TEMA 32 LAS COMPETENCIAS DE LA XUNTA DE GALICIA: LA RESERVA DE COMPETENCIAS AL ESTADO DEL ARTÍCULO 149. LA ATRIBUCIÓN ESTATUTARIA DE COMPETENCIA; LA CLÁUSULA DE CIERRE DEL ARTÍCULO 149.3. LOS LÍMITES GENERALES DE LAS COMPETENCIAS; SU EFECTIVIDAD.

TEMA 32: LAS COMPETENCIAS DE LA XUNTA DE GALICIA: LA RESERVA DE COMPETENCIAS AL ESTADO DEL ARTÍCULO 149. LA ATRIBUCIÓN ESTATUTARIA DE COMPETENCIA; LA CLÁUSULA DE CIERRE DEL ARTÍCULO 149.3. LOS LÍMITES GENERALES DE LAS COMPETENCIAS; SU EFECTIVIDAD.

1. LAS COMPETENCIAS DE LA XUNTA DE GALICIA: LA RESERVA DE COMPETENCIAS AL ESTADO DEL ARTÍCULO 149.

1. Introducción 

La Constitución española de 1978 ha dado configuración a un nuevo modelo de Estado descentralizado, reconociendo el artículo 2 el principio de autonomía de las nacionalidades y regiones, y considerando en el artículo 137 a las Comunidades Autónomas como entidades que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Para que ello sea posible, es necesario que las Comunidades Autónomas dispongan de unas competencias propias que les permitan contar con un auténtico poder de autogobierno, pues, de otra manera, se habría operado constitucionalmente una simple descentralización administrativa.

El tema central en el estudio del Estado de las Autonomías es, por consiguiente, el de las competencias, por cuanto las mismas nos ofrecen cuál es la dimensión real de los poderes autonómicos. Estas competencias, a su vez, habilitan a esos poderes para el ejercicio de unas funciones en razón del interés, que la Constitución predica tanto de las Comunidades Autónomas como de las Entidades Locales. De manera que la existencia de ese ''interés'' diferenciado (en nuestro caso, el ''interés de Galicia'') constitucionalmente justificará y ofrecerá fundamento jurídico al ejercicio, por propia iniciativa, de las correspondientes ''competencias y funciones'' por los poderes de la Comunidad Autónoma.

Quedan así íntimamente entrelazados los conceptos de interés-competencia, a efectos de su ejercicio por los poderes públicos autonómicos.

La noción ''competencia'' se refiere conceptualmente, pues, a un ámbito de potestades que, en relación con una materia y en función de un interés (autonómico o estatal), puede ejercitar un determinado poder público. Al mismo tiempo, se habla de ''funciones'' para designar los contenidos materiales integradores de la noción de competencia, distinguiéndose entre una función legislativa y una función ejecutiva, en la que se incluyen, a su vez, las funciones reglamentarias, de administración o gestión e inspectora.

Esta noción de competencia tiene, como señalan MEILAN Y R. ARANA, un significado esencialmente relacional, en cuanto permite presuponer una posible pluralidad de titulares de poder que, teniendo un interés propio, pueden coincidir en su ejercicio simultáneo desde una perspectiva material, funcional o territorial. De ahí, la necesidad de articular la distribución de las competencias para el adecuado ejercicio de los poderes y funciones propias de cada ente.

Es este posible encruzamiento de intereses (estatal y autonómico) en concurrencia, el que ha determinado la necesidad de incorporación a la Constitución de un Título VIII, pensado por los constituyentes como un marco, desde luego impreciso y en ocasiones confuso, en el que tendrán que encontrar referencia necesaria las Comunidades Autónomas al concretar la materia de las competencias en sus Estatutos de Autonomía, de acuerdo con las previsiones del articulo 147.2 de la CE. Este marco se configura, a efectos de reparto competencial, mediante un sistema de doble lista de competencias, atenuada por múltiples interrelaciones entre ellas y por la inclusión de una cláusula de cierre (en el artículo 149.3 de la CE).

2. Las competencias en el marco constitucional.

Doctrinalmente, es conocida la distinción (atribuida a ENTRENA CUESTA) de dos sistemas de distribución de competencias entre el Estado y los Entes territoriales descentralizados: el de ''distribución horizontal'', en el que se reparten las funciones correspondientes a una misma materia entre el Estado y la Comunidad Autónoma; y el de ''distribución vertical'', en el que se distinguen y separan las materias de competencia estatal y las de competencia autonómica, cada una considerada en su total integridad funcional.

A su vez, la delimitación competencial puede realizarse por un sistema de doble lista competencial, con distinción, en este caso, entre las funciones estatales y las de los entes territoriales (como es el caso del sistema federal alemán), o de lista única, en el cual, a su vez, pueden enumerarse las materias atribuidas al Estado, otorgando el resto a los entes territoriales (sistema de algunos Estados federales, como el norteamericano), o enunciarse las propias de las regiones autónomas, asignando el resto al Estado central (sistema de los Estados regionales, como el italiano).

