TEMA 34 LA CONCURRENCIA NORMATIVA ENTRE EL ESTADO Y LA COMUNIDAD AUTÓNOMA. NORMATIVA BÁSICA Y NORMATIVA DE DESARROLLO: ELEMENTOS FORMALES Y MATERIALES EN EL CONCEPTO DE LEGISLACIÓN BÁSICA; ESTRUCTURA DE LA NORMATIVA BÁSICA; LA RELACIÓN BASES-DESARROLLO; EL PROBLEMA DE RANGO DE LAS DOS NORMATIVAS.

 TEMA 34

LA CONCURRENCIA NORMATIVA ENTRE EL ESTADO Y LA COMUNIDAD AUTÓNOMA. NORMATIVA BÁSICA Y NORMATIVA DE DESARROLLO: ELEMENTOS FORMALES Y MATERIALES EN EL CONCEPTO DE LEGISLACIÓN BÁSICA; ESTRUCTURA DE LA NORMATIVA BÁSICA; LA RELACIÓN BASES-DESARROLLO; EL PROBLEMA DE RANGO DE LAS DOS NORMATIVAS.

1. LA CONCURRENCIA NORMATIVA ENTRE EL ESTADO Y LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

El artículo 149.1 de la CE define la competencia exclusiva del Estado, para una formulación de bases ( núms, 8º, 11º, 13º, 16º, 18º, 25º, ), de “ legislación básica”( núms, 17º, 18º, 23º) de “ normas básicas” ( núms 27º, 30º) , “de régimen general”( núm 21º) .En el artículo 148.1 en los números 7º y 13º , aun sin esa terminología específica, aparece el mismo tecnicismo. Se trata de enunciar una competencia normativa estatal que no agota la regulación de la respectiva materia, sino que prevé una participación ulterior de las Comunidades Autónomas en tal regulación , mediante las normas que el mismo artículo 149.1 se llaman en algún caso  (núm.27), normas “de desarrollo” término que ha pasado luego a la generalidad de los Estatutos.

Se trata de una de las técnicas más relevantes del sistema autonómico, tanto para la significación misma de esa colaboración normativa entre los dos centros políticos, como porque ( según acredita la experiencia de los sistemas federales – Alemania, Suiza, Austria- y regionales, Italia, donde se aplica un sistema análogo) es sobre esta técnica precisamente sobre la que va a actuar de manera predominante la competencia normativa autonómica.

Para precisar como opera ese reparto normativo bases-desarrollo hay que comenzar por notar que, como ya ha declarado el Tribunal Constitucional, el término bases o normativa básica utilizado por el art. 149.1 , no tiene nada que ver , con las leyes de bases , reguladas en los artículos 82 y 83 de la propia CE, ni siquiera con las aludidas en el art. 150.1.

En los dos primeros casos del art. 150.1 se trata de un fenómeno de delegación legislativa ,que supone una habilitación para dictar normas que confiere el poder legislativo a otro órgano, en tanto en el caso de leyes básicas no hay tal delegación. sino una atribución directa de competencia normativa realizada por la CE y el respectivo Estatuto, de común acuerdo, a favor de las Comunidades Autónomas , las cuales por ello no necesitan esperar a que el Estado dicte la normativa básica para disponer de inmediato de sus facultades normativas de desarrollo ( postura que sostiene en varias sentencias el TC) .

Por otra parte la normativa básica estatal es de directa aplicación  y no necesita de desarrollos para tener por si mismo valor normativo completo (lo que tampoco es el caso de las leyes de delegación ).

Lo característico del sistema radica en el concurso de los dos centros territoriales de poder para la regulación global de una misma materia, regulación global que ha de nutrirse pues ,con normas de las dos procedencias. La Sentencia constitucional de 23 de diciembre de 1982, lo ha dicho muy expresivamente: la regulación final es siempre resultado de la actividad concurrente del Estado…..y de las Comunidades Autónomas. Tiene pues un carácter bifronte, no es ni intracomunitaria ni extracomunitaria. El problema especifico es cómo han de articularse esos dos frentes, articulación  que se organiza sobre la atribución respectiva a los dos centros políticos de un contenido diverso de la regulación global de que se trata: al Estado lo básico , a la Comunidad Autónoma el desarrollo de tal regulación básica. De este modo la idea esencial se ordena así:

1) La normativa básica ha de establecer el marco de una política global ( sentencia constitucional de 4 de noviembre de 1982) sobre la materia de que se trate, de una concepción unitaria de su régimen, aunque sin que ello implique un uniformismo estricto, puesto que lo característico aquí es la previsión de que dentro de ese marco global son constitucionalmente posibles una diversidad de regulaciones, como dice la misma Sentencia , y por tanto, como es lo propio de toda autonomía, una acción de gobierno (de cada Comunidad Autónoma )en función de una política propia.( sentencia constitucional de 14 de junio de 1982).La disociación entre básico y desarrollo se concibe, pues sobre este doble juego de política global y de políticas propias o específicas incluidas  en el marco de aquéllas, pero sustantivas.

2) La regulación básica estatal se expresa en una regulación general o nacional unitaria, que es lo que distingue el supuesto de aquellos otros en que la competencia normativa  autonómica es completa y no limitada al desarrollo de unas bases. Lo que la Constitución persigue al conferir a los órganos generales  del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases, de la ordenación de una materia determinada, es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda el Estado, lo cual asegura en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual  cada  Comunidad , en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan. ( Sentencias constitucionales de 28 de enero , 8 de julio, 30 de noviembre de 1982) , común denominador normativo , nuclear y mínimo, aunque mejorable, y susceptible de desarrollo, que ha de establecer los elementos normativos uniformes o de denominador común, mínimo común a todas las Comunidades Autónomas. Esta idea del TC se repite en sentencias sucesivas.

3) Pero esa regulación nacional no ha de ser completa, no ha de agotarse toda la normativa mediante un uniformismo completo; por el contrario , la CE ha querido que esa uniformidad se reduzca a la básico, y que tras ese nivel pueda y deba jugar el particularismo y las políticas propias de cada Comunidad; por eso el TC ha declarado que el Estado no puede agotar la regulación de la materia, que es menester que reserve un ámbito sustancial de la misma para que las CCAA puedan ejercer su propia competencia normativa. Según esto, la Ley no puede reservar al Estado la totalidad de las competencias en la materia; ese ámbito, debe permitir distintas opciones , ya que la potestad normativa de las CCAA, no es en estos supuestos de carácter reglamentario. En algún caso como el de medio ambiente (art. 149.1.23) el concepto de Legislación básica deje un margen menor de actuación a la normativa autonómica, que no permite un desarrollo normativo sino el mero establecimiento de medidas adicionales de protección (sentencia de 4 de julio de 1991).

4) Sigue diciendo el TC en sus sentencias, “que con las normas de las dos procedencias ha de constituirse un mismo sistema normativo, quiere decirse, un sistema global por ej. La globalidad del sistema sanitario, integrado sobre las pautas de las bases estatales dentro de ese sistema general, como parte del mismo, operan los subsistemas (esto es, las competencias comunitarias), así cada uno de los dos centros políticos tiene competencia para regular, aspectos del sistema conjunto, lo que quiere decir que la articulación entre las normas respectivas ha de ajustar correctamente, sin contradicciones y disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían la realidad misma del sistema. Análogamente Mortati, a propósito de la paralela legislación concurrente del regionalismo italiano: al atribuir la Constitución ( en nuestro caso , con el concurso de los Estatutos) dos especies de exclusividad , una relativa a los principios, la otra a las normas de desarrollo, hace surgir la necesidad del concurso de voluntad de la que deben emanar los unos y las otras, concurso que, si no necesariamente simultáneo, debe ser coordinado.

5) En fin, resulta así que el fenómeno puede concretarse en lo que alguna doctrina ha llamado reserva constitucional de norma complementaria autonómica, reserva actualizada en nuestro sistema por los Estatutos. Parece por ello más exacto hablar de norma complementaria que no de desarrollo, aun siendo –este el término utilizado por nuestros Estatutos .

Después incidiremos en la relación entre normativa básica y complementaria o de desarrollo, es necesario indicar que esta relación no es la que une la Ley con su reglamento ejecutivo, que es el tipo mismo de norma de desarrollo, precisamente porque aquí la Comunidad Autónoma tiene derecho a una política propia. Como vimos   y no de simple particularización de un mandato . Menos aún podrá hablarse de una verdadera relación de jerarquía internormativa. El término estatutario “desarrollo” para calificar a la norma autonómica no designa, pues, un supuesto contenido reglamentario de dicha norma, que no existe ( la potestad normativa de las CCAA no es en estos supuestos de carácter reglamentario, como dice el TC ) sino que se refiere a la necesidad de que esta norma se articule en el marco global que al Estado corresponde fijar.

