TEMA 36 LA COLABORACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LA COMUNIDAD AUTÓNOMA: SU DESARROLLO EN LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. LOS ELEMENTOS DE COLABORACIÓN; EN ESPECIAL, LAS CONFERENCIAS SECTORIALES Y LOS CONVENIOS DE COLABORACIÓN. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

 TEMA 36 

LA COLABORACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LA COMUNIDAD AUTÓNOMA: SU DESARROLLO EN LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. LOS ELEMENTOS DE COLABORACIÓN; EN ESPECIAL, LAS CONFERENCIAS SECTORIALES Y LOS CONVENIOS DE COLABORACIÓN. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

1. LA COLABORACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LA COMUNIDAD AUTÓNOMA: SU DESARROLLO EN LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

( INTRODUCCIÓN PROPIA)

La colaboración entre el estado y las comunidades autónomas es un aspecto fundamental del sistema político y administrativo en muchos países con estructuras federativas o descentralizadas, como es el caso de España.

En el contexto español, la Constitución establece un marco de distribución de competencias entre el estado central y las comunidades autónomas. El estado tiene competencias exclusivas en áreas como la defensa, las relaciones internacionales, la legislación civil y penal, entre otras. Por otro lado, las comunidades autónomas tienen competencias propias en áreas como la educación, la sanidad, el medio ambiente, la cultura, el urbanismo, entre otras.

La colaboración entre el estado y las comunidades autónomas se materializa a través de diferentes mecanismos y organismos. Algunos de los principales son:

Conferencias sectoriales: Son reuniones periódicas entre representantes del gobierno central y los gobiernos autonómicos para tratar temas específicos, como la educación, la sanidad o la política social. En estas conferencias se busca consensuar políticas y establecer criterios comunes.

Comisiones bilaterales: Son órganos de colaboración y cooperación entre el gobierno central y los gobiernos autonómicos. Estas comisiones tratan cuestiones relacionadas con la aplicación de la legislación y la cooperación administrativa entre ambos niveles de gobierno.

Transferencia de competencias: El estado central puede transferir competencias a las comunidades autónomas en aquellos ámbitos en los que estas últimas tienen capacidad para ejercerlas de manera eficiente. Estas transferencias se llevan a cabo a través de acuerdos bilaterales y buscan una mayor descentralización y adaptación a las realidades regionales.

Financiación autonómica: La colaboración en materia de financiación es fundamental para garantizar el funcionamiento de las comunidades autónomas. Existen sistemas de financiación autonómica que buscan distribuir los recursos económicos entre el estado y las comunidades de manera equitativa y atendiendo a las necesidades y capacidades de cada una.

Estos son solo algunos ejemplos de los mecanismos de colaboración entre el estado y las comunidades autónomas en España. La finalidad de esta colaboración es lograr una gestión eficiente de los asuntos públicos y garantizar la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos en todo el territorio nacional.

Conviene precisar que cuando hablamos de relaciones administrativas podemos estar refiriéndonos tanto a las relaciones interorgánicas, es decir, las que se producen entre órganos de una misma Administración, como a las relaciones intersubjetivas, que son las establecidas entre sujetos de Administraciones diferentes. A estas últimas nos vamos a referir aquí.

Pues bien, las normas que disciplinan las relaciones entre las distintas Administraciones públicas dentro del mismo Estado son de aparición relativamente reciente y, sin embargo, adquieren en la actualidad una singular importancia por la complejidad creciente de las necesidades públicas que la Administración debe atender y que en muchos casos no se pueden satisfacer con la actuación de un solo sujeto público. Esta realidad requiere ser abordada con una fluida relación entre las Administraciones públicas y un marco de actuación común a todas ellas.

Como señala el profesor SOSA WAGNER, las distintas fórmulas de colaboración y cooperación entre las Administraciones públicas, responden a los principios del llamado “federalismo cooperativo”, que es la expresión con que se ha designado a las modernas fórmulas federales y que significa que el ejercicio de las competencias por los diferentes centros de poder territorial se hace de forma coordinada como resultado o fruto de la lealtad que debe presidir las relaciones entre los sujetos públicos.