El sistema de distribución horizontal es el propio del sistema federal alemán y de la mayoría de los sistemas federales centroeuropeos. En él se dividen las competencias por funciones, no por materias: de este modo, se realiza una distribución de competencias legislativas entre el Estado federal y los Estados federados, delimitándose mediante el empleo de la técnica de la doble lista de competencias; si bien, singularmente, las funciones ejecutivas se atribuyen a los Estados federados, en virtud de una cláusula general residual ( por eso llamado ''federalismo de ejecución''), lo cual impide la existencia de una duplicidad de Administraciones, en beneficio de la economía de costes del sistema en su conjunto.

El sistema de distribución vertical es el adoptado por el sistema federal norteamericano. En él el reparto se realiza por materias no por funciones, de manera que, en relación con determinadas materias, contenidas en una lista única se concentran en el Estado federal las competencias legislativas y ejecutivas, ganándose en seguridad de que la legislación del poder central, en tales materias, será aplicada de manera uniforme en todo el territorio de la Federación, lo que hace que tan sólo en las restantes materias, obtenidas por exclusión, puedan los Estados federados ejercer la plenitud de competencias sin interferencias del poder central. Esta concentración de competencias impone, consiguientemente, un efecto centralizador añadido y produce un incremento de costes de gestión, por coincidir en un mismo territorio la acción de los agentes federales y la de los de cada uno de los Estados. 

Este mismo sistema de distribución vertical y aplicación de una lista única es el que sigue el modelo italiano, pero formulada en sentido inverso, pues en él se recoge una lista única de materias atribuidas a las regiones autónomas, correspondiendo las restantes en bloque al Estado central.

Por lo que se refiere al modelo español, el marco competencial que se describe en el Título VIII de la CE responde al sistema cásico de doble lista ( de inspiración federal)  y cláusula residual.

Con la doble lista configurada en los artículos 148 y 149, el constituyente ha querido propiamente concretar qué competencias corresponden en todo caso al Estado ( las del art 149.1); “ el Estado tiene competencia exclusiva”..), en tanto que respecto a las Comunidades Autónomas no realiza su atribución directa, sino que traslada al ámbito dispositivo de sus respectivos Estatutos de Autonomía, la precisión del nivel de competencias que cada una de ellas asume efectivamente de entre las que la Constitución también relaciona, en un listado abierto, como propias de las mismas ( las del artículo 148.1;” las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias…..”). ya sea de un modo inmediato o por el transcurso del tiempo de 5 años, fijado en el artículo 148.2; de tal modo que la lista verdaderamente importante es la del artículo 149, pues la del artículo 148 sólo tiene valor transitorio, en la medida en que a la larga todas las Comunidades Autónomas dispondrán del mismo techo autonómico, al poder asumir la totalidad de las competencias, no siendo las atribuidas al Estado por el artículo 149 como de reserva absoluta.

Y la cláusula residual del artículo 149.3, actúa como cláusula de cierre, evitando la posible existencia de competencias no imputables a ningún ente o esfera de poder, al producir el doble efecto de que las materias y funciones no reservadas al Estado, pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas y de que las no asumidas efectivamente por éstas, permanecerán en poder del Estado.

En la confrontación particular de las materias y funciones que relacionan los arts. 148 y 149 como propias de cada ente o esfera de poder, se obtienen los siguientes criterios adicionales:

A) Materias.

Respecto a las enumeradas como de atribución estatal, su imputación viene determinada por su conexión con el interés general o por su alcance territorial inter o supracomunitario ( en este último caso en razón a limitarse el interés de cada  Comunidad Autónoma a su propio territorio).

En cuanto a las relacionadas como de pertenencia autonómica, el interés de la Comunidad Autónoma ya implícito en el propio título competencial, que la Constitución delimita materia a materia y circunscribe a un determinado territorio: actuando así la conexión material-territorial como criterio rector y fundamento directo en la asunción de cada una de las competencias propias de la Comunidad Autónoma.

B) Funciones

Respecto de una misma competencia material, puede hablarse de diversas funciones: se distingue, principalmente, entre la función legislativa y la función ejecutiva, esta última comprensiva de todas las potestades o facultades de ejecución y desarrollo de las leyes, a saber, la reglamentaria, la de administración o gestión, la de inspección y la sancionadora. Aunque también se utilice una acepción estricta de la función ejecutiva que la separe e independice de la potestad reglamentaria ( así artículo 37.2 por confrontación con el artículo 37.3 del EAG).  

Tanto respecto a las materias de titularidad estatal como a las de pertenencia autonómica, se formula una doble hipótesis de atribución de funciones : la reserva íntegra y plena de funciones sobre una materia específica: y la de reparto de funciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, también correspondientes a una misma materia, con atribución a aquél de facultades legislativas (en ocasiones, bajo la forma de bases o normas básicas) y a aquéllas de facultades de desarrollo legislativo y/o ejecución. Las primeras son las competencias exclusivas; las segundas serán las competencias compartidas. Pudiendo también hablarse de competencias concurrentes en el supuesto de que, en relación con una misma materia, el Estado y las Comunidades Autónomas puedan ejercer, simultáneamente y en su plenitud funcional, las mismas competencias.

