TEMA 37 CONFLICTOS CONSTITUCIONALES ENTRE ÓRGANOS DEL ESTADO. CONFLICTOS CON LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS IMPUGNACIÓN DE DISPOSICIONES Y RESOLUCIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMA

 TEMA 37

CONFLICTOS CONSTITUCIONALES ENTRE ÓRGANOS DEL ESTADO. CONFLICTOS CON LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS IMPUGNACIÓN DE DISPOSICIONES Y RESOLUCIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMA

CONFLICTOS CONSTITUCIONALES.

 Introducción.

La Constitución española, en el artículo 161, regula la competencia del Tribunal Constitucional para conocer “de los conflictos de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas o de los de éstas entre sí”.

Este precepto se complementa con lo previsto en el artículo 59 de la LOTC, en el que se indica que:

“1. El Tribunal Constitucional entenderá de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución, los estatutos de autonomía o las leyes orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las comunidades autónomas y que opongan:

a) Al Estado con una o más comunidades autónomas.

b) A dos o más comunidades autónomas entre sí.

c) Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial; o a cualquiera de estos órganos constitucionales entre sí.

2. El Tribunal Constitucional entenderá también de los conflictos en defensa de la autonomía local que planteen los municipios y provincias frente al Estado o a una comunidad autónoma.

Como se puede apreciar, la LOTC regula, en sus letras a y b del apartado 1 del precepto citado, los conflictos de competencias expresamente contemplados en el artículo 161.1 c). Los previstos en la letra c del apartado 1 y en el apartado 2 no aparecen previstos en la Constitución, por lo que la LOTC los desarrolla de acuerdo con la previsión que se contiene en el artículo 161 d) de la CE, en virtud del cual, el Tribunal Constitucional tiene competencias para conocer de “las demás materias que le atribuyan la Constitución y las leyes orgánicas”.

El llamado conflicto en defensa de la autonomía local que se regula en el apartado 2 del artículo 59 de la LOTC fue introducido por el artículo único.4 de la Ley orgánica 7/1999, de 21 abril.

1.CONFLICTOS CONSTITUCIONALES ENTRE ÓRGANOS DEL ESTADO.

A) Naturaleza.

En cuanto a la naturaleza de este procedimiento, el Tribunal Constitucional, en su célebre Sentencia 45/1986, de 17 de abril, ha señalado que:

“El conflicto constitucional de atribuciones es un particular y especialísimo proceso que puede entablarse exclusivamente entre los órganos constitucionales mencionados en el art. 59 de la LOTC y que tiene por principal objeto una vindicación de competencia suscitada por uno de estos órganos constitucionales a consecuencia de actos o decisiones de otro órgano constitucional. La vindicatio potestatis sólo puede referirse a actos constitutivos de invasión de atribuciones (art. 75.2 de la LOTC) y pretende, agotado el trámite previo de solicitud de revocación, que se determine el órgano a que corresponden las atribuciones constitucionales controvertidas y que, en consecuencia y, en su caso, se declaren nulos los actos ejecutados por invasión de atribuciones y se resuelva lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas al amparo de los mismos. Es claramente un cauce reparador, no preventivo, y sólo indirectamente, a consecuencia del reconocimiento de la invasión de atribuciones, puede tener efectos impugnatorios sobre tales actos y atribuciones”.

B) Legitimación.

Los conflictos entre órganos constitucionales del Estado se suscitan entre los órganos constitucionales del Estado que expresamente contempla el artículo 59 c) de la LOTC, esto es, el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado y el Consejo General del Poder Judicial. A estos habría que añadir los conflictos que se susciten en relación con las competencias del Tribunal de Cuentas que, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley orgánica del Tribunal de Cuentas, de 12 de mayo de 1982, han de ser resueltos por el Tribunal Constitucional y por el procedimiento que estamos analizando y a instancia de las Cortes Generales, por delegación de las cuales se entiende que actúa el Tribunal de Cuentas. Son éstos pues los órganos legitimados para plantear el conflicto.

C) Objeto.

