TEMA 29 LA POSICIÓN JURÍDICO- CONSTITUCIONAL DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA : EL ESTATUTO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL; ESTATUTO COMO NORMA AUTONÓMICA Y COMO NORMA DEL ESTADO; EL ESTATUTO COMO NORMA SUBORDINADA A LA CONSTITUCIÓN; POSICIÓN DEL ESTATUTO RESPECTO A LAS DEMÁS NORMAS DEL ESTADO Y DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

 TEMA 29

LA POSICIÓN JURÍDICO- CONSTITUCIONAL DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA : EL ESTATUTO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL; ESTATUTO COMO NORMA AUTONÓMICA Y COMO NORMA DEL ESTADO; EL ESTATUTO COMO NORMA SUBORDINADA A LA CONSTITUCIÓN; POSICIÓN DEL ESTATUTO RESPECTO A LAS DEMÁS NORMAS DEL ESTADO Y DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

1. LA POSICIÓN JURÍDICO- CONSTITUCIONAL DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA: EL ESTATUTO EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL.

Una de las diferencias entre nuestra fórmula de Estado compuesto y la de Estado Federal típico es que la Constitución no ultima por sí sola la distribución de competencias. En nuestro sistema la Constitución se limita a ofrecer un marco formal que permite opciones autonómicas concretas de “ acceder a su autogobierno”  ( art. 143.1) a las “ nacionalidades y regiones” ( artículo 2), opciones que se concretarán en un Estatuto de  Autonomía, propio de cada una de ellas, y que especificará tanto la organización propia de la respectiva Comunidad Autónoma, como el nivel de competencias que, dentro del marco establecido en la Constitución , asume dicha Comunidad en concreto ( art. 147.1).

Esto es lo que se ha llamado el carácter dispositivo de la autonomía territorial en nuestra Constitución, la cual no diseña ni el mapa autonómico, esto es, la división del territorio nacional en un número determinado de Comunidades Autónomas, ni el contenido concreto de la autonomía, el cual deberá ser asumido dentro del cuadro ofrecido por la Constitución, a través del respectivo Estatuto ( las competencias no asumidas por los Estatutos restarán de la titularidad del Estado : artículo 149.3).

La autonomía se ha considerado en la Constitución , pues, un derecho de las nacionalidades y regiones ( arts 2, 143.1 y 151 y disposición transitoria 2ª.) y el sistema autonómico en sí mismo el resultado final del ejercicio de dicho derecho. La elaboración y reforma de los Estatutos ha sido siempre el fruto de amplios consensos políticos.

La elaboración obviamente, al tratarse de la innovación política de más calado puesta en pie por la Constitución, ella misma fruto del consenso. En el caso de la reforma de los Estatutos ese consenso es ya técnicamente insoslayable, dado el sistema de súper rigidez que la Constitución ha instituido para esa reforma ( artículos 147.3 y 152.2), que significa prácticamente procedimientos mixtos entre Asambleas Autonómicas y las Cortes Generales; en el caso de las autonomías mayores aún se refuerza esta rigidez con la exigencia de un referéndum aprobatorio en el territorio autonómico ( como es el caso de Galicia).

Por ello, en la realidad la formulación y reforma de los Estatutos ha estado precedida hasta ahora de pactos autonómicos, entre los principales partidos, como el de julio de 1981(que diseñó el mapa autonómico definitivo y el tipo de los Estatutos que en aquel momento restaban por aprobar), y posteriormente por el nuevo pacto de febrero de 1992, que abrió el paso a la reforma de los Estatutos de menor nivel de competencias en ejecución de la previsión de lo dispuesto en el artículo 148.2 de la Constitución, reforma avanzada por la Ley de Transferencia de Competencias de 23 de diciembre de 1992 y que ha dado lugar a partir de 1993 a la modificación, con ampliación de competencias, de todos los Estatutos indicados, modificación concluida en 1998.  

Los Estatutos de Autonomía son, pues, los instrumentos claves para pasar de la posibilidad formal a la realidad autonómica concreta, e interesa ahora precisar su naturaleza jurídica. 