Las hipótesis posibles , en cuanto al reparto de las funciones normativa y ejecutiva serán las siguientes:

- El Estado se reserva la legislación básica. En este supuesto, las Comunidades podrán desarrollar la legislación estatal, a través de sus propias leyes territoriales, y ejecutarla, por medio de sus propios reglamentos. 

- El Estado se reserva la potestad legislativa en una materia , pero reconoce que las Comunidades podrán adoptar leyes de desarrollo en la misma materia que recojan las peculiaridades o singularidades del régimen general estatal en el respectivo territorio autonómico ) por ej. en materia civil, mercantil o procesal) y en todo caso reglamentos ejecutivos propios.

- El Estado se reserva la potestad legislativa. En tal caso, las Comunidades limitarán su competencia a la producción de reglamentos ejecutivos de las leyes estatales. Con la particularidad de que, en determinados supuestos, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva por las Comunidades habrá de ejercitarse de conformidad con las normas reglamentarias de carácter general que, como desarrollo de su legislación , dicte el Estado ( así, artículo 37.3, in fine , EAG).

En definitiva, la confrontación de este doble elemento de referencia( materias y funciones) nos ofrecerá, respecto de cada título competencial, el alcance de las potestades estatales y , por deducción negativa, el correspondiente, en el mismo ámbito material y funcional, a las Comunidades Autónomas, si la competencia estatal no se configurase en forma plena y exclusiva, y viceversa.

Con la importante precisión de que la delimitación competencial que ofrece la Constitución en sus artículos 148 y 149 hace posible establecer interrelaciones múltiples entre materias y funciones , de modo que podrán darse grados o niveles diferentes de competencias exclusivas y compartidas en función de la concreta delimitación competencial que se realice tanto de materias como de funciones.

De lo dicho se obtienen los siguientes criterios valorativos:

a) las competencias estatales mencionadas en el artículo 149.1 no responden siempre y en todo caso a un criterio de exclusividad absoluta, limitándose propiamente este precepto a fijar aquellas materias imputables al Estado por exigirlo el interés general y aquellas funciones necesarias para la consecución de los fines estatales derivados de ese interés general.

b) las competencias autonómicas descritas en el artículo 148.1, aun correspondiendo a las Comunidades Autónomas si han sido asumidas en sus estatutos de Autonomía, por razón de la materia y de las funciones , tampoco responden en todo caso a un criterio de atribución íntegra ( exclusividad plena) , por cuanto su alcance y extensión podrán venir determinador por su confrontación con algunas de las del artículo 149.1 ( exclusividad relativa) .

c) A salvo los supuestos de reserva estatal íntegra de competencias básicas o mínimas por razones de interés general, en un gran número de casos se producirá una compartición o reparto de competencias ( legislativas y de desarrollo legislativo y/o ejecución) sobre una misma materia entre las esferas de poder central y autonómica, que operará en distinto nivel y grado según cual sea la materia considerada.

d) Finalmente, en relación con la cláusula de cierre del artículo 149.3, éste se produce de acuerdo con un doble principio dispositivo:

- Las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán ser asumidas por las Comunidades Autónomas en sus respectivos estatutos de Autonomía;

- Las competencias de atribución autonómica que no sean asumidas en los Estatutos de Autonomía, pasan a ser automáticamente de titularidad estatal.

Debe tenerse en cuenta que las dos principales vías de acceso a la autonomía ( las de los artículos 143 y 151 CE) no suponen diferencias de grado en cuanto a las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas, al menos en la fase final de proceso de consolidación de las autonomías. La diferencia, pues, radica en el momento en que cada Comunidad Autónoma alcanzará ese techo máximo competencial, por cuanto para las Comunidades históricas lo será el momento inicial de aprobación del Estatuto, en tanto que las demás tendrán que esperar el transcurso de 5 años y luego exteriorizar su voluntad de acceder a la autonomía plena mediante la reforma de sus estatutos de Autonomía.

De esta manera, las Comunidades del artículo 143 tan sólo podrán asumir inicialmente las competencias del artículo 148, mientras que las del artículo 151 pueden , además, asumir todas aquellas que figuren en el 149, o incluso otras no listadas en el mismo, con la única limitación de aquellas que sean, por su naturaleza, de reserva competencial del Estado, o figuren en el art. 149 como de competencia exclusiva del Estado.

Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma Gallega , 

El Estatuto de Autonomía de Galicia determina el catalogo de competencias y su régimen jurídico dentro de su Titulo II. ( que desarrollaremos ampliamente en la pregunta siguiente).

Las mismas se pueden agrupar:

● Competencias Exclusivas: son aquellas en que la Comunidad Autónoma ejerce, con exclusión de todos los demás entes, las competencias sobre una determinada materia.

Aparecen relacionadas en los artículos 27, 30, 31 y 32 del Estatuto de Autonomía. 

Habrá que hacer distinción, dentro del listado anterior de competencias, entre exclusividad absoluta y relativa, en el sentido de que la primera categoría (absoluta) identifica a aquellas materias en las que no se prevé relación o conexión con las competencias estatales (como por ejemplo, la artesanía), y la segunda (relativa) identifica a aquellas competencias que deben definirse en su alcance y extensión por referencia y confrontación con las del articulo 149.1 de la Constitución (como por ejemplo, obras publicas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado).

