TEMA 35 LA EJECUCIÓN AUTONÓMICA DE LA LEGISLACIÓN DEL ESTADO: SIGNIFICACIÓN DE ESTA FÓRMULA; EXTENSIÓN DE LA COMPETENCIA DEL ESTADO; ATRIBUCIONES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.LA COORDINACIÓN ENTRE LOS DOS ÓRDENES.

TEMA 35

LA EJECUCIÓN AUTONÓMICA DE LA LEGISLACIÓN DEL ESTADO: SIGNIFICACIÓN DE ESTA FÓRMULA; EXTENSIÓN DE LA COMPETENCIA DEL ESTADO; ATRIBUCIONES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.LA COORDINACIÓN ENTRE LOS DOS ÓRDENES.

1. LA EJECUCIÓN AUTÓNÓMICA DE LA LEGISLACIÓN DEL ESTADO

1. Significación de esta fórmula

Procede en este tema realizar el análisis de las competencias ejecutivas que pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas en sus estatutos desde una perspectiva estrictamente competencial

Con carácter general, podemos señalar que la distribución de competencias ejecutivas se ha llevado a cabo en los estados federales o regionales, según modelos diversos. Así, mientras en el sistema italiano se ha mantenido la vinculación de las competencias legislativas y ejecutivas, imputándose éstas al titular de aquéllas, en el sistema alemán se ha optado por reconocer de forma general que la ejecución de todas las materias corresponde a los Estados federados ( länders), incluida la ejecución de las leyes federales.

La tendencia común es, en todo caso, el reconocimiento de un destacado protagonismo a los entes regionales en las competencias de tipo ejecutivo, lo que supone el seguimiento de un proceso general hacia la conversión de los Estados federales en federalismos de gestión o administrativos ( lo que GARCÍA DE ENTERRIA denomina federalismos de ejecución).

Constituye una característica del Estado autonómico español, el hecho de la existencia de entes territoriales , distintos del Estado, que, en virtud de su autonomía política y administrativa, precisan del reconocimiento de un conjunto de competencias para la gestión de sus propios y diferenciados intereses. En efecto, una de las manifestaciones concretas de las autonomías políticas es la atribución constitucional y estatutaria de competencias a las Comunidades Autónomas, comprensivas de potestades normativas y/o ejecutivas. Parece lógico, en tal sentido , que si un ente territorial autonómico posee potestades legislativas deba contar también con las correspondientes potestades reglamentaria y ejecutiva o administrativa.

De esta manera, tanto el Estado, como las Comunidades Autónomas disponen, además de las competencias legislativas, de competencias ejecutivas; y como no se ha adoptado el modelo del federalismo alemán (seguido también en la Constitución Española de 1931) de asignación en exclusiva de las potestades de ejecución a las Comunidades Autónomas, habrá que estar al reparto competencial que se instaure constitucional y estatutariamente en cada materia y caso por caso. Observándose, en este sentido, la falta de una cláusula general que nos indique si de forma general la ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas o si ésta se vincula a la potestad legislativa.

Como nos recuerda MUÑOZ MACHADO, la distribución de competencias de ejecución representa un problema de primera magnitud , por estar en juego la fijación de una planta operativa y eficiente de las Administraciones públicas, coexistentes en el seno del Estado. En concreto, de cómo queden distribuidas las competencias de ejecución , depende que el Estado tenga que mantener un aparato burocrático propio en la periferia con funciones de gestión de sus competencias ejecutivas o que esas funciones de gestión propias del Estado puedan ser desarrolladas unitariamente por los servicios administrativos propios de las Comunidades Autónomas. 

En este punto, es fácilmente discernible que en un Estado que reconoce en su seno la existencia de autonomías territoriales amplias no resulta racional que se produzca la superposición de dos estructuras administrativas, estatal y autonómica, en un mismo territorio, no sólo por razones de economía y eficacia sino también y ante todo por ser incompatible este hecho con un sistema de autonomías territoriales seriamente estructurado.

Los sistemas comparados no ofrecen un modelo único a seguir, pero la tónica general es que el grueso de los servicios administrativos quede en manos de los entes territoriales autónomos. Ello implica el reconocimiento de que los servicios administrativos deben quedar enteramente descentralizados en aplicación de los principios y técnicas propias de los federalismos de gestión o administrativos.

