creados, declarados o reconocidos por actos administrativos singulares, a favor de una persona determinada (concesionarios, titulares de licencias o autorizaciones, en general, reconocimiento de situaciones jurídicas favorables).

- Situaciones de libertad individual articuladas técnicamente como derechos subjetivos (GARCÍA DE ENTERRÍA).

Sin embargo, una caracterización clara y precisa de ambas situaciones sólo se consigue mediante una confrontación dialéctica de las notas distintivas de las mismas:

- La potestad tiene su origen en una norma jurídica; el derecho subjetivo emana, en cambio, de una relación jurídica concreta, aunque también puede ser otorgado directamente por una norma (p. ej., los derechos fundamentales) e incluso creado en ejercicio de una potestad. Por ello, las potestades no pueden adquirirse ni extinguirse por prescripción (aunque sí puede prescribir o incurrir en caducidad su posibilidad de ejercicio en casos concretos), mientras que el derecho subjetivo, por el contrario, es normalmente susceptible de prescripción adquisitiva y extintiva.

- La potestad es un poder fiduciario, es decir, un poder que se confiere a su titular para la protección de los intereses de terceros; el derecho subjetivo consiste, por el contrario, en una posición de poder que se dirige a la satisfacción de un interés propio de su titular. Por ello:

- Las potestades son irrenunciables y su contenido inmodificable por la voluntad de su titular en cuanto se halla definido en una norma sobre la que éste carece de poder, mientras que el contenido de los derechos subjetivos es libremente modificable por su titular, e incluso renunciable.

- La potestad es inalienable por su titular mediante actos singulares, aunque, en determinadas ocasiones, puede cederse su mero ejercicio; por el contrario, el derecho subjetivo es, por naturaleza, transmisible a terceros, salvo los de carácter personalísimo.

- La potestad posee un objeto genérico, consistiendo su contenido en la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos o materiales sobre un sujeto o un colectivo de sujetos; el derecho subjetivo, en cambio, posee un objeto, específico, concreto y determinado, siendo su contenido la realización de una conducta igualmente específica y concreta que es exigible a uno o varios sujetos pasivos.

El interés legítimo, entendido como derecho subjetivo reaccional, consiste en la facultad que asiste a cualquier particular de reaccionar contra un acto de la Administración que, de modo contrario a Derecho, interfiere en su ámbito vital, causándole un daño en el mismo, al objeto de restablecer la integridad de dicho ámbito dañado.

  El origen del interés legítimo entendido como derecho subjetivo reaccional se halla en la peculiar evolución que el contencioso-administrativo ha tenido en los países que adoptaron el modelo francés de control de la legalidad administrativa. Al ser regulado éste en su origen al modo civil, como un proceso sobre derechos, dejaba fuera de su ámbito todas las infracciones de las normas que no son atributivas de derechos subjetivos (p. ej., las referentes a la competencia o el procedimiento), lo que impedía a los particulares incoar recursos basados en estas infracciones.

La forma de salvar este obstáculo se efectuó afirmando que tales normas no creaban en los particulares derechos, sino intereses, cuya lesión les legitimaba para iniciar el correspondiente proceso; proceso en el cual, claro está, no podían pedir la protección de derecho alguno, y, en consecuencia, no podían solicitar el restablecimiento de una situación jurídica individualizada, sino solo la mera anulación del acto. Esta conclusión resultaba, sin embargo, absurda, porque el titular de un interés recurre no para lograr una simple anulación, sino para obtener el pleno restablecimiento de la situación dañada por el acto impugnado; en ocasiones, la mera anulación es suficiente (p. ej., anulación de una sanción ), pero en otros no lo es.

La forma de resolver este problema ha consistido en la negación de la individualidad del interés, el cual no es una situación jurídica autónoma, sino una modalidad atípica de derecho subjetivo, al que se califica de derecho subjetivo reaccional.

Cuando un acto de la Administración interfiere en el ámbito vital de una persona, causando un daño cualquiera en el mismo y de modo contrario a Derecho, surge en el particular afectado un derecho a reaccionar contra el perjuicio sufrido, al objeto de restablecer la integridad de su ámbito dañado. La causa genética de estos derechos reaccionales se encuentra, pues, en la suma de los dos elementos: la actuación ilegal y la lesión que ésta produce en el ámbito vital de intereses, tanto morales como patrimoniales, de una persona, y que su contenido es la posibilidad de reaccionar contra dicho daño ilegal al objeto de eliminarlo, imponiendo al autor del acto la realización de la conductas necesarias para ello.