En cuanto a las competencias exclusivas como resulta logico, su ambito funcional es total e incluye toda suerte de competencias legislativas, reglamentarias y ejecutivas, no encontrandose otro limite que el respeto a la Constitucion Espanola y al Estatuto de Autonomia. En concordancia con lo expresado, la redaccion del articulo 37 del Estatuto de Autonomia cuando determina que, con respecto de estas competencias, le corresponde al

Parlamento la potestad legislativa en los términos previstos en el Estatuto y en las Leyes del Estado a las que el mismo se refiere, correspondiéndole a la Xunta la potestad reglamentaria y la funcion ejecutiva.

● Competencias Compartidas: Aquellas en las que la Comunidad Autonoma y el Estado pueden ejercer competencias sobre una misma materia.

Dentro de las competencias compartidas hablaremos de competencias de desarrollo y ejecucion, que figuran relacionadas en los articulos 28, 30.1 apartado 7, 33 y 34 del Estatuto, y competencias de solo ejecucion, que se corresponden con las establecidas en los articulos 29 y 33.3 del Estatuto de Autonomia. Las competencias de ejecucion en la Comunidad Autonoma llevan implicita la correspondiente potestad reglamentaria, la administracion y la inspeccion.

En los supuestos recogidos en los articulos 28 y 29 del Estatuto, referentes a competencias de desarrollo y ejecucion o de sola ejecucion de la legislacion del Estado, o en otros supuestos del Estatuto que tengan analogo caracter, el ejercicio de esas potestades por la Comunidad Autonoma se realizara de conformidad con las normas reglamentarias de caracter general que, en desarrollo de su legislacion, dicte el Estado. En este sentido parece quedar la competencia autonomica de ejecucion restringida a facultades de gestion, administracion e inspeccion.

Con respecto de la redaccion dada a los articulos 148 y 149 habra de determinarse que la Constitucion cuando enumera las competencias propias de las Comunidades Autonomas no lo hace excluyendo del todo la intervencion estatal, ya que en muchos casos debera de tenerse presente el marco establecido por el Estado. Del mismo modo actua al enumerar las competencias exclusivas del Estado, pues lo cierto es que en muchas de ellas se

contempla la expresion “sin perjuicio de...” que opera a favor del derecho autonomico. La toma en consideracion de lo anterior nos lleva a concluir que en no pocos casos las competencias exclusivas a menudo se convertiran en compartidas, entre las esferas del poder estatal y autonomico, aunque operando en distinto grado y nivel segun cual sea la materia a la que se haga referencia.

En la STC 69/1988, del 19 de abril (LA LEY 103806-NS/0000), sobre conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Nacion contra el decreto sobre etiquetaje de productos que se comercializan en Cataluña, el Tribunal declaro que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia controvertida.

Con respeto del ambito de aplicacion espacial las competencias de la Comunidad Autonoma de Galicia se entienden referidas a su territorio. Eso implica que las normas, legales o reglamentarias, que integran el derecho propio de Galicia sera de aplicacion solo al territorio gallego.

LA RESERVA DE COMPETENCIAS AL ESTADO DEL ARTÍCULO 149.

Tratándose de materias de las relacionadas con el artículo 149 de la CE en las que pueden tener competencias concurrentes el Estado y las Comunidades y Autónomas (o de aquellas de las del artículo 148 CE que, aun pudiendo ser de competencia exclusiva de las mismas, sea necesaria la intervención del Estado para salvaguardar la igualdad de todos los ciudadanos o el interés estatal o el orden económico general o los objetivos de la política económica general  o los objetivos de la política económica general) , las Cortes Generales pueden aprobar leyes reguladoras de las condiciones básicas o bases ( legislación básica que no hay que confundir con las leyes de bases reguladas en el artículos 82 a 85 CE), que configurarán un régimen general uniforme y mínimo en una determinada materia. 

El Tribunal Constitucional , en reiterada jurisprudencia , ha venido perfilando la noción de bases o normas básicas, La misma ha de ser entendida como una noción material en el sentido de que esos principios o criterios básicos, estén o no formulados como tales “son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente”. De lo que se infiere que unas normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una ley y ser ella calificadas como tales ( noción formal de bases) sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido ( sentencia del TC de 28 de julio de 1981 y de 28 de enero de 1982).

Por otra parte, según el mismo Tribunal Constitucional, por principios bases o directrices, hay que entender “ los criterios generales de regulación de una materia”. Los cuales pueden contemplarse desde  una doble perspectiva: positiva, por cuanto con ellas se garantizará la unidad e igualdad de condiciones entre los ciudadanos; y negativa porque las Comunidades Autónomas deben forzosamente moverse dentro de esos límites en el ejercicio de sus competencias ( así , sentencia del TC de 7 de abril de 1983) 

La normativa estatal básica puede, eso si, ser complementada por leyes y desarrollada por normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas con competencias estatutarias en la materia respectiva, lo que posibilita una pluralidad de regulaciones autonómicas, pues el señalamiento de las bases por el legislador estatal no puede dejar vacías de contenido las competencias autonómicas.

