TEMA 25
- EL GOBIERNO. SU COMPOSICIÓN.
- Composición
- NOMBRAMIENTO Y CESE.
- LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO.
- EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO.
- LOS MINISTROS
- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES INFORMADORES DE LA ORGANIZACIÓN Y DE LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.
- Eficacia
- Descentralización
- Jerarquia
- PRINCIPIOS GENERALES RELACIONES AAPP Y LOS CIUDADANOS
- Servicios a los ciudadanos
- Buena fe y confianza legítima
- Participación, objetividad, y transparencia
- PRINCIPIOS GENERALES RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
- Lealtad institucional
- Cooperación y colaboración
- Coordinación
- GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN: CONTROL DE LOS ACTOS POLÍTICOS.
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I. EL GOBIERNO
El artículo 97 de la Constitución establece que el Gobierno “dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria, de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
La regulación del Gobierno está contenida en la propia Constitución y, en desarrollo de sus previsiones, en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
1. SU COMPOSICIÓN
De acuerdo con el artículo 98 de la Constitución, “el Gobierno se compone del presidente, de los vicepresidentes, en su caso, de los ministros y de los demás miembros que establezca la ley”.
Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en comisiones delegadas.
El Consejo de Ministros es el órgano colegiado del Gobierno por excelencia, regulado en el artículo 5 de la Ley del Gobierno, que le asigna las siguientes atribuciones:
a) Aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
b) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
c) Aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos.
d) Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional.
e) Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos en los artículos 94 y 96.2 de la Constitución.
f) Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio.
g) Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una Ley.
h) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.
i) Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.
j) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado.
k) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposición.
A las reuniones del Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de Estado y excepcionalmente otros altos cargos, cuando sean convocados para ello. Sus deliberaciones serán secretas.
Las comisiones delegadas, por su parte, están reguladas en el artículo 6 de la Ley del Gobierno.
Reúnen a varios ministros con el fin de tratar y, en su caso, resolver las cuestiones que afectan en común a sus ministerios, aunque también podrán ser convocados a sus reuniones los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado que se estime conveniente.
La creación, modificación y supresión de las comisiones delegadas del Gobierno será acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno.
El Real Decreto de creación de una Comisión Delegada deberá especificar, en todo caso:
a) El miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisión.
b) Los miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran.
c) Las funciones que se atribuyen a la Comisión.
d) El miembro de la Comisión al que corresponde la Secretaría de la misma.
e) El régimen interno de funcionamiento y en particular el de convocatorias y suplencias.
Sus atribuciones son las siguientes:
a) Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos Ministeriales que integren la Comisión.
b) Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.
c) Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros.
d) Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros.
Al igual que en el Consejo de Ministros, las deliberaciones de las comisiones delegadas del Gobierno serán secretas.
Además, el Gobierno cuenta con los siguientes órganos de colaboración y apoyo
- La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (artículo 8 de la Ley del Gobierno).
La preside un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, el Ministro de la Presidencia, y está integrada por los titulares de las Secretarías de Estado y por los Subsecretarios de los distintos Departamentos Ministeriales, pudiendo asistir igualmente a sus reuniones el Abogado General del Estado y aquellos altos cargos con rango de Secretario de Estado o Subsecretario que sean convocados por el Presidente por razón de la materia de que se trate.
Ejerce las siguientes atribuciones:
a) El examen de todos los asuntos que vayan a someterse a aprobación del Consejo de Ministros, excepto los nombramientos, ceses, ascensos a cualquiera de los empleos de la categoría de oficiales generales y aquéllos que, excepcionalmente y por razones de urgencia, deban ser sometidos directamente al Consejo de Ministros.
b) El análisis o discusión de aquellos asuntos que, sin ser competencia del Consejo de Ministros o sus Comisiones Delegadas, afecten a varios Ministerios y sean sometidos a la Comisión por su presidente.
- El Secretariado del Gobierno (artículo 9 de la Ley del Gobierno).
Es un órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, y, además, de asistencia al Ministro de la Presidencia.
En esta última calidad, ejerce las siguientes funciones:
a) Los trámites relativos a la sanción y promulgación real de las leyes aprobadas por las Cortes Generales y la expedición de los Reales Decretos.
b) La tramitación de los actos y disposiciones del Rey cuyo refrendo corresponde al Presidente del Gobierno.
c) La tramitación de los actos y disposiciones que el ordenamiento jurídico atribuye a la competencia del Presidente del Gobierno.
- Los gabinetes (artículo 10 de la Ley del Gobierno).