Se ha discutido ( igualmente en Italia, donde , a través del influjo de nuestra Constitución de 1931, los Estatutos ocupan un lugar análogo para la construcción de su Estado Regional) si los Estatutos son normas del Estado o normas autonómicas ellas mismas. Son las dos cosas , con toda claridad dado su origen, su aprobación y su posición respecto a la Constitución . 

Son expresión del principio autonómico en cuanto que (fuera de los supuestos específicos del artículo 144, apartados b) y c) ) su formación comenzó con una “iniciativa autonómica”( artículos 143 y 151), continuó con una elaboración formulada por las representaciones del territorio de que se trata ( artículo 146) y aún, en el caso de los Estatutos de nivel superior de autonomía, se prolongó en la propia fase de aprobación por las Cortes Generales, en cuanto que en tal fase se requirió un común acuerdo para su formulación definitiva, acuerdo que a las Cortes como tales correspondió únicamente ratificar, o no ( art. 151.2) ; en fin, igualmente el principio autonómico presente en los Estatutos se hace visible en la técnica de la rigidez de que, una vez aprobados , les dota la Constitución , puesto que su modificación requerirá, un consentimiento de las representaciones del respectivo territorio. 

1.a) LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA A LA LUZ DE LA STC 31/2010.

La sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, estaba llamada a ser una decisión clave en el desarrollo político-jurídico del Estado Autonómico.

Pese a la importancia que tienen los EEAA se trata de una «fuente del derecho que está insuficientemente construida». Probablemente la dificultad principal para configurar dogmáticamente esta norma haya sido la diversidad de procedimientos de aprobación y reforma de los EEAA. En otros términos, no hay una correspondencia clara entre norma y procedimiento. Por este motivo se ha acudido a la función constitucional de los EEAA. Ambos elementos, procedimiento y función, se emplean recurrentemente por la doctrina para intentar definir su naturaleza jurídica.

No existe un único procedimiento ni de aprobación ni de reforma. Además, con independencia del procedimiento de aprobación y reforma, todos los EEAA ocupan la misma posición en el ordenamiento.

La Constitución tan sólo exigía que se aprobaran como ley orgánica, que se celebrase un referéndum si el Estatuto se había aprobado conforme al procedimiento del art. 151.2 CE y que los EEAA regularan su procedimiento de reforma. Esta última previsión dotaba de una elevada garantía al Estatuto de Autonomía.

De hecho, aunque hay diversos procedimientos de reforma, las autonomías optaron por conferirle un rol central a sus parlamentos en la reforma.

En consecuencia, aunque en los procesos de aprobación de los EEAA de las «Comunidades de régimen ordinario» la participación de las propias autonomías fuera menor, en la reforma de los EEAA todos los Parlamentos Autonómicos ocupan un lugar central. 

Independientemente del organismo que inste la iniciativa, la reforma debe someterse a debate en el Parlamento Autonómico y aprobarse por mayoría cualificada. 

Por tanto, la iniciativa auténtica es atribuida al Parlamento Autonómico, que la ejerce cuando aprueba una propuesta y la eleva, como proyecto de reforma, a las Cortes Generales.

De ahí que pueda afirmarse que, en materia de reforma estatutaria, «corresponde al Parlamento Autonómico el monopolio de la iniciativa legislativa stricto sensu.

De manera que, si bien no existe un único procedimiento de reforma de los EEAA, sí puede concluirse que se garantiza a la Comunidad Autónoma el mantenimiento de su marco institucional y competencial, ya que sólo podrá alterarse con el concurso de su voluntad o mediante la reforma constitucional. De este modo el principio de autonomía limita la capacidad de intervención de las Cortes Generales y se erige el Parlamento Autonómico en actor decisivo.

Asimismo, se ha acudido a la función constitucional de los EEAA como parámetro adicional que concreta su lugar en el sistema. En este sentido, no hay discusión alguna acerca del papel que los EEAA jugaron a la hora de configurar el modelo autonómico.

Con su aprobación se cerró el mapa autonómico actual y se consagró la naturaleza política de la autonomía de las diecisiete CCAA. Sin embargo, el sistema competencial suscitaba un problema adicional, ya que la Constitución solo establece las competencias estatales, remitiéndose a los EEAA para fijar las competencias autonómicas en cada caso.

La posibilidad de que el sistema competencial difiriera entre CCAA en función de sus EEAA fue minimizada por la jurisprudencia constitucional, que interpretó de manera uniforme los distintos tipos de competencias e incardinó todas las materias en alguno de los títulos competenciales estatales o autonómicos.