El supuesto en el que cabe el planteamiento del conflicto es el previsto en el artículo 73.1,de acuerdo con el cual:

“En el caso en que alguno de los órganos constitucionales a los que se refiere el artículo 59.3 de esta ley, por acuerdo de sus respectivos plenos, estime que otro de dichos órganos adopta decisiones asumiendo atribuciones que la Constitución o las leyes orgánicas confieren al primero, éste se lo hará saber así dentro del mes siguiente a la fecha en que llegue a su conocimiento la decisión de la que se infiera la indebida asunción de atribuciones y solicitará de él que la revoque.”

D) Características.

A la vista de esta regulación y como características fundamentales de la figura, se pueden reseñar las siguientes:

- Es un conflicto de atribuciones que se suscita cuando uno de los órganos mencionados conozca de cuestiones que el órgano requirente considera que le corresponden a él.

- Lo que se impugna es cualquier tipo de decisiones que supongan la asunción o atribución de la competencia controvertida.

- La norma atributiva de las competencias que origina el conflicto ha de ser la Constitución o las leyes orgánicas, no estando prevista esta vía para conflictos que surjan en relación con competencias atribuidas por leyes ordinarias.

- El conflicto de competencias que regula la LOTC es el conflicto positivo, no estableciéndose una regulación para el supuesto de que ninguno de los órganos asuma la competencia.

- El enjuiciamiento de estos conflictos corresponde al Tribunal Constitucional en Pleno (artículo 10 g) de la LOTC).

E) Procedimiento.

Respecto al procedimiento, debemos reseñar los siguientes aspectos fundamentales:

E.1) Requerimiento.

Antes de la formalización del conflicto ante el Tribunal Constitucional se realiza un requerimiento previo que se tiene que formular “dentro del mes siguiente a la fecha en que llegue a su conocimiento la decisión de la que se infiera la indebida asunción de atribuciones.” En el requerimiento se solicita que se revoque la decisión (artículo 73.1 de la LOTC).

En caso de que el requerimiento no sea atendido de forma expresa o tácita, el órgano que estime indebidamente asumidas sus atribuciones “planteará el conflicto ante el Tribunal Constitucional dentro del mes siguiente”. (artículo 73.2 de la LOTC).

E.2) Planteamiento del conflicto.

El planteamiento se efectúa mediante “un escrito en el que se especificarán los preceptos que considera vulnerados y formulará las alegaciones que estime oportunas. A este escrito acompañará una certificación de los antecedentes que repute necesarios” (artículo 73.2 de la LOTC).

E.3) Sustanciación.

La sustanciación del recurso aparece regulada en los artículos 74 y 75 de la LOTC:

- “Recibido el escrito, el Tribunal, dentro de los diez días siguientes, dará traslado del mismo al órgano requerido y le fijará el plazo de un mes para formular las alegaciones que estime procedentes”.

- “Idénticos traslados y emplazamientos se harán a todos los demás órganos legitimados para plantear este género de conflictos, los cuales podrán comparecer en el procedimiento, en apoyo del demandante o del demandado, si entendieren que la solución del conflicto planteado afecta de algún modo a sus propias atribuciones” .

- “El Tribunal podrá solicitar de las partes cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones juzgue necesarias para su decisión”

E.4) La sentencia.

La sentencia se dicta “dentro del mes siguiente a la expiración del plazo de alegaciones a que se refiere el artículo anterior o del que, en su caso, se fijare para las informaciones, aclaraciones o precisiones complementarias, que no será superior a otros treinta días”. En ella “el Tribunal determinará a qué órgano corresponden las atribuciones constitucionales controvertidas y declarará nulos los actos ejecutados por invasión de atribuciones y resolverá, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas al amparo de los mismos.” (artículo 75 de la LOTC).

2.CONFLICTOS CON LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Reglas generales.

Esta materia aparece regulada en el capítulo II del título IV de la LOTC, regulación que comprende todos los conflictos que pueden suscitarse entre el Estado y las comunidades autónomas o de éstas entre sí.

La LOTC distingue entre los conflictos positivos y negativos, siendo los primeros aquellos en los que las entidades correspondientes pretenden atribuirse el ejercicio de la competencia y los negativos los que se suscitan a instancia de una parte legitimada o de los particulares, cuando las dos instituciones u órganos implicados declinan el conocimiento de la competencia.

También hay, como veremos, ciertas peculiaridades en cuanto al régimen jurídico, cuando el conflicto lo plantea el Estado.