Son órganos de apoyo político y técnico del presidente del Gobierno, de los vicepresidentes, de los ministros y de los secretarios de Estado. Sus miembros realizan tareas de confianza y asesoramiento especial, sin que en ningún caso puedan adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la Administración general del Estado o de las organizaciones adscritas a ella, sin perjuicio de su asistencia o pertenencia a órganos colegiados que adopten decisiones administrativas.
2. NOMBRAMIENTO Y CESE
El artículo 99 de la Constitución regula el nombramiento del presidente del Gobierno:
“1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.
2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara.
3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el rey lo nombrará presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.
4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores.
5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el rey disolverá ambas cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del presidente del Congreso”.
Los demás miembros del Gobierno son nombrados y separados por el rey, a propuesta de su presidente, de acuerdo con el artículo 100 de la Constitución.
En cuanto al cese, dispone el artículo 101 de la Constitución que “el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución o por dimisión o fallecimiento de su presidente”. En estos casos, el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.
Por lo demás, la Ley del Gobierno establece los requisitos de acceso al cargo de los miembros del Gobierno (artículo 11.1):
“Para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme y reunir el resto de requisitos de idoneidad previstos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado”.
De acuerdo con el artículo 2 de la citada Ley 3/2015, son idóneos quienes reúnen honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia, en función del cargo que vayan a desempeñar.
Se considera que no concurre la honorabilidad en quienes hayan sido:
a) Condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad, hasta que se haya cumplido la condena.
b) Condenados por sentencia firme por la comisión de delitos de falsedad; contra la libertad; contra el patrimonio y orden socioeconómico, la Constitución, las instituciones del Estado, la Administración de Justicia, la Administración Pública, la Comunidad Internacional; de traición y contra la paz o la independencia del Estado y relativos a la defensa nacional; y contra el orden público, en especial, el terrorismo, hasta que los antecedentes penales hayan sido cancelados.
c) Los inhabilitados conforme a la Ley concursal ( Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Concursal), mientras no haya concluido el período de inhabilitación fijado en la sentencia de calificación del concurso.
d) Los inhabilitados o suspendidos para empleo o cargo público, durante el tiempo que dure la sanción, en los términos previstos en la legislación penal y administrativa.
e) Los sancionados por la comisión de una infracción muy grave de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, durante el periodo que fije la resolución sancionadora.
En cuanto a la formación y la experiencia, en la valoración de la formación se tendrán en cuenta los conocimientos académicos adquiridos y en la valoración de la experiencia se prestará especial atención a la naturaleza, complejidad y nivel de responsabilidad de los puestos desempeñados, que guarden relación con el contenido y funciones del puesto para el que se le nombra.
Los miembros del Gobierno, como los demás altos cargos de la Administración general del Estado, deberán suscribir una declaración responsable en la que manifestarán, bajo su responsabilidad, que cumplen con los requisitos de idoneidad para ser nombrado alto cargo, especialmente la ausencia de causas que impidan la honorabilidad requerida y la veracidad de los datos suministrados, que disponen, cuando sea susceptible de ello, de la documentación que así lo acredita, y que se comprometen a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo que ocupen el puesto.
Esta declaración responsable, cumplimentada de acuerdo con el modelo diseñado por la Oficina de Conflictos de Intereses, será remitida a la mencionada Oficina por los miembros del Gobierno. Asimismo, los miembros del Gobierno remitirán a la Oficina de Conflictos de Intereses, si ésta se lo solicita, la documentación que acredite el cumplimiento de los requisitos de idoneidad conforme a la declaración responsable suscrita.
3. LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO
El Gobierno tiene asignadas diversas funciones constitucionales: ejerce la iniciativa legislativa (artículos 87 y 88 de la CE); establece las directrices políticas del Estado (artículo 97 de la CE); responde de su gestión política ante el Congreso de los Diputados (artículo 108 de la CE); su presidente puede plantear la cuestión de confianza ante el Congreso (artículo 112 de la CE) y se le puede exigir la responsabilidad política mediante una moción de censura (artículo 113 de la CE); su presidente puede proponer la disolución de las cámaras legislativas (artículo 115 de la CE); le corresponde proponer al rey el nombramiento del fiscal general del Estado (artículo 124 de la CE), etc.
Junto a estas funciones, el Gobierno es, además, sujeto de actividad administrativa.
Principalmente, ejerce la potestad reglamentaria (artículo 97 de la CE) y, por tanto, está sujeto al oportuno control jurisdiccional (artículo 106.1 de la CE) y a los condicionamientos para la elaboración de las disposiciones administrativas (artículo 105.a de la CE).
La Ley del Gobierno concreta pormenorizadamente algunas de las funciones del Gobierno que, de modo genérico, regula la CE. En particular, su Título V se ocupa del ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria, en el marco de lo establecido por el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
De acuerdo con el artículo 25 de la Ley del Gobierno, éste aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos últimos. Este Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área de actividad en un corto espacio de tiempo, debiendo ser elevado al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril.