De este modo, tras las reformas estatutarias de finales de los noventa, el sistema competencial estaba definido y era altamente homogéneo.

Y en este punto surge la segunda dificultad para determinar la posición de los EEAA. 

Si el sistema competencial está definido, los EEAA ya han cumplido con su función constitucional principal, de manera que, más allá de posibles reformas de mayor o menor entidad, restringidas básicamente al diseño institucional de cada Comunidad, los EEAA no podrían redefinir ni alterar el modelo global. En consecuencia, la función de definir, concretar o modificar los elementos centrales del sistema competencial sólo puede corresponder al TC, siempre y cuando no se lleve a cabo una reforma constitucional.

Es evidente que la reforma del EAC se basa en la idea de que la apertura del modelo autonómico es una característica definitoria del mismo, de manera que el principio dispositivo puede seguir actuando mediante las reformas de los Estatutos. 

Por tanto, conforme esta propuesta, los Estatutos pueden modificar de manera sustancial y vinculante el sistema autonómico, ya que sus propuestas deberían guiar la jurisprudencia constitucional.

En consecuencia, ante la improbable reforma constitucional, la reforma de los EEAA sería la vía más idónea para remodelar el sistema.

Afirma el TC en la Sentencia 31/2010, que los EEAA se integran bajo la forma de ley orgánica, de modo que «su posición en el sistema de fuentes es, por tanto, la característica de las Leyes Orgánicas». La relación entre las restantes leyes orgánicas y los EEAA se articularán conforme a criterios de distribución competencial, en función del contenido.

Esta afirmación podría hacer pensar que está delimitado el espacio que corresponde a las leyes orgánicas, y que éste se ha integrado coherentemente en el sistema autonómico.

Sin embargo la jurisprudencia del TC no ha sido ni lineal ni coherente al respecto, siendo un tema no resuelto. El TC mantiene que las leyes orgánicas no suponen un titulo competencial del Estado y, en consecuencia, no amplían el número de las potestades que el art. 149.1 CE le confiere, pero en la práctica actúan como tal.

Recoge el TC que : la ley orgánica de aprobación de un Estatuto de Autonomía no puede regular» el desarrollo de los derechos fundamentales porque tiene «una vigencia territorial limitada», y su «ámbito propio es el de la generalidad, por tratarse de la norma primaria de un sistema normativo autónomo» 

En este sentido, si bien acepta que los Estatutos reiteren o mencionen derechos reconocidos en la Constitución, la ley de desarrollo ha de ser en diversos supuestos una ley estatal, orgánica u ordinaria. De esta manera admite que puedan ser derechos subjetivos, evita la declaración de inconstitucionalidad, pero los preceptos estatutarios quedan reducidos a reiteraciones de derechos reconocidos en la Constitución, que han de ser desarrollados en algunos casos por el legislador estatal.

1.b) LAS DIFICULTADES PARA DETERMINAR LA POSICIÓN DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL.

Es una afirmación obvia que los EEAA están sometidos a la Constitución.

Ahora bien, resulta altamente controvertido en qué medida el modelo territorial está realmente definido en la Constitución y, en consecuencia, qué papel le corresponde al TC. En otros términos, la desconstitucionalización de la estructura del Estado implicó que los EEAA jugasen un papel central en la configuración del Estado Autonómico. La parquedad de la Constitución respecto del modelo territorial, las disparidades entre EEAA y, en especial, la falta de acuerdo entre los actores políticos convirtieron al TC en un actor principal. De hecho se ha calificado a la jurisprudencia constitucional de elemento constituyente del Estado.

En consecuencia, los posibles límites materiales a la reforma estatutaria están en la Constitución tal y como ha sido interpretada por una ingente jurisprudencia.

1.c) ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL ESTATUTO SEGÚN LAS PREVISIONES CONSTITUCIONALES

El artículo 147 de la CE enumera cuatro elementos que, de forma obligatoria, debe contener todo Estatuto de autonomía:

• La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.

• La delimitación de su territorio.

• La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

• Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a estas.