La LOTC regula de forma conjunta tanto la legitimación como el objeto de estos recursos.

A) Legitimación.

Respecto a la legitimación al artículo 60 establece que:

“Los conflictos de competencia que opongan al Estado con una comunidad autónoma o a éstas entre sí podrán ser suscitados por el Gobierno o por los órganos colegiados ejecutivos de las comunidades autónomas, en la forma que determinan los artículos siguientes. Los conflictos negativos podrán ser instados también por las personas físicas o jurídicas interesadas.”

B) Objeto.

El artículo 61 establece el objeto de los conflictos, previendo dos supuestos, al disponer que “pueden dar lugar al planteamiento de los conflictos de competencia:

Las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las comunidades autónomas” (conflicto positivo).

“O la omisión de tales disposiciones, resoluciones o actos” (conflicto negativo).

El objeto que la ley señala suscita el problema del deslinde de estos  procedimientos respecto a posibles recursos contencioso-administrativos en que también se impugnen actos o disposiciones. No hay ninguna duda de que los actos, disposiciones o resoluciones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa invocando cualquier vicio de legalidad o cualquier infracción del ordenamiento jurídico. Es, una vez más, el artículo 59 de la LOTC, el que nos señala cuando el conflicto se puede suscitar ante el Tribunal Constitucional: cuando nos hallemos ante una disputa acerca de la competencia atribuida por la Constitución o por una ley. En este sentido, la STC 88/1989, de 11 de mayo, ha declarado que:

“El conflicto positivo de competencia es un proceso constitucional singular y específico del que debe conocer este tribunal en exclusiva, para dirimir la titularidad de las competencias que dos entes pretenden poseer uno frente a otro, por lo que su especial naturaleza lo hace ajeno a la equiparación con el proceso contencioso-administrativo (...) en la determinación de los actos recurridos en el mismo, que tienen otras finalidades distintas»

-STC 143/1985, de 24 de octubre, fundamento jurídico 6.º (RTC 1985\143)

La identidad del conflicto positivo de competencia radica en la existencia entre dos entes, Estado y comunidad autónoma o comunidades autónomas entre sí, de una controversia planteada, con motivo de una disposición, resolución o acto, en relación con la titularidad de competencias «asignadas directamente por la Constitución, los estatutos de autonomía o las leyes orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las comunidades autónomas» (art. 59 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional), objeto procesal al que, como ya señalamos en la STC 1/1986, de 10 de enero, fundamento jurídico 1.º (RTC 1986\1), se adecúa la sentencia que pronuncia el Tribunal, en la que, como contenido necesario, se declarará «la titularidad de la competencia controvertida» (art. 66 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional)”

También se regulan, con carácter general, los efectos que produce el planteamiento del conflicto tanto desde un punto de vista procedimental como sustantivo, para el supuesto de que esa misma cuestión esté suscitada ante otro tribunal, pensándose en la posibilidad de que puedan existir conflictos constitucionales y recursos contencioso-administrativos sobre la misma materia.

Sobre tal particular los apartados 2 y 3 del artículo 61 establecen:

- “Cuando se plantease un conflicto de los mencionados en el artículo anterior con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier tribunal, éste suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto constitucional.”

- “La decisión del Tribunal Constitucional vinculará a todos los poderes públicos y tendrá plenos efectos frente a todos.”

Veamos a continuación la regulación que contiene la ley en cuanto a los dos tipos de conflictos, los positivos y los negativos.

II.- Conflictos positivos.

A) Naturaleza.

Respecto a la naturaleza de este procedimiento, el Tribunal Constitucional ha destacado que se trata de una modalidad de control preventivo que tiene por finalidad “prevenir posibles interpretaciones contrarias a la Constitución por parte de quienes están llamados a aplicar disposiciones delimitadoras de competencias.” (STC 13/1998).