La regla general es, en tal sentido, que en los federalismos son los Estados miembros de la federación, los ejecutores ordinarios no sólo de sus propias disposiciones sino también de las normas federales como funciones propias de los entes públicos territoriales; lo que permite que el grueso de la burocracia este asentada en la instancia territorial y dependa orgánica y funcionalmente de los poderes autónomos.

De esta manera, en esos sistemas federales, las tareas ejecutivas son función que pertenece en bloque a los Estados federados, bien sea porque la tengan conferida como propia, cuando se trate de sus propias competencias legislativas, o bien porque actúen por encargo, encomienda o delegación de la federación , respecto de las competencias legislativas de ésta.

La situación existente en España en el momento de la instauración del sistema de autonomías es la de una Administración central del Estado que cuenta con una formidable y compleja Administración periférica propia, incompatible con la nueva opción constitucional por el Estado autonómico, en cuanto coexistente con la organización administrativa propia de las Comunidades Autónomas y contraria a la realidad de que éstas han asumido prácticamente la totalidad de las competencias ejecutivas, sea correspondientes a su propia legislación o sea a la legislación estatal. En efecto , del examen de la distribución de competencias que recoge el artículo 149 de la CE se desprende que la mayor parte de las funciones reservadas al Estado son de tipo legislativo , planificador y programador, de coordinación, de dirección, etc,,y solo excepcionalmente se le reservan funciones de gestión directa de los servicios.

Ello implica que la Administración Central del Estado no se ha adecuado, al menos en una etapa inicial al modelo territorial descentralizado que la Constitución instaura, manteniéndose una Administración desconcentrada a través de la cual el Estado ejerce sus competencias ejecutivas con sus propios órganos periféricos asentados en el mismo espacio administrativo ocupado por los servicios de las Comunidades Autónomas. Ello ha generado una duplicación de estructuras administrativas en el mismo territorio, generadora de problemas de organización añadidos e interferencias continuas entre las diferentes instancias administrativas: situación que contrasta con el principio de eficacia proclamado en el artículo 103 de la CE, por generar perversas e indeseables distorsiones del sistema.

2. Formulación técnica del problema de la disociación legislación-ejecución.

Siguiendo a GARCÍA DE ENTERRÍA, puede decirse que la disociación entre la formulación de la norma y su ejecución plantea problemas importantes en las relaciones entre los dos órdenes políticos que asumen una y otra función como propias.

a) Cuando menos parece claro que el sistema no podría ser operativo si se pretendiese una separación total de la ejecución respecto de la legislación. Ello es así por cuanto la ejecución representa, precisamente, la concreción de las previsiones abstractas de la norma, de modo que aquélla constituye siempre una función subordinada a ésta, por aplicación del principio de legalidad. De manera que habrá que afirmar necesariamente que las Administraciones autonómicas que ejecuten las leyes del Estado están sometidas plenamente a dichas leyes como lo están genéricamente a cualquier tipo de ley en desarrollo de la función ejecutiva; sin que ello represente una subordinación jerárquica del órgano ejecutor respecto del órgano que ostenta la titularidad legislativa.

b) Fuera de este condicionamiento necesario, habrá que aceptar que las Comunidades Autónomas podrán desarrollar la función ejecutiva respecto de las leyes estatales en la forma que más convenga a sus propios intereses y a las peculiaridades de su organización.

Ello genera , sin embargo el problema latente de la posible ruptura de la regulación legal en el momento de su aplicación , por poder resultar tantos regímenes cuantas Administraciones autonómicas actúen en el caso de que cada una interprete a su arbitrio la norma a ejecutar. De ahí la necesidad de un planteamiento sobre los límites de la potestad ejecutiva autonómica y sobre los posibles mecanismos de que puede hacer uso el Estado para asegurar la unidad en la ejecución de sus propias normas.

A propósito de estas cuestiones, lo primero que hay que decir es que las Comunidades Autónomas disponen de una competencia ilimitada , en este ámbito de la ejecución en orden a la organización de su propia Administración, el Tribunal Constitucional ha suscrito, sin reservas, la titularidad por las Comunidades Autónomas de una potestad libérrima en orden a la configuración del aparato organizativo llamado a la ejecución de la legislación estatal, y la posibilidad de una política ejecutiva propia autonómica: con ello queda zanjado cualquier cuestionamiento acerca de la dependencia jerárquica de la Administración autonómica respecto de la Administración estatal en el ejercicio de la función ejecutiva, En todo lo demás, es decir en los aspectos que no sean puramente organizativos ,jugarán para las Comunidades Autónomas los límites generales de jerarquía normativa en el ejecución de las leyes del Estado.