El artículo 147.1 de la Constitución también establece que el Estado reconoce y ampara a los estatutos de autonomía como parte integrante de su ordenamiento jurídico. RUIPÉREZ ALAMILLO defiende la naturaleza estatal de los estatutos de autonomía basándose en dos cuestiones:

1ª. La intervención del poder central se verifica a la hora de aprobar el Estatuto de autonomía: los diputados y senadores, representantes de la nación española en su conjunto, son llamados a formar parte, bien en solitario (artículo 152.2.1), bien en unión de representantes de las diputaciones provinciales (artículo 146) de la asamblea redactora del proyecto de estatuto.

2ª Las Cortes Generales han reconocido un poder de enmienda sobre el texto estatutario del que conocen. Nuestras Cortes Generales no se encuentran condicionadas por el proyecto de estatuto que le presenta la asamblea redactora, de manera que pueden introducir en él cuantas modificaciones estimen pertinentes, sin más límite en su actuación que el del respeto al contenido autonómico mínimo garantizado por la Constitución (no pueden privar a la futura Comunidad Autónoma de su carácter de centro autónomo de decisión política, para convertirlo en un simple ente administrativo territorial).

Para ilustrar la situación actual de esta problemática se debe acudir al fundamento jurídico 5º de la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, que concluye:

“…La naturaleza y la función constitucionales de los estatutos de autonomía determinan su posible contenido. Del mismo forma parte, en primer lugar, y como ya hemos dicho, el mínimo relacionado en el artículo 147.2 CE. También por disposición constitucional expresa, las materias referidas en determinados preceptos de la Constitución. En ambos casos puede hablarse de un contenido estatutario constitucionalmente explícito. Cabe junto a él un contenido implícito por inherente a la condición del estatuto como norma institucional básica (artículo 147.1 CE), con cuanto ello implica en términos de autogobierno, de autoorganización y de identidad. Con ese título pueden integrarse en los estatutos previsiones y disciplinas muy dispares, aunque siempre dejando a salvo, como es evidente, las reservas establecidas por la Constitución en favor de leyes específicas o para la disciplina de materia orgánica no estatutaria. Y, dada la apertura y flexibilidad del modelo territorial, serían constitucionalmente admisibles estatutos de autonomía dotados de un contenido más amplio que el que resulta del mínimo necesario del artículo 147.2 CE, hasta el punto de que su delimitación sólo podría realizarse, desde esta jurisdicción, mediante la garantía de la observancia de ciertos límites. Entendiendo que constitucionalmente tienen igual cabida una concepción restringida del contenido material de los estatutos (limitada al mínimo explícito) y un entendimiento más amplio, supuesto en el que el mínimo a garantizar por este tribunal no es ya el que asegura la existencia, la identidad y las competencias de la Comunidad Autónoma, sino el que resulta, por un lado, de los límites que marcan la divisoria entre la Constitución y los poderes constituidos y, por otro, de aquellos que permiten la eficacia regular del sistema en su conjunto...”

2. EL ESTATUTO COMO NORMA AUTONÓMICA Y COMO NORMA DEL ESTADO. 

La sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, es un magnífico documento jurídico que recuerda y actualiza la posición que dentro del ordenamiento español tiene el Estatuto de autonomía. En efecto, el fundamento jurídico tercero aporta la siguiente doctrina:

“...Los estatutos de autonomía son normas subordinadas a la Constitución, como corresponde a disposiciones normativas que no son expresión de un poder soberano, sino de una autonomía fundamentada en la Constitución y por ella garantizada, para el ejercicio de la potestad legislativa en el marco de la Constitución misma (así desde el principio, STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). 

Como norma suprema del ordenamiento, la Constitución no admite igual ni superior, sino sólo normas que le están jerárquicamente sometidas en todos los órdenes. Ciertamente, no faltan en ningún ordenamiento normas jurídicas que, al margen de la Constitución stricto sensu, cumplen en el sistema normativo funciones que cabe calificar como materialmente constitucionales, por servir a los fines que conceptualmente se tienen por propios de la norma primera de cualquier sistema de derecho, tales como, en particular, constituir el fundamento de la validez de las normas jurídicas integradas en los niveles primarios del ordenamiento, esto es, en aquellos en los que operan los órganos superiores del Estado. 