Según el artículo 24 de la Ley del Gobierno, las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes:
a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución.
b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.
d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.
f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.
4. EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO
El presidente dirige y coordina la acción del Gobierno, como pone de manifiesto el artículo 98.2 de la CE función del presidente establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política gubernativa, tanto interior, como exterior y de defensa. Asimismo, convoca, preside y fija el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, crea, suprime y modifica los departamentos ministeriales y las secretarías de Estado, imparte instrucciones a los ministros y resuelve los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los ministerios (artículo 2.2 de la Ley del Gobierno).
El presidente tiene, además, funciones constitucionales propias, como son las de representar al Gobierno; proponer al rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución de las cámaras parlamentarias y la consiguiente convocatoria de elecciones; plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza, igualmente previa deliberación del Consejo de Ministros; proponer al rey la convocatoria de referéndum consultivo, previa autorización del Congreso de los Diputados; refrendar, en su caso, los actos del rey y someterle para su sanción las normas con rango de ley; interponer recursos de inconstitucionalidad y proponer al rey el nombramiento de los vicepresidentes y ministros (artículos 62, 64, 92, 100, 112, 115 y 162.1.a de la CE y artículo 2.2 de la Ley del Gobierno).
Asimismo, el presidente del Gobierno tendrá las funciones que le puedan corresponder en virtud de leyes especiales.
El presidente puede delegar el ejercicio de las competencias propias en los vicepresidentes o en los ministros, pero no las que le atribuye directamente la CE ni las atribuidas por una ley que prohíba expresamente la delegación (artículo 20 de la Ley del Gobierno).
Las disposiciones y resoluciones del presidente del Gobierno revisten la forma de reales decretos del presidente del Gobierno y como tales se publican.
5. LOS MINISTROS
La Administración general del Estado se estructura en departamentos ministeriales, al frente de los cuales se encuentran los ministros, que tienen la doble condición de miembros del Gobierno, por un lado, y de jefes superiores de la Administración (artículo 60.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público) por otra.
Entre el Gobierno y los ministros no existe una relación de jerarquía, sino de dirección y de coordinación. La jerarquía administrativa culmina en el ministro de cada departamento. De ahí que los actos y decisiones de los ministros pongan fin a la vía administrativa (artículo 114.2, letra a) y b), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas), es decir, no cabe contra ellos alzada ante el Consejo de Ministros ni ante el presidente del Gobierno.
Aunque generalmente los ministros son a la vez miembros del Gobierno y jefes superiores de su departamento, cabe la posibilidad de que existan también ministros sin ministerio (o ministros sin cartera), a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales. En caso de que existan Ministros sin cartera, por Real Decreto se determinará el ámbito de sus competencias, la estructura administrativa, así como los medios materiales y personales que queden adscritos al mismo (artículo 4.2 de la Ley del Gobierno).
Los ministros son nombrados y separados por el rey a propuesta del presidente del Gobierno (artículo 100 de la CE), siguiendo razones de confianza política. Como miembros del Gobierno participan en el Consejo de Ministros y, en su caso, en las comisiones delegadas del Gobierno y son políticamente responsables de sus actividades y las de su departamento, responsabilidad política que puede ser exigida por las Cortes Generales a través de los instrumentos de control parlamentario (informaciones, comparecencias, interpelaciones, preguntas o mociones, ex. artículos 109 a 111 de la CE).
En su condición de miembros del Gobierno, les corresponden las funciones que establece el artículo 4.1 de la Ley del Gobierno, sin perjuicio de las que les atribuye el artículo 61 de la Ley 40/2015 como titulares de su departamento. Las funciones recogidas en el artículo 4.1 de la Ley del Gobierno son las siguientes:
a) Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su departamento, de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del presidente del Gobierno.
b) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento.
c) Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organización y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
d) Refrendar, en su caso, los actos del rey en materia de su competencia.
Las disposiciones y resoluciones que dicten los ministros revisten la forma de órdenes ministeriales y así se publican (indicando el ministerio del que proceden mediante la correspondiente clave).
II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
El artículo 103.1 de la CE señala que “la Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.
Este precepto hace referencia, en primer lugar, al carácter vicarial o servicial de la Administración pública (“sirve con objetividad los intereses generales”); señala a continuación algunos de sus principios informadores, que el legislador ha completado principalmente en la Ley 40/2015 y, finalmente, declara el sometimiento pleno de la Administración a la ley y al derecho.