Finalmente , en ningún caso estas leyes básicas, por su propia naturaleza  podrán ser modificadas ni derogadas por las leyes de las Comunidades Autónomas..

2. LA ATRIBUCIÓN ESTATUTARIA DE COMPETENCIAS; LA CLÁUSULA DE CIERRE DEL ARTÍCULO 149.3.

Partiendo de la clasificación básica de las competencias autonómicas en exclusivas y compartidas, realizaremos la enumeración de las recogidas en los artículos 27 a  34 del  EAG, con las naturales reservas que todo intento clasificatorio exige en su formulación.

1) COMPETENCIAS EXCLUSIVAS ( nivel máximo ).

Pertenecen a tal categoría aquellas respecto de las cuales tanto la materia como las funciones, corresponden en su integridad a la Comunidad Autónoma.

Las competencias de esta naturaleza alcanzan en su contenido material a las funciones legislativas, de desarrollo legislativo y de ejecución, por lo que son situables en el nivel máximo competencial; aunque , a efectos sistemáticos, pueda hablarse de un primer y un segundo grado, dentro del mismo nivel competencial máximo, según que la potestad legislativa sea plenamente autónoma o deba producirse por referencia necesaria a las bases y a la ordenación general económica, sin merma de su potencialidad normativa.

A) COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DE PRIMER GRADO.

Son las del artículo 27 del EAG, a saber:

1. Organización de sus instituciones de autogobierno.

2. Organización y régimen jurídico de las comarcas y parroquias rurales como entidades locales propias de Galicia, alteraciones de términos municipales comprendidos dentro de su territorio y, en general, las funciones que sobre el Régimen Local corresponden a la Comunidad Autónoma al amparo del art. 149.1.18 CE y su desarrollo.

3.Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.

4. Conservación, modificación y desarrollo de las instituciones del Derecho Civil gallego.

5. Las normas procesales y procedimientos administrativos que se deriven del específico Derecho gallego o de la organización propia de los poderes públicos gallegos.

6.Estadísticas para los fines de la Comunidad Autónoma gallega.

7. Obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado o cuya ejecución o explotación no afecte a otra Comunidad Autónoma o Provincia.

8. Ferrocarriles y carreteras no incorporadas a la red del Estado y cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte llevado a cabo por estos medios o por otros. 

9. Los puertos, aeropuertos y helipuertos no calificados de interés general por el Estado y los puertos de refugio y puertos y aeropuertos deportivos.

10. Montes, aprovechamientos forestales, vías pecuarias y pastos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la CE.

11. Régimen jurídico de los montes vecinales en mano común.

12. Aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de la Comunidad , sin perjuicio de la dispuesto en el art. 149.1.22 de la CE.

13.Instalaciones de producción, distribución y transporte de energía eléctrica cuando este transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra Provincia  o Comunidad Autónoma, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 149.1.22 y 25 de la CE.

14. Las aguas minerales y termales. Las aguas subterráneas sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.22. CE  y en el número 7 del presente artículo 27.

15.La pesca en las rías y demás aguas interiores, el marisqueo, la acuicultura, la caza, la pesca fluvial y lacustre.

16. Las ferias y mercados interiores.

17. La artesanía.

18. Patrimonio histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico, de interés para Galicia, sin perjuicio de lo que dispone el artículo 149.1.28 CE; archivos, bibliotecas y museos de interés para la Comunidad Autónoma y que no sean de titularidad estatal; conservatorios de música y servicios de Bellas Artes de interés para la Comunidad.

19.El fomento de la cultura y de la investigación en Galicia , sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.2 CE

20.La promoción y enseñanza de la lengua gallega.

21.La promoción y la ordenación del turismo dentro de la Comunidad.

22. La promoción del  deporte y la adecuada utilización del ocio .

23. Asistencia social.

24. La promoción del desarrollo comunitario.

25. La creación de una Policía  Autónoma, de acuerdo con lo que disponga la Ley Orgánica prevista en el artículo 149.1.29 CE

26. El régimen de las fundaciones de interés gallego.

27.Casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las apuestas mutuas deportivo-benéficas.

28. Los centros de contratación de mercancías y valores de conformidad con las normas generales del Derecho mercantil.

29.Cofradias de Pescadores, Cámaras de la propiedad, Agrarias, de Comercio, Industria y Navegación, y otras de naturaleza equivalente, sin perjuicio de lo que dispone el artículo 149 de la CE.

30. Normas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje en los términos del artículo 149.1.23 de la CE.

31.Publicidad, sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios específicos .