La Sentencia del Tribunal Constitucional 44/2007, de 1 de marzo, concreta este supuesto desde dos puntos de vista:

- “Respecto al objeto procesal de los conflictos constitucionales de competencia entre entes, que en este tipo de procesos no resulta indispensable que el ente que los formaliza recabe para sí la competencia ejercida por otro; basta que entienda que una disposición, resolución o acto emanados de ese otro ente no respeta el orden de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad y, en el caso de las comunidades autónomas, además, que tal disposición, resolución o acto afecte a su ámbito de autonomía condicionando o configurando sus competencias de forma que juzga contraria a este orden competencial (entre otras, SSTC 11/1984 [RTC 1984, 11], 1/1986 [RTC 1986, 1], 104/1988 [RTC 1988, 104], 115/1991 [RTC 1991, 115] y 235/1991 [RTC 1991, 235]). Así pues, en el ámbito procesal propio de los conflictos constitucionales de competencia cabe, no sólo la reivindicación de la titularidad del acto controvertido, sino también la denuncia de los excesos en el ejercicio de una competencia ajena siempre que ese exceso vulnere el sistema de distribución de competencias diseñado en el bloque de la constitucionalidad. No obstante, según ha precisado este Tribunal Constitucional en resoluciones posteriores (entre otras, STC 88/1989 [RTC 1989, 88], AATC 886/1988 [RTC 1988, 886 AUTO], 142/1989 [RTC 1989, 142 AUTO] y 357/1990 [RTC 1990, 357 AUTO]), no cualquier  pretensión que afecte a la titularidad o al ejercicio de una competencia puede residenciarse, sin más, en el proceso relativo a los conflictos constitucionales de competencia. Para ello se requiere, entre otras condiciones, que la controversia afecte a la definición o delimitación de los títulos competenciales en litigio y, más exactamente, a la delimitación de estos títulos contenida en la Constitución, los estatutos de autonomía o las leyes del bloque de la constitucionalidad que delimitan las competencias estatales y autonómicas.”

- También esta naturaleza de control preventivo determina que el conflicto pueda suscitarse aunque se haya producido una modificación normativa en la norma atributiva de la competencia, con tal de que se trate de un conflicto competencial vivo. La misma Sentencia 44/2007, del Tribunal Constitucional, señala, sobre este particular, que: “la controversia constitucional no puede quedar automáticamente enervada por la simple modificación de las disposiciones cuya adopción dio origen al conflicto, cuando las partes demanden todavía una determinación jurisdiccional de sus competencias que constate si se verificó o no la extralimitación competencial denunciada. Por tanto, hay que huir de todo automatismo en los efectos que en los procesos conflictuales quepa conceder a las modificaciones sobrevenidas de las disposiciones discutidas, y estar sustancialmente a la persistencia o no de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes (entre otras, STC 147/1998, de 2 de julio [RTC 1998, 147], F. 3).”

B) Procedimiento.

En cuanto al procedimiento se pueden distinguir tres fases: la fase previa (requerimiento),la suspensión de la disposición o el acto impugnado, la sustanciación o instrucción y la fase resolutiva (sentencia).

B.1) El requerimiento previo.

En este tema la legitimación es importante porque el régimen del requerimiento es distinto si el conflicto lo plantea el Estado que si lo suscita la comunidad autónoma. En el primer caso el requerimiento es potestativo, en el segundo preceptivo. En efecto: - “Cuando el Gobierno considere que una disposición o resolución de una comunidad autónoma no respeta el orden de competencia establecido en la Constitución (RCL 1978,2836), en los estatutos de autonomía o en las leyes orgánicas correspondientes, podrá formalizar directamente ante el Tribunal Constitucional, en el plazo de dos meses, el conflicto de competencia, o hacer uso del previo requerimiento regulado en el artículo siguiente, todo ello sin perjuicio de que el Gobierno pueda invocar el artículo 161.2 de la Constitución con los efectos correspondientes.” (artículo 62.1 de la LOTC)

“Cuando el órgano ejecutivo superior de una comunidad autónoma considerase que una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de otra comunidad o del Estado no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución (RCL 1978, 2836), en los estatutos de autonomía o en las leyes correspondientes y siempre que afecte a su propio ámbito, requerirá a aquélla o a éste para que sea derogada la disposición o anulados la resolución o el acto en cuestión.” (artículo 63.1 de la LOTC).

El plazo y la forma o contenido del requerimiento se concretan en los párrafos 2 y 3 del artículo 63 de la LOTC:

“El requerimiento de incompetencia podrá formularse dentro de los dos meses siguientes al día de la publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto que se entiendan viciados de incompetencia o con motivo de un acto concreto de aplicación y se dirigirá directamente al Gobierno o al órgano ejecutivo superior de la otra comunidad autónoma, dando cuenta igualmente al Gobierno en este caso.”