2. NORMATIVA BÁSICA Y NORMATIVA DE DESARROLLO: ELEMENTOS FORMALES Y MATERIALES EN EL CONCEPTO DE LEGISLACIÓN BÁSICA

Las primeras explicaciones doctrinales ofrecidas tras la CE, formularon lo que puede llamarse un concepto formal del contenido de la normativa básica del Estado.

El TC ,ha descalificado esta posición y  firme en su posición de que la normativa básica del art. 149.1 de la CE, no tiene nada que ver con los fenómenos de delegación legislativa, prevista en los artículos 82, 83 y 150.1 de la CE. Así establece una concepción material del concepto de bases: las normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una ley y ser en ellas calificadas como tales, sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido. Este contenido está constituido esencialmente por la regulación del interés general, de la materia de que se trate, el que, por tanto, ha de definirse con el carácter de una normativa nacional y supraautonómica, y ello siempre que no se exceda ese interés general.

Continua diciendo el TC, el interés general, requiere que se regulen una serie de materias que alcancen a todo el territorio español, es una proyección concreta del más general principio de unidad que consagra el articulo 2 de la CE.por ej. La unidad del sistema sanitario nacional, las CCAA, solo podrán dictar normas de desarrollo respetando esa regulación material en función de su interés respectivo . ( art. 137 CE).

El problema radica en el bloqueo a la potestad normativa de las CCAA, cuando el Estado no dicta esas normas básicas , en la que solo él tiene competencia. Las CCAA tienen potestad para regular en su propio ámbito, las materias respectivas, dado que no estamos en presencia de un fenómeno de delegación legislativa, o de habilitación normativa en favor de las CCAA.

En un primer momento el TC, da respuesta a este problema  en el sentido siguiente: Distinguir dentro de la normativa estatal existente ( legislación completa , que no dejaba ámbitos para políticas autonómicas propias) los preceptos que, por regular los aspectos materiales de interés general, han de mantenerse como preceptos de vigencia nacional y uniforme , y el resto de los preceptos , que admiten fácilmente ser sustituidos por las  políticas legislativas territoriales.

Ahora bien , el problema no concluía, sino que se trata de determinar si el mismo concepto material de bases, será aplicable, respecto de las normas estatales básicas que se dictan como tales en cumplimiento del artículo 149.1 de la CE .

La estructura de la normativa básica: círculo material de interés general, círculo de encuadramiento, círculo de suplencia.

A juicio de García de Enterría, la normativa básica parece que ha de integrar tres elementos distintos, articulados entre sí a modo de tres sucesivos círculos concéntricos, de menor a mayor:

1º) El círculo interior sería el núcleo material de interés general, respecto del cual la competencia de regulación sería íntegra del Estado.

2º) El siguiente círculo podría llamarse de encuadramiento, y su función sería articular con el círculo primero la competencia normativa propia de las CCAA. 

3º) Finalmente, el círculo más amplio, ya de carácter normalmente facultativo, pero técnicamente necesario, podría calificarse de círculo de suplencia y su función sería ofrecer , por si mismo o por remisión , una regulación mínima capaz de suplir un defecto, total o parcial, de la regulación propia de las CCAA; este último círculo, o suplencia ha sido puesto en cuestión por el TC .

1º) El circulo interior, también llamado núcleo material de interés general, es el que ha de sostener la regulación completa e íntegra del interés general o nacional o supraautonómico, de la materia de que se trate. En este circulo , pues compete al Estado regular la materia por sí solo, agotarla, sin tener que dejar una posibilidad normativa concurrente a la normativa autonómica, precisamente porque aquí se encuentra su porción propia en la regulación del conjunto .

Por ello, incluso si las exigencias de ese interés general material que define este núcleo requiriese una regulación pormenorizada, el pormenor sería también propio del Estado, por lo mismo que suya es la definición y el sostenimiento del interés general en su sentido material.