32. Las restantes materias que con este carácter y mediante ley orgánica sean transferidas por el Estado.

Respecto a estas materias transferibles por el Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia, hay que recordar que le han sido transferidas:

- Por Ley Orgánica 16/1995, de 27 de diciembre:

a) Como competencias exclusivas:

1. Cooperativas y mutuas no integrantes en el sistema de seguridad social, respetando la  legislación mercantil.

2. Espectáculos públicos.

3. Transporte marítimo, que se lleve a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de la Comunidad Autónoma, sin conexión con otros puertos o puntos de otros ámbitos territoriales.

b) Como competencias de desarrollo legislativo y ejecución:

4. Corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos o profesionales.

c) Como competencias de ejecución de la legislación del Estado:

5. Asociaciones

- Por Ley Orgánica 6/1999, de 6 de abril.

    d) Como competencias de desarrollo legislativo y ejecución :

        6. Ordenación del crédito, banca y seguros.

Pueden distinguirse respecto de todas ellas, entre una “exclusividad absoluta”, para identificar las que se corresponden con las consideradas como tales por el artículo 148.1 de la CE, sin ninguna relación o conexión con competencias estatales (así, las relacionadas en su apartados 1,3,15,16,17,20,21,22,23,24,25,26 y 27) ; y una “ exclusividad relativa”, predicable de las que, aun siendo consideradas como tales en el artículo 148.1 deben definirse en su alcance y extensión por referencia y confrontación con las del artículo 149.1 CE ( así las mencionadas en sus apartados 2,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13,14,18,19,25,28,29,30 y 31).

Son también competencias  exclusivas de primer grado, la de los artículos 31 y 32 del EAG.

- Según el artículo 31 del EAG, es de la competencia plena de la Comunidad Autónoma gallega la regulación de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades , en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 27 CE de la CE y en las leyes orgánicas que, conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma, lo desarrollen; de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 de la CE, y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía.

-Y conforme al artículo 32 del EAG, corresponde a la CA la defensa y promoción de los valores culturales del pueblo gallego. A tal fin y mediante ley del Parlamento, se constituirá un Fondo Cultural  Gallego y el Consejo de la Cultura Gallega.

B) COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DE SEGUNDO GRADO

Son las del artículo 30 del EAG, pudiendo considerarse las mismas como de exclusividad “relativa”, por cuanto la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma sobre tales competencias habrá de producirse de acuerdo con las bases y la ordenación general de la economía y de la política monetaria del Estado y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131, 149.1.11 y 13 de la CE.

1. Fomento y planificación de la actividad económica de Galicia.

2. Industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad sanitarias o de interés militar y las normas relacionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear. Queda reservada a la competencia exclusiva del Estado la autorización para transferencia de tecnología extranjera.

3. Agricultura y ganadería.

4. Comercio interior, defensa del consumidor y usuario, sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre defensa de la competencia . Denominaciones de origen en colaboración con el Estado.

5. Instituciones de crédito corporativo, público y territorial y Cajas de Ahorro.

6. Sector público económico de Galicia, en cuanto no esté contemplado por otras normas de este Estatuto.

7. El desarrollo y ejecución en Galicia de: a) los planes establecidos por el Estado para la reestructuración de sectores económicos; b) programas genéricos para Galicia estimuladores de la ampliación de actividades productivas e implantación de nuevas empresas; c) programas de actuación referidos a comarcas deprimidas o en crisis.

La comunidad gallega participará, asimismo, en la gestión del sector público económico estatal, en los casos y actividades que procedan.

2) COMPETENCIAS COMPARTIDAS ( niveles medio y mínimo)

Pueden integrarse en esta categoría aquellas otras respecto de las que , en relación con una determinada materia, pueden ejercitarse, simultánea pero separadamente, funciones propias por cada ente en virtud del reparto constitucional previo de títulos materiales. La diferencia de sentido con las denominadas competencias concurrentes, radica en que éstas responden a funciones que, aun correspondiendo a materias de naturaleza diferente, han de ejercitarse simultánea y conjuntamente por ambos entes, dada su interdependencia , e integrarse, en su caso, en un mismo procedimiento de ordenación.

Respecto a este tipo de competencias compartidas, pueden distinguirse dos niveles, medio y mínimo, según el grado de competencias ( desarrollo legislativo y ejecución , o solo ejecución ) que correspondan a la Comunidad Autónoma en relación con una materia.

A) Competencias compartidas: nivel medio.

Son las de los artículos 28, 33 y 34 del EAG. En ellas es competencia de la Comunidad Autónoma gallega el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación ( básica)  del Estado  en  los términos que la misma establezca.

*Según el artículo 28 del estatuto de autonomía , son competencias de esta índole:

1. Régimen jurídico de la Administración Pública de Galicia y régimen estatutario de sus funcionarios.

2.Expropiación forzosa, contratos y concesiones administrativas en el ámbito de las competencias propias de la Comunidad Autónoma.

3. Régimen minero y energético

4. Reserva al sector público de recursos o servicios esenciales especialmente en caso de monopolio e intervención de empresas cuando lo exija el interés general.

5. Ordenación del sector pesquero.

6. Puertos pesqueros.

7. Entidades cooperativas.

8. Establecimientos farmacéuticos.

*De acuerdo con el artículo 33 del EAG, le corresponderán a la Comunidad Autónoma competencias de esta índole en materia de :

1. Sanidad interior.

2. Seguridad Social. En relación con esta materia se exceptúan las normas que configuran el régimen económico de la misma (competencia estatal) ; aunque le corresponderá también la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la Caja Única.