“En el requerimiento se especificarán con claridad los preceptos de la disposición o los puntos concretos de la resolución o acto viciados de incompetencia, así como las disposiciones legales o constitucionales de las que el vicio resulte.”

El órgano al que se dirige el requerimiento debe admitirlo o rechazarlo en la forma y plazos que marca el artículo 63.4 de la LOTC:

“El órgano requerido, si estima fundado el requerimiento, deberá atenderlo en el plazo máximo de un mes a partir de su recepción, comunicándolo así al requirente y al Gobierno, si éste no actuara en tal condición. Si no lo estimara fundado, deberá igualmente rechazarlo dentro del mismo plazo, a cuyo término se entenderán en todo caso rechazados los requerimientos no atendidos.”

B.2) Suspensión de la disposición o del acto impugnado.

También en este caso el régimen jurídico es distinto según que quien recurra sea el Estado o una comunidad autónoma.

El fundamento de esta diferenciación dimana de la propia Constitución que, en su artículo 161.2, establece que: “El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas.

La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses”.

De acuerdo con esta previsión, cuando es el Gobierno quien plantea el conflicto, “una vez adoptada decisión por la comunidad autónoma y con invocación del artículo 161.2 de la Constitución (RCL 1978, 2836), su formalización comunicada por el Tribunal suspenderá inmediatamente la vigencia de la disposición, resolución o acto que hubiesen dado origen al conflicto.” (artículo 64.2 de la LOTC); si bien, en este supuesto “si la sentencia no se produjera dentro de los cinco meses desde la iniciación del conflicto, el Tribunal deberá resolver dentro de este plazo, por auto motivado, acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión del acto, resolución o disposición impugnados de incompetencia por el Gobierno.” (artículo 65.2 de la LOTC).

Sin embargo, cuando el conflicto lo plantea una comunidad autónoma, el régimen de suspensión es diferente:

“En los restantes supuestos, el órgano que formalice el conflicto podrá solicitar del Tribunal la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto del conflicto, invocando perjuicios de imposible o difícil reparación, el Tribunal acordará o denegará libremente la suspensión solicitada.” (artículo 64.3 de la LOTC).

B.3) Instrucción del procedimiento.

El conflicto se plantea cuando el Gobierno decide interponerlo directamente en el plazo de dos meses (artículo 62) o, lógicamente, cuando el requerimiento no sea atendido. Así lo prevé el artículo 63.5 de la LOTC:

“Dentro del mes siguiente a la notificación del rechazo o al término del plazo a que se refiere el apartado anterior, el órgano requirente, si no ha obtenido satisfacción, podrá plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, certificando el cumplimiento infructuoso del trámite de requerimiento y alegando los fundamentos jurídicos en que éste se apoya.”

Las demás diligencias de instrucción del procedimiento se regulan en los artículos 64 y 65 de la LOTC:

“En el término de 10 días, el Tribunal comunicará al Gobierno u órgano autonómico correspondiente la iniciación del conflicto, señalándose plazo, que en ningún caso será mayor de 20 días, para que aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes.” (artículo 64.1 de la LOTC).

“El planteamiento del conflicto iniciado por el Gobierno y, en su caso, el auto del Tribunal por el que se acuerde la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto del conflicto serán notificados a los interesados y publicados en el correspondiente diario oficial por el propio Tribunal.” (artículo 64.4)

“El Tribunal podrá solicitar de las partes cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones juzgue necesarias para su decisión y resolverá dentro de los 15 días siguientes al término del plazo de alegaciones o del que, en su caso, se fijare para las informaciones, aclaraciones o precisiones complementarias antes aludidas.” (artículo 65.1 de la LOTC).

B.4) Sentencia.

El artículo 66 de la LOTC alude a los pronunciamientos que puede contener la sentencia en términos ciertamente amplios:

“La sentencia declarará la titularidad de la competencia controvertida y acordará, en su caso, la anulación de la disposición, resolución o actos que originaron el conflicto en cuanto estuvieren viciados de incompetencia, pudiendo disponer lo que fuera procedente respecto de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de la misma.”