Por otra parte no es posible admitir que el ejercicio de las competencias de ejecución por parte de las Comunidades Autónomas sea excluyente de manera absoluta de toda posible competencia ejecutiva del Estado, no solo porque la Administración periférica del Estado no puede desaparecer en su totalidad (piénsese en las Delegaciones del Gobierno en el territorio de las Comunidades Autónomas que precisan contar con servicios de la Administración del Estado para el normal desenvolvimiento de las funciones que tienen encomendadas) sino también porque siempre habrá de ser reconocido el mantenimiento en manos del Estado de facultades ejecutivas propias que podrá ejercitar en los supuestos de excepción que luego analizaremos.

Y finalmente, hay que reconocer el poder estatal de supervisión sobre la ejecución autonómica de las leyes del Estado, como componente esencial del federalismo de ejecución.

3. La propuesta de Administración Única de la Xunta de Galicia

La propuesta de Administración Única de la Xunta de Galicia, dada a conocer por el Presidente Fraga en 1992, responde al postulado principal de configurar la Administración propia de cada Comunidad Autónoma como la Administración ordinaria o la única Administración ( de ahí su nombre) en su propio territorio.

El postulado del que parte esta propuesta es el de que, frente a un Estado centralista y unitario, hoy debemos hablar de un Estado plural y complejo compuesto por diversos centros de poder y decisión política, coexistentes con el propio Estado, dentro de su territorio, que no son otros que las Comunidades Autónomas que, dotadas de autonomía van a funcionar dentro del Estado en su conjunto como un todo, como una unidad. Es por eso por lo que las Comunidades Autónomas en ningún caso van a poder ser consideradas como algo distinto o ajeno al propio Estado, sino que, por ser precisamente partes integrantes de él son también Estado, de modo que también a ellas les corresponde participar en las funciones del Estado.

La admisión de esta propuesta implicaría la adopción del llamado modelo de “federalismo cooperativo” alemán, según el cual los Estados federados ( länders) ejercen enteramente la función ejecutiva, tanto respecto de las competencias propias como de las estatales, Con ella se conseguiría que una sola autoridad, la autonómica, desarrolle la totalidad de las funciones de gestión , las propias y las estatales ( con respecto, en todo caso , a la función legislativa del Estado, cuando le corresponda como competencia exclusiva). Lo que implicaría en la práctica la desaparición de la Administración periférica del Estado en la Comunidad Autónoma, con mantenimiento tan solo de los servicios mínimos necesarios.

Constituye una obligada cita, en la formulación de la propuesta, el artículo 103.1 de la CE, formulador de una serie de principios básicos de organización de la Administración Pública, en el que late la exigencia constitucional, de salvaguarda de un correcto funcionamiento del sistema administrativo en su conjunto. Y es precisamente esta exigencia de funcionamiento adecuado del sistema el que tiene que servir de referencia para propugnar que las Comunidades Autónomas asuman el conjunto de la actuación administrativa en su territorio, por ser las que están en mejores condiciones de hacerlo.

Con ello se está haciendo invocación del principio de subsidiariedad el cual ha adquirido carta de naturaleza y encontrado ya formulación positiva en el Tratado de la Unión Europea, el cual, luego de delimitar las competencias de atribución de la Comunidad, señala en su artículo 3B, que en los ámbitos que no sean de competencia exclusiva de la Comunidad, ésta intervendrá conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor a nivel comunitario.

Del examen de este precepto del TUE es posible extraer dos premisas principales:

- Que no puede hablarse de subsidiariedad en los ámbitos reservados a la competencia exclusiva de la Comunidad, por tener ésta en los mismos la  obligación jurídica de ejercer sus competencias con plenitud, Lo cual no excluye de un modo absoluto la actuación de los Estados miembros en estos ámbitos, si bien se limita la de éstos a intervenir en los niveles más próximos a los ciudadanos en la ejecución de la acción comunitaria.