La Comunidad Autónoma podrá organizar y administrar a tales fines y dentro de su territorio todos los servicios relacionados con las materias de sanidad interior y de seguridad social, y ejercerá la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones en estas materias.

El Estado se reserva la alta inspección conducente al cumplimiento de las funciones y competencias en las materias indicadas.

*Y por lo que se refiere al artículo 34 del EAG, también señala que le corresponden a la Comunidad Autónoma, en el marco de las normas básicas del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materias  de :

1. Régimen de radiodifusión y televisión, en los términos y casos establecidos en la ley que regule el estatuto jurídico de la Radio y la Televisión.

2. Régimen de prensa y, en general, de todos los medios de comunicación social. 

En tales términos, la Comunidad Autónoma podrá regular, crear y mantener su propia televisión, radio y prensa y , en general, todos los medios de comunicación social para el cumplimiento de sus fines.

B) Competencias compartidas nivel mínimo

Son las de los artículos 29 y 33.3 del EAG. Facultan a la Comunidad Autónoma para la ejecución de la legislación del Estado.

-De acuerdo con el artículo 29 del EAG, corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la ejecución de la legislación del Estado en las siguientes materias:

1. Laboral, asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección de éste. Quedan reservadas al Estado todas las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobres estas materias.

2. Propiedad industrial e intelectual.

3. Salvamento marítimo

4. Vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales del Estado correspondientes  al litoral gallego.

5. Las restantes materias que se atribuyen en el presente Estatuto expresamente como competencia de ejecución y las que con este carácter y mediante ley orgánica sean transferidas por el Estado.

-Finalmente , según el artículo 33.3 del EAG, corresponderá a la Comunidad Autónoma la ejecución de la legislación del Estado sobre productos farmacéuticos.

TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS DEL  ESTADO A LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

Hecho ya el análisis de las competencias y funciones que corresponden a la Comunidad Autónoma, se debe completar el estudio de esa materia con la referencia a la articulación administrativa de las mismas, que se realiza mediante  los Reales Decretos de traspasos de bienes, servicios, personal y recursos financieros. Es esta una materia cuya regulación la Constitución abandona a los Estatutos de Autonomía ( el artículo 147.2, d CE señala que deberán contener: “ las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas”).

Los traspasos de servicios del Estado a las  Comunidades Autónomas se ha venido realizando, ya desde las preautonomías, a través de las Comisiones Mixtas, de composición paritaria ( Gobierno- Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma), en cuyo seno se acuerda el contenido concreto de cada transferencia.

Posteriormente, cumplida la fase preautonómica, las funciones ya transferidas a las Juntas preautonómicas son objeto de asunción definitiva y consolidación, sin solución de continuidad, en el momento de iniciarse la verdadera autonomía. En relación con Galicia, téngase en cuenta el Decreto autonómico 6/1982, de 29 de enero y Real Decreto 1706/1982, de 24 de julio.

Al mismo tiempo, de acuerdo con las previsiones de cada Estatuto de Autonomía ( por lo que se refiere a Galicia : Disposición Transitoria 4ª del EAG), se constituyen las Comisiones Mixtas, para el traspaso de servicios correspondientes a las competencias asumidas por cada Comunidad Autónoma en su Estatuto de Autonomía. Estas Comisiones Mixtas se dan a sí mismas sus propias normas de funcionamiento que luego se aprueban por el Gobierno, como normas estatales reguladoras del régimen  general del traspaso de servicios del Estado a la Comunidad Autónoma y de funcionamiento de las mismas: respecto a Galicia, esta normativa se contiene en el Real Decreto 581/1982, de 26 de febrero .

En cuanto al funcionamiento y régimen de acuerdos de las Comisiones Mixtas, se debe indicar que éstas funcionan no como órganos colegiados por mayorías,  sino en régimen de paridad, por consenso entre las partes. A este respecto, habrá que tener en cuenta los Reales Decretos de creación de las Comisiones , así como la Ley del Proceso Autonómico ( artículos 16 a 19) , que establecen el contenido obligatorio y las reglas formales básicas a que deben sujetarse los Acuerdos de las Comisiones Mixtas.

Estos Reales Decretos de traspasos recogerán el texto del acuerdo de la Comisión en anexo y establecerán la fecha de su entrada en vigor publicándose finalmente en el BOE y en el DOGA.

Conviene precisar, para terminar, que los Reales Decretos de traspasos no realizan una función directa  de distribución de competencias, por cuanto ya viene la misma prefigurada por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, sino que su valor se limita a una función interpretativa del contenido y alcance de los servicios traspasados por el Estado. 

LA CLÁUSULA DE CIERRE DEL ARTÍCULO 149.3.

Dispone el artículo 149.3 de la CE que “ Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, según sus respectivos Estatutos. Las competencias sobre materias que no fuesen asumidas por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, y las normas de éste prevalecerán en caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencias de éstas. El derecho estatal será, en cualquier caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”.

A la vista de este precepto constitucional ( reproducido en similares términos en el artículo 38 del EAG, respecto a la aplicación del derecho gallego) , pueden obtenerse los siguientes criterios en cuanto a la aplicación  del Derecho gallego y la supletoriedad del Derecho estatal.