Cuando señala que la Administración “sirve con objetividad los intereses generales” el constituyente parte de la base de que la Administración pública es un poder servicial, no al servicio de un determinado Gobierno y menos del partido político gobernante, sino de los “intereses generales”. El servicio objetivo a los intereses generales impone, además, la neutralidad política de la Administración (“sirve con objetividad…”), exigencia coherente, por otra parte, con la separación que la CE establece entre el Gobierno (como órgano de dirección política) y la Administración (como organización servicial dirigida por el Gobierno), a la que más adelante nos referiremos. Esta neutralidad política reclama la existencia de una función pública profesionalizada –bajo la garantía de la imparcialidad- y protegida de la discrecionalidad política. De ahí que el apartado 3 de este mismo artículo 103 ordene al legislador la regulación del estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
Por su parte, la cláusula de sometimiento pleno a la ley y al derecho, expresada como cláusula general, evita ámbitos inmunes de control de la actuación de la Administración y refuerza la garantía para la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que consagra el artículo 9.3 de la CE. La aspiración, ya realizada a estas alturas de andadura constitucional, de lograr el sometimiento “pleno” ha necesitado contar con otra pieza fundamental de la CE que se encuentra en el artículo 106.1:
“Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican”.
Veremos más adelante una de sus consecuencias más importantes cual es la fiscalización de los actos políticos del Gobierno.
Por último, el artículo 103 enumera una serie de los principios informadores de la organización y actuación de la Administración, a los que nos referiremos más detalladamente.
El artículo 3 de la Ley 40/2015, después de reiterar que las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la CE, a la ley y al derecho, añade que deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las administraciones públicas.
1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES INFORMADORES DE LA ORGANIZACIÓN Y DE LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN:
Son muchos y variados los principios que se proyectan sobre la organización y la actuación de la Administración pública, pero centrándonos en los que ha recogido la CE y los que han sido positivizados por el legislador como consecuencia directa de los mandatos constitucionales, podemos aludir siguiendo a SANZ LARRUGA– a tres modalidades de principios: en primer lugar, los que afectan con carácter general a todas las Administraciones públicas; en segundo lugar, los que debe seguir la Administración en sus relaciones con los ciudadanos y, por último, aquellos que orientan las relaciones entre las diferentes Administraciones públicas.
A. Principios generales de la actuación administrativa:
a) El principio de la eficacia
Partiendo de la esencial funcionalidad de la Administración pública española, es decir, el servicio a los intereses generales, este servicio debe cumplirse –por mandato constitucional– con eficacia (cfr. artículo 103.1 de la CE). La eficacia administrativa es un principio jurídico constitucional que tiene su anclaje en la cláusula del Estado social proclamado en el artículo 1.1 de la CE del que derivan una serie de valores, bienes y principios. Si bien la eficacia se proyecta en la CE, con carácter general, sobre la acción de todos los poderes públicos desempeña una función específica sobre la organización administrativa, justamente en cuanto instrumento servicial de la ejecución de las leyes y la prestación de los servicios públicos.
Como señala PAREJO ALFONSO, “el principio de eficacia proclamado en el artículo 103.1 de la CE implica, en último término, la necesidad jurídica de la realización en cada momento histórico, de la situación consistente en la plena, satisfactoria y coherente efectividad del interés general, entendido como síntesis de la pluralidad de concretos intereses, valores o bienes protegidos simultáneamente por la comunidad jurídica y encomendados precisamente al poder público administrativo”.
El principio de eficacia ha calado hondamente en el grupo normativo relativo al régimen de las administraciones públicas y equivale a lo que genérica y tradicionalmente se ha llamado “buena administración”.
b) El principio de descentralización
El principio de descentralización proclamado en la CE tiene su fundamento axiológico en la cláusula del Estado democrático que persigue un valor superior del ordenamiento jurídico: el pluralismo (artículo 1.1). La descentralización es un concepto político y jurídico que se utiliza para explicar muy diferentes realidades pero que aplicado a la Administración pública remite primariamente a la idea de una mayor proximidad de la gestión administrativa al ciudadano.
La descentralización, y su opuesto, la centralización (por lo que, claramente no opta la CE),“hace referencia –según ARIÑO ORTIZ– al modo de organizarse la acción administrativa del Estado, entendido este como complejo organizativo, integrado por una diversidad de centros de poder”. En todo caso –y pese a su compatibilidad– debe distinguirse la descentralización de la autonomía; como señala MEILÁN GIL, esta supone “la atribución de competencias inmediata y mediatamente derivadas de la CE”, mientras que aquella implica “un traspaso de competencias habilitado –y querido– por la CE”.