- Que, en el caso de competencias compartidas, la actuación de la Comunidad deberá ajustarse a los criterios de eficiencia y de dimensión comunitaria de la acción, de manera que, de poder ser alcanzados los objetivos por los Estados miembros de manera suficiente, perderá la comunidad su capacidad de actuación.

Este principio da respuesta adecuada, por consiguiente, a la pregunta de si sirve mejor a los principios del artículo 103.1 de la CE una única instancia administrativa de ejecución  o si es necesario en cualquier caso el mantenimiento de dos Administraciones actuando en paralelo en el mismo territorio, optándose por la primera, no solo para evitar la duplicidad de Administraciones,  contraria al principio de eficacia, sino también ante la conveniencia de que las decisiones ejecutivas sean tomadas por la Administración que esté en mejores condiciones de hacerlo y actúe lo más cerca posible del ciudadano.

Tan solo se admite una excepción a este principio de subsidiariedad, si, en relación con determinadas materias, fuesen gestionadas por las Comunidades Autónomas poniendo en peligro la efectividad del principio de solidaridad, de manera que cuando este principio exija la presencia efectiva de los órganos administrativos estatales en el territorio, esta presencia no se puede cuestionar : único supuesto, pues, en que decisión-ejecución tendrán que ir indisolublemente unidas.

La propuesta se enfrenta, inevitablemente, con el mecanismo a través del cual se pueda hacer efectiva la atribución de la función ejecutiva íntegra a la Comunidad Autónoma y lo encuentra en el artículo 150.2 de la CE, que, como es sabido, se refiere a las leyes de transferencia y delegación, a través de las cuales, se indica, se produce un desplazamiento a la Comunidad Autónoma, no de la titularidad de la competencia estatal en la materia en cuestión que permanece en el Estado, sino sólo de la función ejecutiva.

Una última cuestión que suscita la propuesta es que la misma no se circunscribe a requerir la concentración de las competencias ejecutivas en la Administración de la Comunidad Autónoma, sino que avanza en ese proceso propugnado, a su vez, que estas competencias autonómicas de ejecución sean desconcentradas en los Ayuntamientos y Diputaciones, en todos aquellos servicios en que su prestación por estos entes redunde en un mejor servicio al ciudadano.

Por esta vía se ha iniciado en Galicia, en 1998, el proceso de implantación de un nuevo modelo de desconcentración territorial a nivel interno, mediante la introducción de la gestión directa a favor de los Entes Locales de Galicia, en el contexto del llamado “pacto Local” en desarrollo del cual se producirá en el futuro la transferencia, delegación o encomienda de gestión de determinados servicios de titularidad autonómica a favor de los Entes Locales de Galicia, en la forma prevista en el artículo 41 y en la disposición adicional tercera del EAG.

Finalmente, debemos recordar que los planteamientos sobre la Administración única han tenido acogida en la hoy derogada Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado, LOFAGE de 1997. Ya en su Exposición de Motivos de esta Ley se hacía mención expresa a que uno de los objetivos de la misma es precisamente adecuar la Administración del Estado a los nuevos requerimientos exigidos por el desarrollo del Estado autonómico, lo que implica una simplificación y reducción del modelo organizativo existente. Se indica en ella al respecto, que resulta conveniente introducir en la Ley el objetivo de la Administración única o común de forma que el protagonismo administrativo en el territorio autonómico lo tenga la Administración autonómica, que también podrá asumir funciones administrativas correspondientes a materias de competencia exclusiva del Estado a partir de las técnicas del artículo 150.2 de la CE.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en el Título III establece un régimen completo de las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas, que deberán sujetarse a nuevos principios rectores cuya última ratio se halla en los artículos 2, 14 y 138 de la Constitución, como la adecuación al sistema de distribución de competencias, la solidaridad interterritorial, la programación y evaluación de resultados y el respeto a la igualdad de derechos de todos los ciudadanos.

Así en estos términos el artículo  141 de esta ley se denomina  “Deber de colaboración entre las Administraciones Públicas”. Y dice lo siguiente: 

1. Las Administraciones Públicas deberán:

a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.

c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia.

d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

e) Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las restantes que se establezcan normativamente.