Partiendo de una estructura de Estado complejo, como es el nuestro, en el que concurren diversas administraciones públicas sobre el mismo territorio, el ejercicio de los distintos poderes que cada una de ellas ostenta requiere, por la razón apuntada, el establecimiento y articulación de normas reguladoras de las mutuas relaciones entre los distintos planos estatal, autonómico y local. Así, es un principio comúnmente aceptado el de que el ejercicio de las competencias por las diferentes Administraciones que concurren sobre un mismo territorio deba hacerse de un forma leal, coordinada y solidaria.

De tales principios rectores se hace eco la Constitución española en su artículo 103.1, cuando establece que la Administración sirve con objetividad a los intereses generales, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, para luego precisar que actuará con sometimiento a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.

Por su parte, el Tribunal Constitucional, entre otras, en su sentencia 143/1985, de 24 de octubre, recuerda que el respeto al principio de coordinación es una consecuencia de la unidad transcendental de los intereses públicos dentro de un mismo Estado, como técnica que asegura la complementariedad de actuaciones políticas y administrativas de las distintas administraciones públicas.

Estas relaciones se establecen en la mayoría de los casos en un plano horizontal en el que, por tanto, el posicionamiento de las Administraciones públicas relacionadas se sitúa en condición de igualdad. La posición de superioridad de la Administración general del Estado, bien sea en relación a las Comunidades autónomas o bien lo sea en relación a las Corporaciones locales, sólo se produce, normalmente, cuando interviene de manera decisiva el interés nacional.

La regulación general de la materia está contenida en el título III de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. En su Preámbulo se indica que se establece un régimen completo de las relaciones entre las distintas Administraciones públicas, que deberán sujetarse a nuevos principios rectores cuya última ratio se halla en los artículos 2, 14 y 138 de la Constitución, como la adecuación al sistema de distribución de competencias, la solidaridad interterritorial, la programación y evaluación de resultados y el respeto a la igualdad de derechos de todos los ciudadanos.

De acuerdo con el artículo 140.1 de la Ley 40/2015, las diferentes Administraciones públicas actúan y se relacionan con otras Administraciones y entidades u organismos vinculados o dependientes de éstas de acuerdo con los siguientes principios:

a) Lealtad institucional.

b) Adecuación al orden de distribución de competencias establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía y en la normativa del régimen local.

c) Colaboración, entendido como el deber de actuar con el resto de Administraciones públicas para el logro de fines comunes.

d) Cooperación, cuando dos o más Administraciones públicas, de manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común.

e) Coordinación, en virtud del cual una Administración pública y, singularmente, la Administración general del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del Ordenamiento jurídico.

f) Eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo el uso de recursos comunes, salvo que no resulte posible o se justifique en términos de su mejor aprovechamiento.

g) Responsabilidad de cada Administración pública en el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos.

h) Garantía e igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos en sus relaciones con las diferentes Administraciones.

i) Solidaridad interterritorial de acuerdo con la Constitución.

El título III de la Ley 40/2015 se aplica tanto a las relaciones entre la Administración general del Estado y las Administraciones de las Comunidades autónomas, como a las relaciones entre éstas y las entidades locales, aunque hay que tener en cuenta que estas últimas relaciones, en lo no previsto por la Ley 40/2015, se regirán por la legislación básica en materia de régimen local (artículo 140.2 de la Ley 40/2015).

EL DEBER DE COLABORACIÓN

Las relaciones de colaboración son las más comunes entre Administraciones públicas. Son el resultado de la existencia de varias Administraciones, dotadas de autonomía, ejerciendo sus competencias sobre el mismo territorio. Por tanto, la existencia de un deber de colaboración entre las distintas Administraciones públicas es una consecuencia misma del modelo de organización territorial que la Constitución establece: este modelo de algún modo impone poner en marcha las relaciones de colaboración mediante la asistencia recíproca, intercambio de información y los demás mecanismos legalmente previstos.

Esta visión es recogida por la sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto, cuando señala que la existencia de deberes recíprocos de intercambio de información entre las Administraciones públicas implicadas es una consecuencia del principio general de colaboración que debe presidir las relaciones entre éstas deber este que no es preciso justificar en la existencia de preceptos legales concretos, por cuanto es consecuencia de nuestro modelo territorial.