El TC, respecto del interés general dice que no puede aceptarse la tesis de que  las CCAA puedan legislar respetando simplemente los principios que inmediatamente se derivan de la CE, pues supondría que el legislador de la CA hiciera suya la competencia que sólo corresponde al legislador del Estado, para establecer las bases a que debe ajustarse la regulación de una determinada materia, que no son las que respecto de la misma fija, en un plano de mayor o menor abstracción y generalidad, la propia CE, sino las que, dentro de los amplios límites que estos principios marcan , considere más adecuado, según su propio juicio , el legislador competente , que es, sin duda, el legislador estatal.

Con esta tesis, se admite la posibilidad de que el legislador estatal pueda variar sustancialmente la regulación existente, incluso en el sentido pretendido por las CCAA. De este modo, se reserva al legislador estatal , la calificación de lo que en cada momento pueda entenderse de interés general , a los efectos de su inclusión en una regulación básica. Ahora bien, esa libertad del legislador estatal, no puede ir en contra de calificaciones constitucionales y a la vez debe servir a los valores constitucionales positivos.

A esto se refiere el TC , cuando justifica las calificaciones estatales , actuales o reservadas , de interés general en el principio por ej de  “unidad de mercado”, que infiere de los artículos 131, 138, 139.2, 148.1 entre otros. Otro principio el de “unidad económica” sigue diciendo el TC, que es una proyección en dicha esfera de la unidad del Estado, prevista en el art. 2 de la CE, exigencia de que el orden económico nacional sea uno en todo el ámbito del Estado. O en el principio de igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales , según el art. 149.1.1 .

De otra parte, la normativa básica estatal ( en base al interés general ) no puede absorber toda la regulación de la materia ( podrá hacerlo en el seno de este núcleo o círculo `primero , pero lo que no podrá es incluir en él los dos otros círculos más exteriores), sino que debe de dejar un espacio sustantivo, capaz de albergar una “política propia” para la normativa autonómica, espacio lógicamente ordenado sobre los “ intereses respectivos “de las CCAA.

Es al TC al que corresponde vigilar  el cumplimiento de esos límites en este sentido, el legislador estatal es libre en sus determinaciones , las Cortes deberán establecer qué es lo que haya de entenderse por básico, y en caso necesario será el TC el competente para decidirlo, en su calidad de intérprete supremo de la CE.

2º) Círculo de encuadramiento. Este círculo es el de previsión de un espacio propio para la normativa autonómica complementaria y el de su articulación con el circulo nuclear de interés general.

Conviene recordar  como ya se dijo que la legislación básica no es un fenómeno de delegación legislativa y, correlativamente , que la potestad normativa autonómica no es una potestad habilitada por esa legislación básica, sino una potestad originaria y propia ,como atribuida directamente por la CE y los Estatutos.

Lo propio del círculo de encuadramiento es delinear, en efecto, el espacio propio de la normativa autonómica, pero también articular esa normativa en el conjunto global que la legislación básica implica por si misma , y no puede dejar de implicar.

No se trata, por tanto de una simple partición del campo, y que una vez fijada la línea divisoria, cada uno de los dos partícipes , se desentienda por completo de lo que el otro  pueda hacer en su espacio propio.

No responde tampoco a la técnica constitucional de normativa concurrente. El circulo de encuadramiento , responde a la idea de la  necesidad de una articulación positiva, de una coordinación entre las normas de las dos esferas .

Por tanto, en dicho círculo no sólo se delineará el límite negativo de la competencia estatal, desentendiéndose del resto , sino que se formularán también principios materiales ( así  por ej de objetivos, habla el art. 141,1,13 de la CE.de objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del mismo y por la igualdad sustancial de todos sus miembros). Principios a los que la competencia autonómica deberá servir para que la articulación de sus normas con el sistema de intereses generales propios del Estado, y con lo que el TC , califica de sistema general propio de la legislación básica ( la política económica, la política sanitaria, ) pueda ser efectivo; las políticas propias de cada Comunidad Autónoma  no sólo no pueden destruir , sino que deben servir la Política global de la respectiva materia que al Estado, por título constitucional , le corresponde  formular en exclusiva.

La Sentencia del TC de 20 de julio de 1984, dispone que la normativa autonómica , se lleva a cabo como desarrollo de las bases de la legislación estatal, por lo que los actos que en ejecución de esta competencia se realicen habrán de moverse siempre en el marco de las bases y dentro del espíritu de ellas.