2. EXTENSIÓN DE LAS COMPETENCIAS DEL ESTADO, ATRIBUCIONES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

No recoge la Constitución una declaración general en orden a la atribución de la función ejecutiva ni unas reglas comunes en orden a su asignación. El alcance funcional de esas potestades autonómicas vendrá pues, determinado, materia a materia, por la Constitución y los Estatutos de Autonomía.

Habrá que estar , pues a lo dispuesto en cada caso por el artículo 149.1 de la CE y a la separación de funciones que se opera en cada uno de sus apartados .

De su examen se puede deducir, que en principio la mayor parte de las funciones ejecutivas en materias de competencia exclusiva del Estado pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas por cuanto el Estado se reserva como exclusivas funciones normativas o bien competencias de coordinación o planificación pero solo excepcionalmente de ejecución.

A la luz de las previsiones constitucionales y estatutarias , pueden diferenciarse los siguientes supuestos de distribución de competencias , referidos a las competencias ejecutivas:

A) Cuando una materia se atribuya como competencia plena y exclusiva al Estado (por ej en materia de defensa , de relaciones internacionales, etc) , ello implicará la reserva de la totalidad de las funciones en esa materia (legislativa, reglamentaria, ejecutiva) a los órganos del Estado. En este supuesto , pues , las Comunidades Autónomas no podrán ejercitar competencia alguna , ni normativa ni ejecutiva en esa materia.

B) Si al Estado le queda reservada la legislación básica, en determinadas materias , las Comunidades Autónomas dispondrán de potestades normativas, legales y reglamentarias, de desarrollo de esa legislación básica, las cuales tendrán que respetar  por consiguiente , en todo caso, como condición de validez , los principios o bases señalados por el Estado al dictar aquella y dispondrán asimismo de la correspondiente función ejecutiva en esa materia.

En relación con la materia básica, debe recordarse que la formulación de lo básico por el Estado, se puede contener en normas de carácter legal (supuesto habitual) o reglamentario e incluso en actos de índole ejecutiva. Pero al mismo tiempo, las Comunidades Autónomas que hayan asumido las competencias de desarrollo y ejecutivas de esas bases estatales, podrán ejercitar también, en la misma materia, iguales funciones. De modo que se configura una duplicidad de funciones: corresponderán al estado funciones legislativas, reglamentarias y ejecutivas en lo básico; y a las Comunidades Autónomas , las mismas funciones en lo no básico.

C) En el caso de materias atribuidas en competencia plena y exclusiva a las Comunidades Autónomas y asumidas por éstas en sus Estatutos de Autonomía, la integridad de las funciones en la materia (legislativa, reglamentaria y ejecutiva) corresponderá a aquéllas, sin que quepa en principio, participación estatal alguna en esas funciones.

D) Cabe, finalmente, que la Constitución reserve en determinadas materias, la legislación al  Estado, en cuyo caso las Comunidades Autónomas podrán ejercer competencias ejecutivas en esa materia. En este caso, se produce  una división funcional: la legislación corresponde al Estado y la ejecución a la Comunidad Autónoma.

En este último supuesto, es posible distinguir dos hipótesis:

- Si se asignase a las Comunidades Autónomas la función de desarrollo legislativo, corresponderán a éstas el ejercicio tanto de la potestad reglamentaria como de la función ejecutiva,

- Si el Estado se reservase también la potestad reglamentaria. La competencia autonómica se limitaría a la función ejecutiva o administrativa en sentido estricto, contando las Comunidades Autónomas con la posibilidad  tan sólo de dictar reglamentos internos de organización.

A este último aspecto hay que recordar que se ha planteado el significado y alcance de la voz “ legislación “ y más concretamente si la potestad reglamentaria debe ser considerada como función legislativa o como función ejecutiva. La respuesta que ha ofrecido el Tribunal Constitucional (STC 18/1982)  ha sido la de que, cuando la competencia legislativa sea estatal, hay que distinguir diversos tipos de reglamentos: los referidos a la organización de los servicios administrativos, asi como al funcionamiento de los mismos ( reglamentos de autoorganización), forman parte en todo caso , de la función ejecutiva, correspondiendo esta potestad a las Comunidades Autónomas: en tanto que los reglamentos ejecutivos que desarrollan y complementan los mandatos legales, debe considerarse que forman parte de la función legislativa y por tanto son de competencia del Estado.