Sin embargo, tal calificación no tiene mayor alcance que el puramente doctrinal o académico y, por más que sea conveniente para la ilustración de los términos en los que se constituye y desarrolla el sistema normativo que tiene en la Constitución el fundamento de su existencia, en ningún caso se traduce en un valor normativo añadido al que estrictamente corresponde a todas la normas situadas extramuros de la Constitución formal.

En nada afecta, en definitiva, a la subordinación a la Constitución de todas las normas que, sea cual sea su función con una perspectiva material o lógica, no se integran en el ordenamiento bajo el manto de la Constitución formal, única que atribuye a los contenidos normativos –también a los que materialmente cupiera calificar de extraños al concepto académico de Constitución– la posición de supremacía reservada a la norma fundamental del ordenamiento jurídico...”

Hay que comenzar diciendo que, tanto en la doctrina italiana como en la española, existe un amplio acuerdo en considerar que, desde un punto de vista político-funcional, los estatutos desempeñan en las CCAA un papel equivalente al que se ha atribuido a la Constitución de cualquier Estado-miembro de un Estado federal. Esto es así por dos razones:

• Del mismo modo que a las constituciones regionales, es al estatuto al que

corresponde la regulación de la estructura organizativa básica de la CA de que se trate, así como el establecimiento de las reglas fundamentales a las que se han de sujetar los órganos autonómicos para llevar a cabo su actividad.

• Porque corresponde también a los estatutos establecer el procedimiento de creación del resto de las normas jurídicas regionales.

Ahora bien, si esta equiparación entre el valor político y funcional de los estatutos de autonomía y las constituciones regionales es aceptable desde una óptica política, lo cierto es que, como acertó GARCÍA DE ENTERRÍA, resulta cuestionable en términos jurídicos. En efecto, mientras que en el caso de los llamados estados federales en sentido estricto, el orden jurídico fundamental de las colectividades miembros viene determinado por su propia Constitución federal, en el caso español, por el contrario, lo que sucede es que el orden  jurídico fundamental de las comunidades autónomas no lo constituye solo el Estatuto de autonomía, sino que aquel está integrado por la Constitución española y también por los estatutos de autonomía.

En todo caso, importa poner de relieve que en la medida que los estatutos son llamados por la Constitución española a concretar y determinar la propia estructura estatal y la distribución de competencias dejadas abiertas por el constituyente, lo que sucede es que, desde una perspectiva politológica, los estatutos adquieren la virtualidad de ser "la prolongación natural" de un proceso constituyente, que si jurídicamente aparece cerrado desde el mismo momento de la promulgación de la Constitución, políticamente no concluirá hasta que se produzca la definitiva creación del modelo único de Comunidad previsto por la Carta Magna.

En la medida que la elaboración de los estatutos de autonomía exige que se verifique una participación de los propios entes territoriales interesados en la creación de la nueva colectividad miembro, surge la pregunta de si esa participación permite afirmar que, a pesar de estar enunciado como ley orgánica por el artículo 81.1 de la Constitución, los estatutos de autonomía son un acto normativo regional o si, por el contrario, estamos en presencia de un auténtico acto normativo estatal. Este interrogante fue contestado de muy diversas maneras por nuestra doctrina.

Podemos considerar a los estatutos como normas del Estado y como normas autonómicas, es decir, son las dos cosas, atendiendo a varias razones:

• Su origen

• Su aprobación

• Su posición respecto a la propia Constitución.

Son expresión del principio autonómico en cuanto que (al margen de los supuestos específicos del artículo 144 b) y c)), su formación:

• Comenzó con una "iniciativa autonómica" (artículo 143 y 151)

• Continuó con una elaboración formulada por las representaciones del territorio de que se trataba (artículo 146)

• En el caso de los estatutos del nivel superior de autonomía, se prolongó en la propia fase de aprobación por las Cortes Generales, en cuanto que tal fase se requirió como un "común acuerdo para su planteamiento definitivo", acuerdo que a las Cortes como tales correspondió solo ratificar o no (artículo 151.2).

Además, el principio autonómico presente en los estatutos se hace visible en la técnica de la rigidez de que, una vez aprobados, les dota la Constitución, puesto que su modificación requerirá un consentimiento de las representaciones del respectivo territorio.