Finalmente, tenemos que aludir a una regla procedimental especial que se contiene en el artículo 67 de la LOTC:

“Si la competencia controvertida hubiera sido atribuida por una ley o norma con rango de ley, el conflicto de competencias se tramitará desde su inicio o, en su caso, desde que en defensa de la competencia ejercida se invocare la existencia de la norma legal habilitante, en la forma prevista para el recurso de inconstitucionalidad.”

Sobre este último aspecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que la previsión que contiene el artículo 67 de la LOTC no puede servir para convertir este procedimiento en un recurso de inconstitucionalidad indirecto, de manera que es necesario que la apreciación sobre la titularidad de la competencia sea inseparable de la cuestión relativa a la acomodación de la norma legal atributiva de la competencia a la Constitución (STC 13/1998, de 22 de enero).

III.- Conflictos negativos

Los conflictos negativos de competencias, como ya hemos indicado, se suscitan cuando tanto los órganos del Estado como los de la comunidad autónoma declinan el ejercicio de la competencia.

A) Legitimación

En cuanto a la legitimación para plantear el conflicto negativo de competencias, la principal peculiaridad radica en que lo pueden interponer las personas físicas o jurídicas interesadas (artículo 60 LOTC).

B) Objeto

Su objeto se concreta en la omisión de las disposiciones, resoluciones o actos que la entidad respectiva debería dictar en el ejercicio de la competencia que le atribuye la Constitución o las leyes (artículo 61.1 de la LOTC).

La Ley orgánica del Tribunal Constitucional diferencia según que el conflicto lo susciten, de un lado, los particulares interesados o el Estado.

C) Conflicto negativo planteado por particulares.

C.1) Naturaleza.

El Tribunal Constitucional, en su Auto 169/2001, de 21 de junio, ha delimitado el ámbito de aplicación de esta figura en los siguientes términos:

“Este tribunal, «en una doctrina constante (SSTC 156/1990 [RTC 1990, 156], 37/1992 [RTC 1992, 37] y 300/1993 [RTC 1993, 300] y AATC 142/1989 [RTC 1989, 142 Auto], 322/1989 [RTC 1989, 322 Auto], 357/1990 [RTC 1990, 357 Auto], 268/1994 [RTC 1994,268 Auto] y 303/1994 [RTC 1994, 303 Auto]), ha establecido que para que un conflicto negativo de los regulados en los arts. 68 y siguientes de su ley orgánica pueda ser planteado, es preciso que se cumpla una doble exigencia: es necesario, en primer lugar, que la persona física o jurídica que acuda a este tribunal haya obtenido, en las condiciones y plazos que señala el art. 68 de la LOTC (RCL 1979, 2383 y ApNDL 13575),sendas resoluciones declinatorias de la competencia por parte de las administraciones implicadas (que en el supuesto de la Administración requerida en segundo lugar puede consistir en el simple silencio); además es preciso que dichas negativas se basen precisamente en una diferencia de interpretación de preceptos constitucionales o de los estatutos de autonomía o de leyes orgánicas y ordinarias que delimiten los ámbitos de competencia del Estado y de las comunidades autónomas (art. 69.2 de la LOTC)».

C.2) Procedimiento

El procedimiento aparece regulado en los artículos 68 a 70 y se articula en cuatro fases:

requerimiento previo, planteamiento, sustanciación del conflicto y resolución.

C.2.1) Requerimiento previo.

- “En el caso de que un órgano de la Administración del Estado declinare su competencia para resolver cualquier pretensión deducida ante el mismo por persona física o jurídica, por entender que la competencia corresponde a una comunidad autónoma, el interesado, tras haber agotado la vía administrativa mediante recurso ante el ministerio correspondiente, podrá reproducir su pretensión ante el órgano ejecutivo colegiado de la comunidad autónoma que la resolución declare competente. De análogo modo se

procederá si la solicitud se promueve ante una comunidad autónoma y ésta se inhibe por entender competente al Estado o a otra comunidad autónoma”.

- “La Administración solicitada en segundo lugar deberá admitir o declinar su competencia en el plazo de un mes. Si la admitiere, procederá a tramitar la solicitud presentada. Si se inhibiere, deberá notificarlo al requirente, con indicación precisa de los preceptos en que se funda su resolución.”

C.2.2) Planteamiento del conflicto.