- Contenido del deber de colaboración

En este sentido, el artículo 140.1.c) de la Ley 40/2015 define la colaboración como el deber de actuar con el resto de Administraciones públicas para el logro de fines comunes. A continuación, el artículo 141.1 concreta el contenido de ese deber, que incluye:

a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.

c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia.

d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

e) Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las restantes que se establezcan normativamente.

El apartado 2 del artículo 141 completa esta concreción del deber de colaboración enumerando los supuestos en que es legítimo negar la asistencia y colaboración requeridas:

- Cuando el organismo público o la entidad del que se solicita no esté facultado para prestarla de acuerdo con lo previsto en su normativa específica.

- Cuando no disponga de medios suficientes para ello.

- Cuando, de hacerlo, causaría un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones.

- Cuando la información solicitada tenga carácter confidencial o reservado.

En todo caso, la negativa a prestar la asistencia tiene que comunicarse motivadamente a la Administración solicitante.

Añade el apartado 3 del artículo 141 de la Ley 40/2015 que la Administración general del Estado, las de las Comunidades autónomas y las de las entidades locales deberán colaborar y auxiliarse para la ejecución de sus actos que hayan de realizarse o tengan efectos fuera de sus respectivos ámbitos territoriales. Los posibles costes que pueda generar el deber de colaboración podrán ser repercutidos cuando así se acuerde.

- Técnicas de colaboración

De acuerdo con el artículo 142 de la Ley 40/2015, las obligaciones que se derivan del deber de colaboración se harán efectivas, entre otras, a través de las siguientes técnicas:

a) El suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición del organismo público o la entidad al que se dirige la solicitud y que la Administración solicitante precise disponer para el ejercicio de sus competencias.

b) La creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa con el fin de disponer de datos actualizados, completos y permanentes referentes a los diferentes ámbitos de actividad administrativa en todo el territorio nacional.

c) El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su actividad administrativa se extiendan fuera de su ámbito territorial.

El principio de colaboración afecta, pues, principal, directa y específicamente, al ejercicio de las competencias de las instancias estatal y autonómica, exigiendo que en tal actuación éstas mantengan unas relaciones determinadas que, en general, pueden designarse como «relaciones de colaboración». El principio de colaboración se configura, pues, como un límite a la independencia de las partes en el ejercicio de sus poderes. Este último constituye un límite al ejercicio competencial, pero la diferencia reside en que constituye un límite negativo de la discrecionalidad de que disponen las partes en la actuación de sus propios y respectivos poderes, límite que no podrán traspasar sin que tal actuación pueda ser considerada ilegítima. Cada instancia ejerce su poder independientemente, pero con una discrecionalidad limitada. La colaboración, en cambio, afecta directamente a la independencia de las partes en el ejercicio de sus funciones, de modo que exige una determinada actuación positiva de las mismas, que da lugar al establecimiento de una determinada relación entre ambas. El principio de colaboración aparece, pues, como una modulación de la independencia y separación de las instancias estatal y autonómica en el ejercicio de los poderes que les corresponden, en el ámbito de sus respectivas decisiones competenciales.

La segunda cuestión a examinar es el contenido del principio de colaboración, en qué consiste tal modulación de la independencia de la actuación de las partes. En nuestro régimen autonómico, el principio de colaboración afecta al ejercicio de las competencias básicamente a través de tres mecanismos, que dan lugar a tres tipos distintos de relaciones: el auxilio -o colaboración en sentido estricto-, la coordinación y la cooperación. Estos tres mecanismos de relación constituyen categorías distintas, con distinta problemática jurídico-constitucional, diferenciables conceptualmente con cierta facilidad, pero que en muchas ocasiones se presentan íntimamente entrecruzadas en la praxis estatal. Con esta última precaución, pasemos a examinar cada una de tales categorías por separado.

EL AUXILIO COMO DEBER DE COLABORACIÓN, EN SENTIDO ESTRICTO

En ocasiones, es preciso que para el correcto ejercicio de una competencia propia se requiera la actuación de otra instancia. En general, esta actuación es lo que constituye propiamente el auxilio, o colaboración, en sentido estricto; colaboración que se expresa como «elemental principio» de relación entre los poderes central y autonómico (STC 74/1983, de 30 de julio, FJ 5).