El principio de descentralización, tal como es proclamado en el artículo 103.1 de la CE, se proyecta principalmente sobre cada Administración pública, que debe actuar descentralizadamente sus competencias propias a través de las administraciones públicas inferiores; esta actuación descentralizada se puede alcanzar, como explica SANTAMARÍA PASTOR, mediante dos vías: por un lado, cada Administración pública superior debe conferir a las inferiores un nivel de participación en el ejercicio de sus competencias propias para la adecuada defensa y gestión de sus intereses; por otro lado, cada Administración superior debe tender a confiar a las administraciones públicas inferiores la gestión concreta de las potestades administrativas que no exijan gestión centralizada a través de transferencia o delegación de esas potestades.
c) El principio de jerarquía
El principio de jerarquía constituye la regla tradicional de estructuración interna de la organización administrativa. Sin embargo, el modelo organizativo piramidal y jerarquizado que dominó la organización administrativa preconstitucional ha sufrido numerosas transformaciones, principalmente como consecuencia del nuevo modelo territorial del Estado y la multiplicación de sujetos que comparten la realización de los intereses generales, incluso fuera del ámbito jurídico público, entre los que predomina, por encima de la idea de jerarquía, la de dirección o tutela.
B. Principios generales de las relaciones entre las administraciones públicas y los ciudadanos
a) El servicio a los ciudadanos
En conexión directa con el objetivo de servicio eficaz a los intereses generales que toda Administración está llamada a lograr, la perspectiva del “servicio a los ciudadanos” ha ido calando en el ordenamiento jurídico. Primero fue la Ley 30/1992 la que recogió este principio –en el artículo 3.2– y potenció la posición de los “ciudadanos” a través del reconocimiento de una serie de derechos –los enumerados en el artículo 35–, que pretenden marcar una nueva filosofía en la relación entre la Administración y los ciudadanos.
Una nueva línea, enmarcada en el proceso de modernización de las administraciones públicas, que fue proseguida por la LOFAGE, donde también se contemplaba el “principio de servicio a los ciudadanos” (artículos 3.2.f) y 4), y que ahora tiene su continuidad en los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas consagrados en el artículo 13 de la Ley 39/2015 y en los principios generales del artículo 3 de la Ley 40/2015.
El desarrollo de este principio se extiende en torno a tres aspectos fundamentales, recogidos en las letras a), b) y d) del artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015: en primer lugar, el “servicio efectivo a los ciudadanos”; en segundo lugar, la “simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos”; y en tercer lugar, la “racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión”.
Se trata, en definitiva, de aproximar la Administración pública a los postulados de la “nueva gestión pública”, que se caracteriza por una orientación al ciudadano-cliente, mayor libertad en la gestión de los recursos y el personal, medición del rendimiento, inversión en recursos tecnológicos y humanos y receptividad ante la competencia. En este sentido, el propio artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015 menciona también los principios de “responsabilidad por la gestión pública”, “planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas” y “eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados”.
b) La buena fe y la confianza legítima
En la misma dirección de apertura de las Administraciones públicas hacia los ciudadanos se sitúa la positivización de dos principios que habían sido utilizados con anterioridad en la jurisprudencia administrativa, el de “buena fe” y el de “confianza legítima”, ahora recogidos en la letra e) del artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015.
El principio de buena fe, con una larga tradición en el Derecho privado –y tras haberse superado las objeciones sobre su aplicación al Derecho administrativo–, ha venido siendo aplicado, con toda normalidad, por la jurisprudencia contencioso-administrativa. Como señala GONZÁLEZ PÉREZ, la buena fe “constituye cauce para la integración de todo el ordenamiento jurídico conforme a la idea de creencia y confianza” y “puede contribuir a humanizar las relaciones entre administradores y administrados”; la aplicación del principio de buena fe –sigue diciendo este autor- permitirá al administrado recobrar la confianza en que la Administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga.
En cuanto al “principio de la confianza legítima”, tiene su origen, tal como señala CASTILLO BLANCO, en la doctrina y jurisprudencia alemanas, siendo posteriormente recibido en el derecho comunitario. En nuestro país es reciente su introducción por vía jurisprudencial, antes de ser incorporado a la Ley 30/1992 por la reforma llevada a cabo por la Ley 4/1999, de donde ha pasado a la vigente Ley 40/2015. La confianza legítima tiende a sobreponer la seguridad jurídica y la estabilidad a los cambios repentinos del proceder administrativo en sus relaciones con los ciudadanos, defendiendo la confianza de estos fundada en signos o actos externos que la Administración manifiestamente realiza.
c) La participación, la objetividad y la transparencia
La participación, la objetividad y la transparencia deben de orientar, asimismo, la actuación de las administraciones públicas en su relación con los ciudadanos (artículo 3.1, párrafo segundo, letra c), de la Ley 40/2015).