- “Si la Administración a que se refiere el apartado anterior declinare su competencia o no pronunciare decisión afirmativa en el plazo establecido, el interesado podrá acudir al Tribunal Constitucional. A tal efecto, deducirá la oportuna demanda dentro del mes siguiente a la notificación de la declinatoria, o si transcurriese el plazo establecido en el apartado 2 del presente artículo sin resolución expresa, en solicitud de que se tramite y resuelva el conflicto de competencia negativo”. (artículo 68.3 LOTC).

- “La solicitud de planteamiento de conflicto se formulará mediante escrito, al que habrán de acompañarse los documentos que acrediten haber agotado el trámite a que se refiere el artículo anterior y las resoluciones recaídas durante el mismo.” (artículo 69.1 LOTC).

C.2.3) Sustanciación del conflicto.

La ley regula, en el artículo 69.2, un trámite de admisión mediante el cual el Tribunal Constitucional controla que el conflicto verse sobre la atribución de una competencia constitucional:

“Si el Tribunal entendiere que la negativa de las administraciones implicadas se basa precisamente en una diferencia de interpretación de preceptos constitucionales o de los estatutos de autonomía o de leyes orgánicas u ordinarias que delimiten los ámbitos de competencia del Estado y de las comunidades autónomas declarará, mediante auto que habrá de ser dictado dentro de los diez días siguientes a la presentación del escrito, planteado el conflicto.”

Posteriormente, confiere un trámite de alegaciones a los interesados, dando inmediato traslado del auto anteriormente señalado “al solicitante y a las administraciones implicadas, así como a cualesquiera otras que el Tribunal considere competentes, a las que remitirá además copia de la solicitud de su planteamiento y de los documentos acompañados a la misma y fijará a todos el plazo común de un mes para que aleguen cuanto estimen conducente a la solución del conflicto planteado”.

C.2.4) Sentencia

- “Dentro del mes siguiente a la conclusión del plazo señalado en el artículo anterior o, en su caso, del que sucesivamente el Tribunal hubiere concedido para responder a las peticiones de aclaración, ampliación o precisión que les hubiere dirigido, se dictará sentencia que declarará cuál es la Administración competente.” (artículo 70.1 de la LOTC).

- “ Los plazos administrativos agotados se entenderán nuevamente abiertos por su duración ordinaria a partir de la publicación de la sentencia.” (artículo 70.2 de la LOTC).

D) Conflicto de competencia negativo planteado por el Gobierno estatal.

D.1) Naturaleza.

La naturaleza de esta modalidad de conflicto no presenta particularidades.

D.2) Procedimiento

Las fases son análogas a las del supuesto anterior.

D.2.2) Requerimiento

- “El Gobierno podrá igualmente plantear conflicto de competencias negativo cuando habiendo requerido al órgano ejecutivo superior de una comunidad autónoma para que

ejercite las atribuciones propias de la competencia que a la comunidad confieran sus propios estatutos o una ley orgánica de delegación o transferencia, sea desatendido su requerimiento por declararse incompetente el órgano requerido.” (artículo 71.1 de la LOTC).

- “La declaración de incompetencia se entenderá implícita por la simple inactividad del órgano ejecutivo requerido dentro del plazo que el Gobierno le hubiere fijado para el ejercicio de sus atribuciones, que en ningún caso será inferior a un mes.” (artículo 71.2 de la LOTC).

D.2.3) Planteamiento del conflicto.

“Dentro del mes siguiente al día en que de manera expresa o tácita haya de considerarse rechazado el requerimiento a que se refiere el artículo anterior, el Gobierno podrá plantear ante el Tribunal Constitucional el conflicto negativo mediante escrito en el que habrán de indicarse los preceptos constitucionales, estatutarios o legales que a su juicio obligan a la comunidad autónoma a ejercer sus atribuciones.” (artículo 72.1 de la LOTC).

D.2.4) Sustanciación del conflicto.

“El Tribunal dará traslado del escrito al órgano ejecutivo superior de la comunidad autónoma, al que fijará un plazo de un mes para presentar las alegaciones que entienda oportunas.” (artículo 72.2 de la LOTC).

D.2.5) Sentencia.