1º) Las competencias que no relaciona el artículo 149 de la CE como propias del Estado, pueden ser asumidas por la Comunidad Autónoma gallega en el Estatuto, deviniendo, en tal caso, competencias exclusivas de la misma. De esta manera, tanto las competencias del artículo 148 como las no mencionadas por el  artículo 149 de la CE, caso de ser asumidas como propias en el Estatuto de Autonomía, pasan a ser de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, siéndoles aplicable el derecho propio de Galicia ( así también el artículo 38.1 del EAG). 

2º) Las competencias no asumidas por la Comunidad Autónoma gallega, ya lo sean las del artículo 148 o las que pudo asumir directamente en su Estatuto de las no mencionadas en el artículo 149 de la CE, corresponderán al Estado. Corresponderán al Estado. En tal caso, respecto de las mismas, prevalecerá el Derecho del Estado, en caso de conflicto ( primera cláusula residual).

3º) En todo caso, es decir , aun tratándose de competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma gallega, el derecho estatal será supletorio del derecho propio de Galicia ( segunda cláusula residual) ( así también , art. 38.2 del EAG). 

A propósito de este precepto constitucional, se indica por CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR que la cláusula  residual del artículo 149.3 de la CE debe ser aplicada de forma restrictiva, como último recurso a utilizar cuando haya resultado ineficaz la apelación , a las distintas técnicas interpretativas ordinarias ( así se expresa la STC 123/1984).

En esta línea interpretativa de evitar en lo posible las disfuncionalidades que pueda provocar el juego de la cláusula residual  de atribución de competencias a favor del Estado, una parte de la doctrina (RUBIO LLORENTE, FERNÁNDEZ  FARRERES) ha propuesto la introducción en los Estatutos de Autonomía de una cláusula competencial general, en virtud de la cual las Comunidades Autónomas asumirán todas aquellas competencias no reservadas al Estado por la Constitución , con ello , cuando menos , se evitaría el empleo de la fórmula “ sin perjuicio “, Tan ampliamente utilizada por la Constitución y los Estatutos a la hora de delimitar el alcance material de las competencias. 

3. LOS LÍMITES GENERALES DE LAS COMPETENCIAS ; SU EFECTIVIDAD.

Las Comunidades autónomas no cuentan con competencias omnímodas e ilimitadas sino que las mismas están sometidas a ciertos límites sin los cuales no sólo quebraría el Estado de Derecho, sino que también sería imposible el ejercicio de la autonomía  en el marco de la unidad y la solidaridad que exige la Constitución.

Los límites generales de las competencias autonómicas, aparte la normativa básica del Estado, serán aquellos que vengan determinados tanto por la Constitución como por el propio Estatuto de Autonomía. Lo cual no implica necesariamente ni la coparticipación de la competencia ni la concurrencia competencial, sino simplemente que tanto las normas constitucionales como las estatutarias delimitan el contenido material de la competencia, de manera que ésta encuentra sus límites naturales en esas normas constitucionales y estatutarias que integran el denominado bloque de constitucionalidad.

Pueden destacarse los siguientes límites principales:

a)Derivados del ámbito material y territorial de la competencia. El primero de los límites es el derivado de la propia materia que justifica la atribución de la competencia : las Comunidades Autónomas sólo podrán ejercer sus competencias en ámbitos materiales delimitados previamente por la Constitución, los estatutos o las leyes orgánicas de transferencia o delegación . Y ese límite material se complementa con el territorial, por cuanto los poderes autonómicos no podrán proyectar sus normas, acuerdos y decisiones más allá de los límites del propio territorio autonómico, limitándose pues su eficacia al territorio sobre el que ejerce jurisdicción ; de manera que esos poderes no podrán extenderse más allá del territorio ni siquiera para la tutela de los intereses autonómicos, salvo los casos de acuerdos de cooperación interautonómicos  que permite la Constitución.

b) Derivados del interés. El interés autonómico está siempre supeditado al interés general : de ahí que las competencias autonómicas tengan necesariamente que encontrar su límite allí donde converjan con el interés general del Estado, pues éste será siempre prevalente a aquél.

c) Derivados de los principios específicos que presiden la estructura territorial del Estado, los cuales se hayan recogidos concretamente en los artículos 138 y 139 de la CE.

El límite de las competencias autonómicas vendrá señalado .

- Por el reconocimiento constitucional al Estado de la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales ( artículo 149.1.1 en conexión con los artículos 9.2 y 14 de la CE). 

- Por la interdicción de los privilegios económicos o sociales en  favor de los ciudadanos del propio territorio autonómico y en detrimento de los de otros territorios autonómicos ( artículo 138.2 CE)

- Por la exigencia de la solidaridad interregional ( artículo 138.1 CE)

- Por el imperativo constitucional de preservar la libertad de circulación de personas y bienes por el territorio nacional ( artículo 139.2 CE).

d) Derivados de las relaciones internacionales, por reservarse al Estado la competencia exclusiva para contraer obligaciones internacionales ( artículo 149.1.3 CE) por medio de acuerdos y tratados internacionales.

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