Ese encuadramiento actúa siempre, aunque sea sólo límites laxos .La Sentencia de 6 de noviembre de 1986, ha precisado que las decisiones esenciales corresponden al legislador estatal , sin perjuicio de que las competencias concretas en que se articulen dichas decisiones, puedan , sin desfigurar su identidad de principio, ser moduladas o ampliadas en virtud de las competencias de la Comunidad Autónoma.

3º) Círculo de suplencia, este es un contenido eventual, no necesario de la norma básica.

Si en el círculo nuclear el Estado formula su propia regulación directa y en el círculo de encuadramiento reserva el ámbito de normativa autonómica, a la vez que lo articula con el nuclear. Resulta que el rellenado de este segundo círculo queda a la libre disponibilidad de cada Comunidad Autónoma.

Ahora bien no todas las CCAA, tienen el mismo nivel competencial, y aun disponiendo de competencias de desarrollo, puede ocurrir que algunas CCAA no adopten la normativa de desarrollo, precisa para la plena eficacia de la iniciativa  reguladora, puesta en marcha por las bases estatales. Estas razones han llevado a que con normalidad el Estado incluya en sus leyes básicas normas con el carácter de supletorias, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.3 de la CE, supletoriedad que opera en tanto en cuanto las Comunidades no la desplacen con el simple ejercicio de sus competencias normativas. Otras veces, la misma ley califica de básicos algunos de sus artículos , quedando los otros como regulaciones supletorias que las CCAA con competencias en la materia podrán desplazar dictando sus propias normas.  

De esta manera se cierra el contenido normal de la legislación básica, Su círculo nuclear es aquél donde las Comunidades Autónomas, no pueden penetrar ni afectar, por corresponder al ámbito exclusivo del Estado. El círculo segundo es el que inscribe y articula la intervención normativa autonómica. El círculo tercero, será solo aplicable en defecto de norma autonómica ( o porque no exista potestad para dictarla , o porque no se ejercite, o porque se ejercite incompleta o extemporáneamente).

LA RELACIÓN BASES –DESARROLLO; EL PROBLEMA DE RANGO DE LAS DOS NORMATIVAS.

La relación entre normativa básica y las normas de desarrollo autonómico , no se basan como hemos dicho en una relación jerárquica, aunque no sea más  porque la jerarquía se da solo entre normas procedentes del mismo sujeto y no en la relación interordinamental ; por otra parte , el carácter originario, y no habilitado, de la normativa autonómica , sobre lo cual , hace imposible esa construcción técnica.

No obstante lo cual, es evidente que la norma de desarrollo tiene algún género de vinculación respecto a la norma básica. Para explicarlo, utilizaremos conceptos que proceden del Derecho federal comparado, y concretamente estos tres: preclusión, desplazamiento, y condición de integración.

El efecto de preclusión es aquél que se produce cuando la norma básica estatal ha situado en el primer círculo, o círculo material de interés general: una determinada regulación como propia del Estado en su integridad; desde ese momento esa regulación queda cerrada precluida, a la competencia normativa autonómica. La Sentencia del TC de 7 de abril de 1983, ha sido explícita en reconocer este efecto: las bases poseen un sentido positivo y otro negativo, así como , el primero marca los principios a desarrollar por la norma autonómica, el sentido negativo , constituye  el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las CCAA en el ejercicio de sus competencias.

Ahora bien, la calificación de una materia como de interés general a esos efectos no es algo determinado por coordenadas fijas y permanentes, por coordenadas constitucionales, sino cuestión relativa y circunstancial, a decidir en función de las coyunturas variables y de las opciones políticas plurales, que de su seno pueden surgir. Quiere decirse que se trata de calificaciones esencialmente variables. Pensemos en las que corresponden a la ordenación general de la economía ( art. 148,1,17) , objetivos marcados por la política económica nacional ( art. 148.1.13), bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ( art. 149.1.13), es obvio que cuáles hayan de ser esas bases o esos objetivos dependerá esencialmente de la situación económica ( depresión, expansión, paro, pleno empleo, inflación, estabilidad monetaria etc) y del signo político económico que pretenda emplearse( monetarista, keynesiano, liberal, expansionista, estabilizador, nacionalizador, estímulo de la inversión pública o de la privada, etc), y ello hará que tales bases y objetivos no podrán ser estables, sino variables en el tiempo y, en principio , todos constitucionalmente legítimos desde la perspectiva del pluralismo político. Y esa variación es la esencia misma del poder normativo del Estado. Que por tanto, salvo la observancia de los laxos límites constitucionales, es libre para adoptar esos cambios y su extensión concreta. Cada uno de esos cambios alterará necesariamente la línea divisoria del reparto de competencias entre las dos esferas, el contenido, pues, de los círculos primero y segundo ( y eventualmente tercero) que antes diseñamos como estructura propia de la normativa  básica. 