La CE encomienda a los poderes públicos “facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” (artículo 9.2) y, correlativamente, reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (artículo 23.1). Además, y respecto a determinados ámbitos de la actividad administrativa, se reconoce expresamente el derecho de participación (artículo 27, derecho a la educación; artículo 48, participación de la juventud).
En cuanto a la objetividad, el artículo 103.1 de la CE proclama que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales... con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
En un Estado democrático de Derecho, la Administración obtiene su legitimidad de su carácter de instrumento objetivo al servicio de los intereses generales bajo la dirección del Gobierno y de su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho generados democráticamente, es decir, la Administración no puede tener intereses propios, sino que ha de servir los intereses generales tal como son definidos por los órganos políticos legitimados democráticamente y con estricto respeto al principio de legalidad. Pero, al mismo tiempo, el principio de igualdad de todos los ciudadanos ante la ley obliga a la Administración como organización, y a cada uno de sus empleados y agentes individualmente considerados, a desarrollar su actividad sin hacer acepción de personas, lo que no significa ignorar los intereses privados que se ven afectados por esa actividad, sino, justo al contrario, buscar su integración con los intereses generales.
Asimismo, la objetividad de la Administración tiene un componente no menos importante de racionalización de la toma de decisiones, que se relaciona de manera directa con el principio constitucional de eficacia de la actuación administrativa.
El principio de transparencia de las administraciones públicas –como trasunto de la objetividad y directamente relacionada con el de la participación– se proyecta en tensión dialéctica con el deber de secreto o de sigilo que en ciertos ámbitos es preciso salvaguardar.
Aunque su operatividad se manifiesta especialmente sobre el derecho de acceso a los archivos y registros expresado en la CE (artículo 105.b), entendemos que en el sistema democrático todos los poderes públicos –y entre ellos la Administración– tienen, como dice GONZÁLEZ NAVARRO, el deber de “explicar, razonada y razonablemente, su actuación”.
Además, la vigencia del principio de transparencia administrativa en el derecho comunitario, tanto en su derecho primario como derivado, va a propiciar su extensión y desarrollo.
Destacamos la promulgación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos.
La ley se aplica a todas las administraciones públicas y a todo el sector público estatal, así como a otras instituciones, como son la Casa de Su Majestad el Rey, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Banco de España, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas, en relación con las actividades sujetas a derecho administrativo.
La ley establece las obligaciones de publicación que afectan a las entidades públicas para garantizar la transparencia en su actividad y regula el derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública.
Muchas comunidades autónomas han dictado también su propia normativa al respecto, como ha ocurrido en el caso de Galicia con la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno.
C. Principios generales en las relaciones interadministrativas
Los principios generales que rigen las relaciones interadministrativos aparecen enunciados en el artículo 140.1 de la Ley 40/2015, y son los siguientes:
a) Lealtad institucional.
b) Adecuación al orden de distribución de competencias establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía y en la normativa del régimen local.
c) Colaboración, entendido como el deber de actuar con el resto de Administraciones Públicas para el logro de fines comunes.
d) Cooperación, cuando dos o más Administraciones Publicas, de manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común.
e) Coordinación, en virtud del cual una Administración Pública y, singularmente, la Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.
f) Eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo el uso de recursos comunes, salvo que no resulte posible o se justifique en términos de su mejor aprovechamiento.
g) Responsabilidad de cada Administración Pública en el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos.
h) Garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones.
i) Solidaridad interterritorial de acuerdo con la Constitución.
De ellos los principales, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, son la lealtad institucional, la cooperación y colaboración y la coordinación interadministrativa.
a) La lealtad institucional
La “lealtad institucional” se presenta en la vigente legislación administrativa como la clave de bóveda de las relaciones interadministrativas (artículos 3.1, párrafo segundo, letra e), in fine, y 140.1, letra a), de la Ley 40/2015). Se trata, en definitiva, como señala SANTAMARÍA PASTOR, del “deber de los entes territoriales de comportarse con arreglo a los criterios de buena fe y de lealtad o fidelidad al sistema”; por parte del Estado, está obligado a aceptar el carácter plural del modelo territorial; y por parte de los entes territoriales inferiores, deben aceptar su pertenencia a un sistema superior.