Pero a la vez, es también notorio que se trata de una norma estatal, y así lo precisa el artículo 147.1 CE: "los estatutos serán la norma institucional básica de cada CCAA y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico". El estatuto, con independencia de su proceso de formación, es una Ley orgánica de las Cortes Generales (artículo 81.1, 146, 147.3, 151). Pero quizás puede tener mayor interés, insistir en que el estatuto es una norma propia del Estado global por su propia función y contenido, en cuanto que complemento indispensable de la CE para convertir en acto la potencialidad autonómica que esta previó, puesto que sin estatuto no surge una CA. De este modo, el estatuto especifica el marco de la CE respecto a cada autonomía en particular, con lo que el ordenamiento autonómico respectivo ha de encontrar en su estatuto su norma suprema, aunque "dentro del marco establecido en la CE" como reza el artículo 147 de ésta; en términos más técnicos habría que decir que la norma suprema de cada autonomía está constituida por la Constitución y por su Estatuto propio simultáneamente, Estatuto que especifica el marco constitucional.

Si por su origen el Estatuto de autonomía no es la Constitución de un Estado miembro de un Estado federal, por su función sí que vienen a ser muy parecidos. La Constitución lo expresa con bastante claridad en el artículo 147.1: "Dentro de los términos de la presente Constitución, los estatutos de autonomía serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. "

Para cumplir su función en cuanto tal norma institucional básica, el Estatuto de autonomía debe tener un determinado contenido, que es lo que está previsto por la propia Constitución en los artículos 147 y 152. Inicialmente, los contenidos previstos en estos dos artículos se consideraban como contenidos alternativos para los dos posibles tipos de estatutos de autonomía, los que se habían aprobado por la vía del artículo 143 y los aprobados por la del 151. No obstante, el desarrollo del proceso autonómico condujo a una solución diferente, de tal suerte que el contenido típico de los estatutos de autonomía aprobados hasta la fecha no es el del artículo 147 o el del 152, sino la suma de ambos.

Todos los estatutos de autonomía aprobados tenían una estructura y un contenido similar.

3. EL ESTATUTO COMO NORMA SUBORDINADA A LA CONSTITUCIÓN

En base a lo que se ha venido diciendo, el estatuto no es un mundo cerrado en si mismo, que ultima toda la organización y competencias de la respectiva Comunidad Autónoma, esto es, una especie de Constitución propia de ésta, con rango equiparable a la de la Constitución general propiamente dicha. Señala García de Enterría, que aunque a veces se pretende en la polémica política , no es cierto que los Estatutos de Autonomía tengan rango constitucional y que su interpretación deba reducirse a su propio texto. Así podría ser, más o menos, si la Constitución se hubiese limitado a efectuar una remisión en blanco a los Estatutos para determinar el alcance y contenido de las autonomías, pero no es éste el caso; la remisión no se hace en blanco ( esto es, la Constitución no se limita a hacer posibles los Estatutos, sin otra precisión de fondo, aceptando cualquier contenido posible de los mismos), sino que esa remisión se efectúa dentro de un marco diseñado con cierta precisión en su Título VIII y especialmente en los artículos 137 a 139 inclusive, 148, 149, 150 y 155 ( aparte del marco financiero, que se encuentra en los artículos 156 y sigs,), marco que no puede ser excedido por los Estatutos.

Quizá lo esencial de ese marco sea la formulación de unos límites determinados a las autonomías, bien generales (por ej, artículos 138, 139, 155) , bien los específicos de respetar un conjunto de competencias exclusivas del Estado, que se formula sobre todo en el artículo 149.1 de la CE, competencias de que el Estado dispone ex constitutione, expresión concreta de la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, artículo 2, inseparables, por tanto, de su titularidad e inmune tanto a los Estatutos como a cualquier norma autonómica derivada. 

De este modo, el Estatuto ni puede ser del mismo rango que la CE, a cuya primacía absoluta está subordinada, según se expuso anteriormente, y así lo reconoce el artículo 27.2.a)  de LOTC, al admitir de manera expresa que “ los Estatutos de Autonomía, son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad , ni está exento del principio básico de interpretación conforme a la CE. Lo cual supone una corroboración elemental: si la autonomía es una creación no sólo del Estatuto, sino de la CE más el Estatuto, ambos instrumentos , conjuntamente, son la norma suprema de la autonomía, conjunción en cuya articulación interna, es norma dominante, la Constitución.