Dos son en particular, los criterios que se obtienen de la jurisprudencia constitucional en la determinación de lo que ha de considerarse por legislación:

a) la noción de legislación es, en principio material, sea cual fuere el rango de las normas en cuestión. Lo que implica que no pueda admitirse la interpretación que equipara, sin más, la legislación al conjunto de normas escritas, así como aquella que asimila la ejecución al conjunto de actos concreto ejecutivos relativos a una materia.

b)La expresión legislación es comprensiva no sólo de las leyes en sentido estricto sino también de los reglamentos ejecutivos y de los reglamentos complementarios de las leyes.

En este punto, parece oportuno hacer mención aquí del artículo 37.3 del EAG, el cual interpretando el alcance de la función ejecutiva, manifiesta que corresponden a la Comunidad Autónoma la potestad reglamentaria , la administración y la inspección : si bien la reglamentaria se matiza al señalar que se realizará de conformidad con las normas reglamentarias de carácter general, que , en desarrollo de su legislación, dicte el Estado, con lo que, en definitiva, se viene a mantener la separación entre reglamento jurídico ( normativo) y reglamento administrativo ( de organización ).

En definitiva, como resumen de todo lo hasta aquí manifestado, puede decirse que la tónica general será que a las Comunidades Autónomas les quede reservada la función ejecutiva (de desarrollo reglamentario y /o de ejecución ), en aplicación de la técnica conocida como “federalismo de ejecución “, propia del federalismo alemán; sin perjuicio de que, aun en este caso, pueda reservarse el Estado determinadas actuaciones específicas ( coordinación , fomento, alta inspección etc). 

En relación con esta última, la jurisprudencia constitucional, ha delimitado determinados supuestos de excepción al régimen general, en los que el Estado queda también habilitado para el ejercicio de esas funciones ejecutivas:

a) Cuando la ejecución supera el ámbito de una Comunidad Autónoma, a fin de evitar interferencias entre intereses intercomunitarios, así como su posible colisión.

Así pues, cuando se produzca una colisión de intereses entre dos Comunidades Autónomas, la solución sólo podrá obtenerse desde una valoración del interés supracomunitario, que debe ser confiada a los órganos del Estado.

b) Si se requiere por razones de seguridad pública, en situaciones de necesidad o urgencia, que hagan que no se pueda esperar a la actuación de las autoridades autonómicas competentes.

Este supuesto de excepción jugará bajo dos límites: la proporcionalidad de las medidas ejecutivas; y la no sustitución más que en la medida de lo posible y por el tiempo necesario de la competencia ejecutiva en cuestión de la Comunidad Autónoma, sin suplantación de manera definitiva de la competencia ejecutiva ordinaria de la Comunidad Autónoma.

c) Por así exigirlo la satisfacción de criterios, valoraciones y objetivos de interés general; permitiéndose, en tal supuesto, que los aspectos infrarregionales sean atendidos directamente por las Comunidades Autónomas, con reserva de los suprarregionales al Estado. 

Ello con todo, en opinión de MUÑOZ MACHADO, estas reservas competenciales al Estado en cuanto a la función ejecutiva por razones de interés general debe ser entendidas en el buen sentido de que la Constitución se limita a atribuir al Estado la titularidad de la competencia, pero no obliga a que la ejerza necesariamente a través de órganos propios.

Para terminar esta pregunta, constataremos que la precisión del alcance de las competencias de ejecución se ha venido realizando, en la práctica, a través de los Reales Decretos de traspasos de funciones y servicios del Estado a las Comunidades Autónomas correspondientes a cada materia en particular. Con ello, este instrumento normativo ha visto sobredimensionada su función propia de delimitación y concreción de los medios materiales , personales y financieros que son objeto de traspaso. Sin embargo, habrá de tenerse en cuenta que el acuerdo interpretativo realizado por la Comisión Mixta que en ellos se recoge no podrá, en ningún caso, desvirtuar la repartición funcional operada por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, cuya interpretación auténtica quedará, en todo caso, remitida al Tribunal Constitucional.