La concreción del principio se articula mediante una serie de deberes mutuos entre las diferentes administraciones, primeramente restringidos a la Administración local (cfr. Artículo 55 de la LBRL) y posteriormente generalizados para todas: respeto por cada Administración al ejercicio legítimo de las competencias de otras administraciones; ponderación por cada Administración de la totalidad de los intereses públicos implicados en el ejercicio de sus propias competencias; facilitación a las otras administraciones de la información necesaria para el ejercicio de sus competencias; cooperación y asistencia activa a las administraciones que lo soliciten.
b) La cooperación y colaboración
Como fiel reflejo del deber recíproco de lealtad constitucional, la cooperación y colaboración resultan –como ha reconocido el Tribunal Constitucional (en adelante, TC)– fundamentales para el funcionamiento integrado del sistema, teniendo por objeto “flexibilizar y prevenir las disfunciones derivadas del sistema de distribución de competencias” (STC 214/1989). Si bien los principios de cooperación y colaboración no poseen rango constitucional, la jurisprudencia del TC se ha encargado –tempranamente– de destacar su importancia en la definición de la estructura territorial del Estado. Hoy están positivizados como principios generales de la relaciones interadministrativas en las letras c) y d) del artículo 140.1 de la Ley 40/2015:
c) Colaboración, entendido como el deber de actuar con el resto de Administraciones Públicas para el logro de fines comunes.
d) Cooperación, cuando dos o más Administraciones Publicas, de manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común.
En tensión dialéctica con el concepto de coordinación, la cooperación se caracteriza –como dice MENENDEZ REXACH– por ser voluntaria y por estar las entidades cooperantes en pie de igualdad jurídica, lo que impide que ninguna de ellas imponga a la otra su decisión. Por su parte, la colaboración constituye una actividad complementaria, auxiliar o coadyuvante, tiene a modo de contrapeso a la autonomía de las entidades territoriales, en garantía de la unidad del sistema, un sentido de contribución o asistencia a tareas que primariamente corresponden a otro o en las que el colaborador no es protagonista. En todo caso, el deber general de cooperación establecido en la legislación administrativa (LPAC y LBRL) engloba una variada gama de supuestos heterogéneos, cuyo único denominador común es la pretensión de
acentuar la visión de conjunto del sistema institucional en la actuación de las entidades que lo integran, evitando que esa actuación se lleve a cabo desde perspectivas exclusivistas o aisladas.
c) La coordinación
A diferencia de los principios antes reseñados, la coordinación es un principio constitucional que se vincula directamente a la actuación de las administraciones públicas (artículo 103.1 de la CE). Sin embargo, como destacó BLANCO DE TELLA, la coordinación más que un principio es un resultado. Y en este sentido, esta se relaciona íntimamente con los principios de colaboración y cooperación ya que –como dice MENÉNDEZ REXACH– la coordinación como resultado no se logra mediante cualquier modalidad de ejercicio de competencias propias, sino mediante su ejercicio cooperativo y colaborador.
La coordinación, además de constituir un título competencial en la CE para diferentes materias (así, por ejemplo, la planificación general de la actividad económica: artículo 149.1.13ª), es un principio de organización que persigue la coherencia en la actuación del conjunto de las instituciones públicas o –como señala SÁNCHEZ MORÓN– la integración de las partes en el todo, evitar contradicciones y disfunciones mediante la fijación de medios y sistemas de relación adecuados y mediante la acción conjunta de las autoridades implicadas en cada caso. Y para ello, la coordinación se manifiesta en una potestad atribuida a un ente u órgano público –el coordinador– para asegurar la acción coherente de otros –los coordinados– o de estos otros con aquel; se trata –en palabras del TC– de “un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado” (STC 214/1989), y además es compatible con la autonomía a modo de simple límite al ejercicio de esta.
En este sentido aparece definida como principio general de las relaciones interadministrativas en la letra e) del artículo 140.1 de la Ley 40/2015:
e) Coordinación, en virtud del cual una Administración Pública y, singularmente, la Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.
2. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN: CONTROL DE LOS ACTOS POLÍTICOS
Una vez analizados los rasgos característicos del Gobierno y de la Administración pública, es preciso relacionar los dos principales preceptos constitucionales del título IV, que se denomina, precisamente, “Del Gobierno y su Administración” : el primero, el artículo 97,donde el Gobierno aparece como su órgano director (“El Gobierno dirige (...) la Administración civil y militar”), y el segundo, el artículo 103.1, que constituye el dato esencial de aquella: “La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.
Ambos preceptos nos remiten directamente a la “naturaleza vicarial o servicial” que caracteriza a la Administración pública en el Estado democrático. “Como organización burocrática profesionalizada -dice SANTAMARÍA PASTOR- la Administración pública carece, en sí misma, de legitimidad propia; se encuentra esencialmente subordinada, en su estructura y funcionamiento, a las instituciones políticas representativas”. Son precisamente dichos entes políticos representativos los que tienen por función definir cuales son los intereses generales.
Las cámaras legislativas a través del ejercicio de la potestad legislativa del Estado (artículo 66.2 de la CE) y el Gobierno mediante el ejercicio de la función ejecutiva (artículo 97 de la CE). Por ello, la Administración pública está sometida a una doble sujeción: al principio de legalidad y al poder de dirección del Gobierno.