El Tribunal Constitucional así lo precisó en la Sentencia de 4 de mayo de 1982.

“…No es admisible la idea de que, una vez promulgado el Estatuto de Autonomía, es el texto de éste el que únicamente debe ser tenido en cuenta para realizar la labor interpretativa que exige la delimitación competencial. Si se procediese así, se estaría desconociendo, el principio de supremacía de la CE sobre el resto del ordenamiento jurídico , del que los Estatutos de Autonomía forman parte como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma que el Estado reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento jurídico ( art. 147.1 de la CE).

Ello supone, entre otras posibles consecuencias, que el Estatuto de Autonomía, al igual que el resto del ordenamiento jurídico, debe ser interpretado siempre de conformidad con la CE y que, por ello, los marcos competenciales que la CE establece no agotan su virtualidad en el momento de aprobación del Estatuto de Autonomía, sino que continuarán siendo preceptos operativos en el momento de realizar la interpretación de los preceptos de éste, a través de los cuales se realiza la asunción de competencias por la Comunidad Autónoma..”

Esta doctrina fue confirmada luego por Sentencias de 27 de julio, 23 de noviembre y 30 de noviembre de 1982, y 26 de julio de 1984. 

Paradigmáticamente, la Sentencia de 29 de noviembre de 1988, sobre la constitucionalidad de la Ley de Aguas, afirma que las “…Comunidades Autónomas que se han constituido por el procedimiento del artículo 143, de la CE (salvo en el caso de que se haya ampliado su ámbito competencial por la vía del artículo 150 de la CE) no pueden haber asumido competencias sino en el marco de lo dispuesto en el artículo 148.1 de la CE, en tanto que las Comunidades que han accedido por el procedimiento previsto en el artículo 151. o disposición transitoria 2ª de la CE, han podido incluir en sus Estatutos cualesquiera competencias, no reservadas al Estado por el artículo 149…”

Por ello, el límite material de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, viene constituido por las que el artículo 149.1.22 reserva en exclusiva al Estado, siendo preciso determinar, dentro de este límite, cuáles han asumido efectivamente y cuales no…”

La Sentencia 31/2010, de 28 de junio, ha subrayado con toda claridad que los Estatutos no son expresión de un poder soberano, sino normas subordinadas a la Constitución y jerárquicamente sometidas a ésta, que no pueden entenderse en ningún caso como atributivas de las competencias del Estado.

4. POSICIÓN DEL ESTATUTO RESPECTO A LAS DEMÁS NORMAS DEL ESTADO Y DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

A) EL ESTATUTO COMO NORMA SUPERIOR A LAS DEMÁS LEYES DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

García de Enterría, expone, que si bien el Estatuto no alcanza el rango de norma constitucional, no por ello podrá decirse que tiene el rango común de cualquier otra Ley, o Ley Orgánica.

Aclarado así que los Estatutos de Autonomía son normas subordinadas a la Constitución como corresponde a disposiciones normativas que no son expresión de un poder soberano, sino de una autonomía fundamentada en la CE y por ella garantizada, como recuerda la Sentencia de 28 de junio de 2010. 

La CE, exige que los estatutos sean aprobados como Ley orgánica, para que cada Comunidad Autónoma se constituya como tal y asuma su conjunto de competencias autonómicas, tasadas en dicho Estatuto, no admite que una vez aprobado éste pueda ser sustituido indefinidamente por ulteriores Leyes orgánicas.

Por el contrario, la CE dota a los Estatutos , una vez aprobados por el procedimiento complejo de una súper rigidez cualificada, artículos 147.3 y 152.2 que implica por de pronto una conformidad con quórums reforzados ( de 2/3 a 3/5, según los casos), según precisan,  en virtud de esa remisión constitucional, todos los estatutos, de las respectivas Asambleas Legislativas y, en el caso de los Estatutos del nivel autonómico superior, además, un referéndum aprobatorio del cuerpo electoral de la respectiva Comunidad Autónoma.

Las Cortes Generales no son, pues, jurídicamente competentes para reformar o modificar o derogar por sí solas un Estatuto, como lo son, sin embargo, para modificar o derogar una Ley orgánica sobre cualquier otra materia.