  3. LA COORDINACIÓN ENTRE LOS DOS ÓRDENES

El buen funcionamiento y equilibrado desarrollo del sistema autonómico requiere, además del empleo de técnicas de colaboración o cooperación entre los entes públicos territoriales descentralizados y el Estado, la aplicación de técnicas de coordinación para que se produzca la mayor integración de actuaciones entre las distintas instancias territoriales. En unos casos, por consiguiente, las fórmulas de relación vendrán dadas a partir de acuerdos entre los entes afectados; es el caso de las fórmulas de colaboración consistentes en la suscripción de convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o de éstas entre sí.

En otros, por el contrario, esas relaciones sólo podrán establecerse desde el reconocimiento al Estado de una posición de privilegio o superioridad que le habilitan para dictar instrucciones o directrices de forma unilateral y obligatoria aceptación y cumplimiento por los entes territoriales autonómicos.

La coordinación constituye un concepto complejo y de múltiple orientaciones y aplicaciones: en este sentido, puede decirse que la Constitución no utiliza un concepto unívoco de coordinación sino que lo funcionaliza según el supuesto de hecho o la materia de que se trate y los fines perseguidos. Y de otra parte, es un principio que a veces se explicita por la Constitución y en otros casos se da por supuesto, por ser consustancial al modelo de organización territorial implantado por la Constitución, lo que hace que no sea precisa su justificación en preceptos constitucionales concretos ( STC 181/1982). 

Con carácter general, es un término recogido en la Constitución bajo dos acepciones distintas:

- Por un lado, como principio que debe inspirar la organización y funcionamiento de todas las Administraciones Públicas: este sería el sentido con el que se emplea el término en el artículo 103.1 de la CE, cuando especifica que la Administración Pública actúa de acuerdo con el principio de coordinación.

La coordinación se nos presenta, bajo esta acepción, como un principio instrumental o vicario al servicio de otros primarios, como los de unidad, solidaridad, fijación de un espacio económico común, etc.

- Por otro, como una técnica de atribución competencial, que habilita al Estado para dictar instrucciones o directrices incidentes en el ejercicio de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos de Autonomía.

 Este término de coordinación ha sido objeto de análisis por la jurisprudencia constitucional ( sobre todo en la STC 32/1983 y definido por ella como una fórmula de fijación de mecanismos para la integración en un sistema nacional de los múltiples subsistemas autonómicos. Ya en una de sus primeras sentencias de 1982, el Tribunal Constitucional ha precisado que la coordinación persigue la integración de la diversidad de partes o subsistemas en el conjunto, reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían la realidad misma del sistema.

El titular de la potestad de coordinación será siempre el Estado. En tal sentido, el Tribunal Constitucional tiene manifestado que la competencia estatal de coordinación significa no sólo que hay que coordinar las partes o subsistemas del sistema general, sino que esa coordinación corresponde hacerla al Estado.

El establecimiento de mecanismos de integración supone, pues, la determinación unilateral por el Estado, en los supuestos previstos constitucionalmente, de técnicas que hagan posible una homogeneidad mínima en el desarrollo de facultades de ejecución en relación con determinadas materias, en aras del interés general. Desde el punto de vista positivo, representa una directriz de organización y funcionamiento común de aplicación a todas las organizaciones: y desde el punto de vista negativo, implica un factor de corrección que evite disfunciones en el funcionamiento del sistema en su conjunto,

Esta configuración de la coordinación como principio básico garante del funcionamiento adecuado del sistema autonómico hay que recordar que estaba  presente en el proyecto LOAPA ( luego convertida en Ley del Proceso Autonómico de 1983), en cuyo artículo 4 se alude a la necesidad de coherencia y a la imprescindible coordinación en la actuación de los poderes públicos.

A pesar de la gran diversidad de técnicas de coordinación que pueden ser utilizadas, pueden señalarse, según LÓPEZ GUERRA, algunas características comunes a todas ellas:

- Se trata de una competencia estatal, ejercitable por atribución constitucional directa ( aun cuando sea admisible su atribución implícita) y no necesitada de acuerdo o convenio con las Comunidades Autónomas para su puesta en aplicación.

- Al incidir sobre competencias de las Comunidades Autónomas, debe venir prevista constitucionalmente, sea expresamente, supuesto normal o de manera implícita, si el Estado dispusiese de competencias legislativas plenas en una materia, pues la legislación lleva consigo la posibilidad de ejercicio de las facultades de coordinación ( STC 104/1988).