El Gobierno es, ante todo, un órgano del Estado, sujeto de actividad administrativa –reflejada de manera primordial a través del ejercicio de la potestad reglamentaria- pero que realiza también otras actividades más relevantes de carácter eminentemente político.
Indudablemente, esto es compatible con la integración de los miembros del Gobierno, individualmente considerados, en el complejo orgánico de la Administración, como se deriva de los preceptos constitucionales antes citados.
Por el contrario, la Administración pública es un complejo orgánico, un conjunto de órganos que, bajo el liderazgo político del Gobierno (artículos 97 y 152 y paralelos de los estatutos de autonomía), tiene por función constitucional "servir con objetividad los intereses generales"(artículo 103.1 de la CE). Pero justamente por esta razón, la dirección política de la Administración no puede degenerar en su politización, sino que debe garantizarse su neutralidad política, una peculiar forma de actuación que GARRIDO FALLA denominó “eficacia indiferente”. Con todo, debe advertirse que el ordenamiento jurídico permite que ciertas entidades administrativas gocen de un elevado grado de independencia en su gobierno, atendiendo a los particulares fines y funciones que están llamadas a servir. Es el caso de las denominadas “administraciones independientes”.
Pues bien, la distinción entre Gobierno y Administración ha sido la causa de una de las cuestiones históricamente más espinosas del derecho administrativo: la negación del control jurisdiccional sobre los llamados “actos políticos del Gobierno”. Tradicionalmente venía admitiéndose de forma pacífica que, junto a las funciones “administrativas”, existían otro tipo de) en relación con ciertas materias (la defensa del territorio nacional, las relaciones internacionales,
la seguridad interior del Estado, etc.). El Gobierno, se afirmaba, tiene carácter bifronte funciones, las “políticas” confiadas a órganos supremos del Estado (el Gobierno (función política y función administrativa, como se desprende, por ejemplo, del artículo 97 de la CE), y en cuanto órgano constitucional tiene encomendadas funciones propiamente administrativas y funciones propiamente políticas. Estas últimas funciones se declaraban excluidas del control jurisdiccional, sobre la base de que no eran “actos administrativos” o “actos sometidos al derecho administrativo”.
La consagración del Estado de derecho que se produce con la aprobación de la CE obligaba a replantearse la categoría de los “actos políticos” y así lo hizo la jurisprudencia, con importantes esfuerzos orientados a clarificar el concepto postconstitucional de “acto político” y a articular fórmulas para su control, a fin de evitar excepciones a la cláusula de derecho y cerrar cualquier ámbito de actuación inmune al control jurisdiccional. Con estos propósitos, el Tribunal Supremo, antes de la entrada en vigor de la vigente ley jurisdiccional, ya había conseguido reducir el alcance y contenido de la expresión “actos políticos del Gobierno” con manifestaciones como las siguientes:
- El “acto político” tiene un autor predeterminado: acto político “del Gobierno”, y no de los ministros individualmente o de autoridades inferiores a ellos.
- El acto político resulta sólo del ejercicio de competencias constitucionalmente atribuidas al Gobierno.
- El núcleo político de la decisión es de una “discrecionalidad y oportunidad máximas”, de manera que los tribunales se muestran muy reticentes a controlarlo. Pero fuera de ese núcleo son varias las vías de control empleadas por la jurisprudencia: cuando los actos políticos afecten a derechos fundamentales, debe salvaguardarse la integridad de esos derechos frente a cualquier acción, administrativa o política, porque la propia CE les reserva un lugar de privilegio en el sistema constitucional, que no debe ceder ante criterios de oportunidad o discrecionalidad; cuando en la toma de decisión no se respeten las exigencias legales objetivas, es decir, condicionantes, procedimientos o requisitos carentes de cualquier tinte discrecional, el control por parte de los tribunales es posible e ilimitado en lo que respecta a esos elementos de la decisión que podríamos llamar “reglados” o “no políticos”.
Todos estos criterios han sido tenidos en cuenta por el legislador a la hora de elaborar primero la Ley del Gobierno y poco después la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.
La Ley del Gobierno dedica su artículo 29 a esta cuestión:
“1. El Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en toda su actuación.
2. Todos los actos y omisiones del Gobierno están sometidos al control político de las Cortes Generales.
3. Los actos, la inactividad y las actuaciones materiales que constituyan una vía de hecho del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en la presente Ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora.
4. La actuación del Gobierno es impugnable ante el Tribunal Constitucional en los términos de la Ley Orgánica reguladora del mismo”.
En el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa se dispone:
“El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:
a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos”.
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