A través del bloqueo que supone esa previa conformidad cualificada de las poblaciones afectadas, los Estatutos se han hecho inmunes al poder legislativo de las Cortes generales; y en cuanto se exige una aprobación final de éstas, mediante Ley orgánica, tampoco los legislativos autonómicos podrán alterar por sí solos el contenido de sus respectivos Estatutos.

De hecho, la única vía para modificar de manera sustancial los Estatutos, fuera de los específicos procedimientos de alteración previstos en cada uno de ellos, será la reforma constitucional, artículos 166 y siguientes de la CE. Esta vía será la única disponible para reestructurar el sistema autonómico entero.

Por ello, dada la calidad jurídica de los Estatutos de Autonomía, es clara la superioridad normativa o de rango de dichos Estatutos sobre las Leyes de cualquier procedencia: del Estado ( ya sean Leyes ordinarias, orgánicas o Leyes de armonización) o de las Comunidades Autónomas.

El artículo 28.1 de la LOTC, dispone, que para apreciar la conformidad o disconformidad con la CE de una Ley, disposición o acto con fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades Autónomas, el Tribunal considerará , además de los preceptos constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas, lo cual remite en primer término a los Estatutos de Autonomía, primera pieza del llamado bloque de la constitucionalidad.

Los Estatutos juegan, pues, como parámetro de validez de las leyes, tanto del Estado, de cualquier clase que sean, a las que excluyen de poder penetrar en el ámbito que ellos han definido, como, especialmente, de las leyes de las Comunidades Autónomas, respecto de las cuales constituyen la norma institucional básica, como dice el artículo 147.1 de la Constitución.

En definitiva, vista la inmunidad de los Estatutos de Autonomía a las Leyes formales de cualquier carácter y condición, salvo las previstas para modificar,  los Estatutos mismos, y a la vez, la circunstancia de que las leyes encuentren en los Estatutos su canon de validez , ese mecanismo puede y debe calificarse como el correlativo a una verdadera superioridad  de rango de dichos Estatutos.

B) LAS RELACIONES POSITIVAS ENTRE EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y LOS ORDEAMIENTOS AUTONÓMICOS

A pesar de que se trata de ordenamientos separados, no impide la colaboración recíproca entre ambos.

Los dos ordenamientos el estatal y el autonómico, son dependientes del supraordenamiento constitucional que excluye una separación radical entre ambos ordenamientos y además ambos ordenamientos , son aplicables sobre el mismo territorio simultáneamente y ambos también tienen por destinatarios y por sujetos a las mismas, indivisibles , personas.

Es evidente que en consecuencia , ambos ordenamientos , tengan que organizar alguna relación positiva de colaboración y estas son de tres clases, según la regulación que se encuentra en el texto constitucional: relaciones de cooperación , relaciones de interferencia, las señaladas en los artículos 150 y 155 de la CE, y relaciones de integración . 

Igualmente problemática ha sido la relación de los EEAA con las normas estatales.

Al ser los EEAA parte del bloque de constitucionalidad, son un parámetro en las controversias competenciales. En consecuencia, las leyes estatales han de respetar las competencias autonómicas recogidas en cada Estatuto de Autonomía. Paralelamente, los EEAA deben respetar las reservas que la Constitución establece respecto de las leyes orgánicas.

Asimismo algunas leyes estatales condicionan el alcance de la competencia estatutaria por imperativo constitucional o, incluso, estatutario. Esta relación también se ha producido en sentido inverso, siendo el caso más claro las cláusulas subrogatorias respecto de la Administración de Justicia. 

Más complejo, si cabe, es el supuesto de las leyes previstas en el art. 150 CE.

Por tanto, no cabe simplificar las relaciones entre el Estatuto de Autonomía y el conjunto de las leyes estatales con fáciles referencias al principio de jerarquía, pero resulta también insuficiente el principio de competencia. Además, las Cortes Generales aprueban los EEAA y sus reformas mediante ley orgánica. De manera que, las leyes orgánicas no sólo condicionan el contenido posible de los EEAA sino que son, también, un elemento definitorio del propio Estatuto.

Precisamente la relación entre los EEAA y las leyes orgánicas es otro de los puntos centrales en la sentencia del TC 13/2010. 

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