- En ningún caso el ejercicio de la potestad coordinadora por el Estado, puede implicar un redimensionamiento de las competencias, que altere el reparto competencial constitucional y estatutariamente establecido.

En cuanto a las modalidades de coordinación, aun cuando la Constitución no se ha preocupado de establecer con carácter general los mecanismos adecuados para llevarla a cabo, las técnicas aplicables en la práctica son muy diversas, en este sentido, puede hacerse mención de las técnicas de creación de órganos de composición mixta ( Conferencias Sectoriales, Consejo de Política Fiscal y Financiera) que sirvan de cauce institucional de concertación de las políticas que pretendan llevar a cabo los Gobiernos territoriales, la celebración de convenios, el establecimiento de procedimientos compartidos o la adopción de una multiplicidad de técnicas de colaboración, mutua información y comunicación que se contienen en los Reales Decretos de traspasos.

Entre estas últimas, importa destacar, en particular :

a) Exigencia de información permanente por parte de las Comunidades Autónomas: en este sentido, la ley del Proceso Autonómico de 1983 dispone (artículo 2 que el Gobierno y, en su caso , las Cortes Generales, podrán recabar de los órganos de las Comunidades Autónomas la información que precisen sobre la actividad que éstas desarrollen en ejercicio de sus propias competencias (facultad de que disponen, asimismo , las Comunidades Autónomas, que podrán recabar de la Administración del Estado, la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en ejercicio de sus propias competencias).

b) Obligación de comunicación de datos por las Comunidades Autónomas a los Registros estatales; de manera que se obtenga una necesaria intercomunicación entre todos los Registros, con la que se consiga el conocimiento general de las inscripciones registrales efectuadas y, al mismo tiempo, se favorezca la realización de estudios y análisis de estadísticas, cara a la más adecuada programación de políticas públicas.

En todo caso, la ejecución autonómica de la normativa estatal, tendrá como límite la reserva al Estado: 

a) de las facultades genéricas de vigilancia e inspección, sin que el ejercicio de las mismas faculte al Estado para el control de las actuaciones de la Administración autonómica, pues ello implicaría la colocación a las Comunidades Autónomas en una situación de dependencia jerárquica respecto de la Administración del Estado, incompatible con el principio de autonomía ( STC 76/1983) , y

b) De la facultad de alta inspección en las materias de sanidad, seguridad social, educación y trabajo, la cual constituye una competencia estatal de vigilancia, un instrumento de verificación o fiscalización , pero sin que esas facultades, puedan llevar a convertir esta técnica en un nuevo y autónomo mecanismo directo de control y corrección al margen y por encima de los controles judiciales constitucionalmente establecidos en relación con la actuación de las Administraciones autonómicas ( STC 32/1983).    

Finalmente, en cuanto a sus efectos, la coordinación hace que queden afectadas las competencias de las Comunidades Autónomas en el sentido de que el ejercicio de estas competencias autonómicas deberá sujetarse a las directrices coordinadoras estatales, sin que ello implique en ningún caso la supresión o reducción de la funcionalidad de las competencias autonómicas afectadas, por cuanto esa coordinación se le atribuye constitucionalmente al Estado con una finalidad exclusiva de integración de los subsistemas, cara al buen funcionamiento del sistema en su conjunto.

En el sentido apuntado, la Jurisprudencia constitucional ha afirmado que la competencia estatal para el ejercicio de una función de coordinación general actúa como límite de la plenitud competencial de las Comunidades Autónomas ( STC 32/1983) en el sentido de ser un factor corrector de disfunciones organizativas, pero la necesidad de asegurar la acción conjunta, la información recíproca y el máximo grado de eficacia no hace crear por si misma competencia alguna para el Estado, no puede ser utilizada en consecuencia por éste para delimitar indebidamente ex novo las competencias autonómicas (STC de 1985) .

Así aceptado, debe rechazarse  el uso de la técnica de coordinación como recurso de que pueda hacer uso el Estado, para paliar los efectos negativos de repartos defectuosos de competencias.

La coordinación, por consiguiente, no puede suponer un remedio paliativo para el tratamiento terapéutico por parte del Estado, de posibles disfunciones que se puedan manifestar en el funcionamiento de las organizaciones. Antes al contrario, ha de utilizarse como medio preventivo de esas posibles disfunciones, en situaciones de funcionamiento normal y adecuado de las organizaciones.