Aparece regulada en el artículo 72.3 de la LOTC:

“Dentro del mes siguiente a la conclusión de tal plazo o, en su caso, del que sucesivamente hubiere fijado al Estado o a la comunidad autónoma para responder a las peticiones de aclaración, ampliación o precisiones que les hubiere dirigido, el Tribunal dictará sentencia, que contendrá alguno de los siguientes pronunciamientos:

a) La declaración de que el requerimiento es procedente, que conllevará el establecimiento de un plazo dentro del cual la Comunidad Autónoma deberá ejercitar la atribución requerida.

b) La declaración de que el requerimiento es improcedente.”

3.IMPUGNACIÓN DE DISPOSICIONES Y RESOLUCIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

Esta figura aparece regulada en el título V de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional y se basa en la previsión expresa que se contiene en el artículo 161.2 CE, anteriormente citado.

Su peculiaridad radica en que, en este caso, lo que se impugna son resoluciones o disposiciones que no tienen rango de ley, lo que vuelve a suscitar la cuestión del deslinde de este supuesto con el recurso contencioso-administrativo. También en este caso, el Tribunal Constitucional ha declarado que el fundamento de este recurso tiene que radicar en infracción de normas constitucionales y no meramente legales (SSTC 148/1992, de 16 de octubre).

El Auto del Tribunal Constitucional 135/2004, de 20 de abril, alude a la diferenciación de este procedimiento con el recurso de inconstitucionalidad y el conflicto de competencias:

“Esta singularidad del proceso impugnatorio del título V de la LOTC en relación, en lo que ahora interesa, con el recurso de inconstitucionalidad y el conflicto positivo de competencia, aparece expresa y claramente expuesta, entre otras, en la STC 64/1990, de 5 de abril. Los artículos 76 y 77 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional configuran – se dice en la mencionada sentencia– «un procedimiento que, aun cuando coincidente en sus trámites con el conflicto positivo de competencias (por remisión del art. 77 a los arts. 62 a 67 de la ley orgánica), encuentra sustantividad propia precisamente en supuestos, como el presente, en los que el Gobierno imputa a una  disposición sin fuerza de ley de una comunidad autónoma –o, en su caso, a una resolución de alguno de sus órganos– un vicio de inconstitucionalidad que, no consistiendo en la infracción del orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, no podría ser, en razón del rango infralegal de la disposición impugnada, eficazmente denunciado a través del recurso de inconstitucionalidad, únicamente procedente contra "disposiciones normativas o actos con fuerza de ley" [art. 2.1 a) de la LOTC], ni se avendría tampoco, en razón del objeto de la pretensión deducida, a los límites del conflicto positivo de competencias, legalmente contraído a las controversias que opongan al Estado y a las comunidades autónomas o a éstas entre sí acerca de la titularidad de las "competencias asignadas directamente por la Constitución, los estatutos de autonomía o las leyes orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las comunidades autónomas" (art. 59 de la LOTC)» (F. 1)”.

Su regulación legal se establece en los artículos 76 y 77 de la LOTC, siendo sus principales peculiaridades:

A) Planteamiento.

“Dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su publicación o, en defecto de la misma, desde que llegare a su conocimiento, el Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones emanadas de cualquier órgano de las comunidades autónomas.”

B) Tramitación.

Este procedimiento se tramita por las reglas que la Ley orgánica del Tribunal Constitucional establece para los conflictos positivos de competencias, esto es el regulado en los artículos 62 a 67 de la ley.

C) Suspensión

“La formulación de la impugnación comunicada por el Tribunal producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida hasta que el Tribunal resuelva ratificarla o levantarla en plazo no superior a cinco meses, salvo que, con anterioridad, hubiera dictado sentencia.” (artículo 77 de la LOTC).

JAVIER SUÁREZ GARCÍA

ABOGADO DEL ESTADO

REVISADO POR SANTIAGO VALENCIA VILA

LETRADO DA XUNTA DE GALICIA

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

Derecho Público de las Comunidades Autónomas. Santiago Muñoz Machado. Civitas,Madrid 1984.

Estudio sobre Autonomías Territoriales. Eduardo García de Enterría. Civitas, 1985.

Curso de Derecho Administrativo. Eduardo García de Enterría. Civitas, 1995.

Derecho Constitucional Comparado. Manuel García Pelayo. Alianza Universidad Textos,1984.