El efecto de preclusión o de cierre que las calificaciones estatales determinan para la competencia normativa autonómica implica desde otra perspectiva otra consecuencia digna  de mención: las normas autonómicas existentes en las materias que pasan a ser de competencia del Estado, en virtud de esas variaciones pierden su  eficacia. A este efecto llamamos desplazamiento, de la norma autonómica antigua por la norma estatal actual. ésta desplaza en la aplicación, en efecto, a aquella que queda ineficaz, este tecnicismo desplazamiento lo utiliza también el TC en alguna sentencia como la del 21 de octubre de 1989 (serán pues las normas autonómicas que , ajustándose a las bases estatales, vayan dictándose las que, en todo caso, desplazarán en su aplicabilidad directa a esas otras normas estatales no básicas ; aunque se refiere al fenómeno del desplazamiento por la norma autonómica, de la norma estatal puramente supletoria, el fenómeno internormativo es idéntico).

En las relaciones entre el Derecho comunitario europeo, y los Derechos nacionales , se producen efectos del mismo alcance, y aun sobre supuestos virtualmente idénticos, hablándose de primacía o prevalencia; en los términos de una famosa Sentencia de la Corte de Justicia Europea,: la Simmenthal de 1978, “ todo juez nacional tiene la obligación de aplicar íntegramente el Derecho comunitario y de proteger los derechos que éste confiere a los particulares, dejando inaplicada toda disposición eventualmente contraria de la Ley nacional, sea éste anterior o posterior a la regla comunitaria” Ese es el efecto específico , el desplazamiento en la aplicación , la inaplicación de la norma del ordenamiento menor .En esos términos se manifiesta la CE,  el concepto constitucional de prevalencia del Derecho del Estado sobre el autonómico, según la cláusula del art. 149.3.

Otra razón para preferir la idea del desplazamiento o prevalencia sobre la derogación (que algún autor defiende), y  es la normalidad con que la entrada del Derecho estatal en un campo hasta entonces propio del nivel autonómico, pueda ser ella misma circunstancial, de modo que sea seguida de una retirada ulterior ( el ej. de una medida coyuntural económica, temporal o excepcional, puede ser claro). Pues bien, si la norma estatal hubiese derogado las autonómicas contrarias, su retirada siguiente obligaría a las CCAA a volver a promulgar las mismas normas antiguas para reocupar, el espacio temporalmente ocupado, y en seguida abandonado , por el Estado. En cambio las técnicas de desplazamiento o prevalencia, dispensarán de la artificiosa necesidad de una nueva promulgación de las antiguas normas las cuales recuperarían automáticamente su espacio una vez que el Estado lo abandonase.

De este modo , la técnica de la prevalencia o del desplazamiento del Derecho estatal, en este punto es una técnica flexibilizadora, que resuelve con simplicidad el problema de las oscilaciones de los límites divisorios de las dos competencias, oscilaciones que son, en cierto modo, la respiración del sistema , que hay que facilitar y no entorpecer .

Efecto vinculante del circulo de encuadramiento de la norma básica, sobre las normas autonómicas llamadas de desarrollo. Los dos efectos estudiados , preclusión y cierre por una parte y desplazamiento y prevalencia por otra, se corresponden con el círculo o núcleo material de interés general, de la norma básica, en tanto que el que  ahora abordamos ha de explicar el modo de vinculación de las potestades normativas autonómicas por el marco de encuadramiento que la norma básica, en su segundo círculo, traza expresamente.