Existen también, sin embargo, otros intereses legítimos que los particulares ostentan frente a la Administración, y que no tienen contenido reaccional, sino de pretensión. Éstos surgen cuando una norma jurídica faculta al administrado para solicitar un beneficio a la Administración, pero otorga al mismo tiempo a ésta discrecionalidad para acceder o no a la solicitud de aquél. Al no tener carácter reglado el otorgamiento de lo solicitado, no puede hablarse de titularidad de un derecho subjetivo del particular frente a la Administración, sino tan sólo de un interés legítimo.

7. SITUACIONES JURÍDICAS PASIVAS: SITUACIÓN DE SUJECIÓN Y DEBER DEL ADMINISTRADO

Se pueden incluir en este grupo tres clases diferentes: la sujeción, el deber y la obligación.

Es el término correlativo de la potestad y supone la necesidad jurídica de soportar los efectos de una potestad ejercida por otro, una Administración o un administrado, sobre el propio ámbito jurídico. P. ej., la sujeción a la potestad tributaria.

El deber consiste en la necesidad jurídica de realizar un comportamiento positivo o negativo que una norma impone a un sujeto en consideración a los intereses generales de la colectividad. P. ej., el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE). En consecuencia, el sujeto gravado con el deber no tiene frente a sí un sujeto determinado que sea titular de un derecho subjetivo que le faculte para exigir el comportamiento en el que el deber consiste, sino todo lo más un poder destinado a actuar como garantía del efectivo cumplimiento del deber.

La obligación consiste en la necesidad jurídica de realizar un comportamiento positivo o negativo que se impone a un sujeto en el seno de una relación jurídica en favor de otro sujeto en consideración a los específicos intereses de este último. P. ej., la obligación tributaria. En consecuencia, este último dispone de un derecho subjetivo que le confiere el poder de exigir al sujeto gravado con la obligación, so pena de responsabilidad, el efectivo cumplimiento del comportamiento previsto.

Entre el deber y la obligación suele mediar un proceso de concreción semejante al que se produce entre la potestad y el derecho subjetivo, proceso que en este caso se resuelve en actos administrativos de comprobación o verificación, que, en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso, precisan en relación a un sujeto determinado el deber genérico impuesto por la norma y el alcance concreto del comportamiento exigible al sujeto gravado. P. ej., la liquidación tributaria girada a un sujeto concreto convierte en obligación frente a la Administración el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.

8. SITUACIONES JURÍDICAS DE CARÁCTER MIXTO

Se pueden incluir en este grupo dos clases diferentes: el poder funcional y la carga.

Los poderes-deberes, poderes funcionales o funciones se caracterizan por que en los mismos la situación de poder está ensamblada con una situación de deber y ello en la medida en que el poder se otorga en consideración no sólo de un interés propio de su titular, sino en atención a un interés de otro sujeto o a un interés simplemente objetivo (funciones) de cuya efectiva satisfacción depende la legitimidad misma de su ejercicio. P. ej., en el ámbito jurídico-privado, la patria potestad; en el ámbito público, el derechodeber de defender a España, el derecho-deber al trabajo, el derecho-deber al medio ambiente, etc.

La carga consiste en la imposición al titular de la misma, en su propio interés, de la necesidad jurídica de realizar una determinada conducta, normalmente una conducta positiva (de hacer), de tal modo que su incumplimiento no entraña ilicitud alguna, sino la simple pérdida de una ventaja para cuya obtención esa conducta constituye un requisito. P. ej., la comparecencia en un procedimiento administrativo para ser tenido por interesado, la petición de ampliación de plazos, la interposición de recursos, etc.

9. LOS COMPLEJOS DE SITUACIONES JURÍDICAS: LOS ESTATUS

Con frecuencia se habla de estatus, término de larga tradición en el lenguaje jurídico, como de una situación jurídica compleja (situación jurídica objetiva o estatutaria).

Expresándose con mayor propiedad, el estatus constituye un conjunto de poderes, derechos, deberes y obligaciones definido en términos generales por la Ley y aplicable en bloque a todos aquellos sujetos que se encuentran en determinadas circunstancias o ingresan en ciertos grupos o colectividades. El estatus es, en definitiva, un complejo de situaciones jurídicas diversas (potestades, derechos, obligaciones, etc.), consideradas unitariamente en función de un determinado rol social o jurídico de las personas. Se trata, en consecuencia, de una técnica de simplificación semántica que cumple un doble papel: de una parte, el acotamiento, desde una cierta perspectiva, de un colectivo de personas que ostentan un conjunto de situaciones jurídicas comunes; de otras, la designación sintética y abstracta de dicho conjuntos situaciones jurídicas. Hoy ha adquirido un uso más extenso que en su origen, aunque las normas jurídicas no utilicen normalmente este término, lo dan por supuesto al definir colectivos de personas a las que se somete a una regulación unitaria. P.ej., el estatus de español/extranjero, el status de vecino, el estatus de funcionario público, el estatus de concesionario, etc.

---------------------------------