Como se indicó no se puede hablar de jerarquía entre estos dos ordenamientos, sino de potestades autonómicas que son complementarias de las del Estado. En este sentido el encuadramiento que resulte de la norma básica es de observancia forzosa para la norma autonómica , como una verdadera condición de validez . Las normas autonómicas de desarrollo pueden “”establecer requisitos adicionales “a los mínimos señalados por la normativa estatal, de los que en ningún caso podrá prescindir. Así pues la normativa autonómica no solo no puede entrar en el campo definido  por la calificación estatal de interés general, y cede su aplicación a la prevalente de que se beneficia esa calificación normativa estatal, también está vinculada a desarrollar , el encuadramiento que la norma estatal básica le diseña, con el alcance, ya expuesto , que no es el de imponer un programa normativo concreto, sino el de articular las dos fuentes territoriales en una regulación global unitaria ( un sistema coherente, armónico y solidario, según el TC) 

EL PROBLEMA DEL RANGO DE LAS DOS NORMATIVAS

Para finalizar vamos a ver la cuestión del rango que deben adoptar , por una parte las normas básicas del Estado y, por otra, las normas de desarrollo de las CCAA.

La cuestión no parece dilucidarse por un análisis del art. 149 .1 de la CE, puesto que este artículo, pretende separar los ámbitos entre el Estado y las CCAA, pero no entre los órganos con potestad normativa dentro de cada una de esas dos esferas, que es lo que entra en juego cuando se habla de rangos. El art. 149.1 habla indistintamente de bases y de legislación básica, pero el Tribunal Constitucional, además de haber enfatizado, que el concepto no tiene nada que ver con las leyes de bases de que tratan otros preceptos constitucionales, ha manifestado también que cuando otros apartados del art. 149.1 , hablan de legislación simplemente , ello no implica legislación en sentido formal, sino en sentido material ( en este sentido Sentencias del TC de 4 de mayo, 14 y 30 de junio de 1982; cuando la CE en su art. 149, utiliza el criterio de legislación como criterio definidor del ámbito en el que las CCAA pueden adquirir competencias propias, tal concepto ha de ser entendido en sentido material, sea cual fuere el rango formal de las normas).No obstante, el TC ha conluido  por establecer que la normativa básica estatal ha de ser dictada precisamente con el rango de ley. Las primeras leyes estatales con el carácter de básicas son, por ej: leyes de 2 de agosto de 1984, de Medidas de Reforma para la Función Pública, de 2 de abril de 1985, de Bases del Régimen  Local.

El TC, finalmente ha optado por la exigencia formal de ley ya no solo para la leyes básicas, sino también para aquellas leyes que sin ser básicas propiamente dichas , inciden directamente en competencias autonómicas ( por ej leyes de Aguas, de Costas , de Defensa de los Consumidores y Usuarios) . Asi el TC , en las dos sentencias en materia de Cajas de Ahorro, de 22 de marzo de 1988, dice” por su carácter estable y no coyuntural , las bases han de establecerse en Leyes, especialmente tras la entrada en vigor de la CE; excepcionalmente pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas con rango de ley e incluso ciertos actos de ejecución. Se recuerda no obstante la doctrina del carácter material de las bases, pero a los efectos de  revisión de las calificaciones de una regulación básica que se contengan en una Ley formal . Más claramente la Sentencia de 19 de abril de 1988, que resuelve un conflicto entre la Generalidad y el Estado, afirma que es misión del TC, procurar que la definición de lo básico no quede a la libre disposición del Estado y velar porque el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente.  

En un primer momento, en los primeros años de vigencia de la CE, resultaba inevitable que el concepto material de norma básica adquiriese excepcional relevancia, al objeto de conseguir , de la manera más rápida y eficaz, la determinación de los espacios normativos, estatal y autonómico , quedando pues en un segundo lugar el componente formal.

Pero superada esta etapa, el componente formal adquiere una mayor trascendencia como garantía de seguridad jurídica , en la articulación de las competencias estatales y autonómicas.

Concluye el TC ,” manteniendo el concepto material de lo básico como núcleo sustancial de la doctrina  del TC, procede exigir con mayor vigor la condición formal de que la “norma básica” “venga incluida en la Ley votada en Cortes, que designe expresamente su carácter básica o este carácter se derive de su estructura “. La doctrina de esta sentencia  ha sido confirmada en  sentencias posteriores.

Otro problema es si el Reglamento puede contener normativa básica, en el sentido de si el Reglamento puede completar la ley que contiene legislación básica. El Gobierno podrá hacer uso de la potestad reglamentaria para regular por Real Decreto y de modo complementario alguno de los aspectos básicos de una materia determinada.  Ahora bien , el  TC en sentencias recientes, exigen que el Reglamento sea  formalmente calificado de básico o que ello se deduzca de su estructura.