La CE no contiene ningún precepto que recoja explícitamente tal principio, pero el Tribunal Constitucional lo ha configurado propiamente como un deber general, «que no es menester justificar en preceptos concretos », pues «se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución» (STC 18/1982, 4 de mayo, FJ 14). Nos encontramos, ante una norma constitucional no escrita, derivada de la propia naturaleza del régimen constitucional de organización del poder estatal.

La configuración del auxilio como deber, es lo que diferencia su naturaleza jurídico-constitucional de la constitución de otras instituciones de contenido o funcionalidad semejantes, y que pueden inducir a confusión, como ocurre con los institutos de la coordinación y la cooperación. Estas dos últimas figuras constituyen categorías específicas y distintas que, aunque puedan todas ellas converger por el criterio de su funcionalidad en un primer y elemental principio de colaboración, no pueden ser confundidas en su naturaleza o reconducidas a una unidad sustancial.

En efecto, el auxilio constituye un deber, en sentido propio, que vincula la actuación competencial de las instancias central y autonómica, mientras que la coordinación y la cooperación constituyen un régimen competencial -formal y material, respectivamente- obligatorio cuando está previsto en la Constitución o en el bloque de constitucionalidad, facultativo cuando ello no ocurre, en cuyo caso la cuestión reside en la posibilidad, en el sentido de legitimidad constitucional, de que las partes actúen sus competencias en tal modo, o, lo que es lo mismo, en el derecho de las partes a establecer un régimen de coordinación o de cooperación allí donde la Constitución prevé el ejercicio independiente de sus poderes. Resulta claro, pues, que, a diferencia del auxilio, no existe un deber general de coordinación y de cooperación, sino, en todo caso, un derecho o capacidad -que será preciso examinar en sus términos concretos- a ejercer los poderes bajo tal régimen, cuando no venga explícitamente exigido por la CE.

LA CONCRECIÓN DEL DEBER GENERAL DE AUXILIO

El deber general de auxilio, o colaboración en sentido estricto, se concreta en nuestro  ordenamiento en diversas fórmulas, con distinta amplitud y a distinto rango normativo.

En primer lugar, el deber general de auxilio se concreta en un deber de comunicación entre las instancias central y autonómica, expresado en términos de deber recíproco de información, que constituye, sin duda, una exigencia de todo sistema compuesto: para que cada instancia pueda ejercer con plenitud y eficacia sus propios poderes, en sentido armónico y no disgregador, es preciso que exista una fluida comunicación entre ambas. Nuestro ordenamiento competencial recoge expresamente, con rango legal, el deber recíproco de información mutua con carácter general artículo 141.1.c de la Ley 40/2015, al tiempo que prevé ciertas concreciones del mismo en diversos sectores y bajo distintas modalidades. Tres son, principalmente, las técnicas utilizadas en el sistema español al servicio del principio general de comunicación:

- El intercambio de información, establecido como deber general en el mencionado artículo 141.1.c de la Ley 40/2015, que se concreta como obligación específica en diversos sectores, como, por ejemplo, en materia estadística ,ejecución de políticas de medio ambiente (RD planificación sanitaria , agricultura etc.

- El traslado de información de una a otra instancia, como técnica íntimamente relacionada con la anterior, pero que produce sólo efectos unilaterales, sea para la Administración del Estado o bien para las CCAA.( artículo 142,a y b de la Ley 40/2015).

- La comunicación registral, cuando ambas Administraciones lleven registros en una misma materia, sea con carácter complementario o acumulativo. Art. 16.4 de la Ley 39/2015 “Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros”.

En segundo lugar, el deber general de auxilio recíproco se concreta en el terreno de las relaciones entre las autoridades y órganos de las dos instancias de gobierno. Ahí, el deber de auxilio consiste en la obligación de prestar el apoyo y soporte preciso a la otra instancia para el ejercicio eficaz de sus propias competencias. El contenido de dicho deber se condensaría, por tanto, en la necesidad de que cada parte aporte o ceda sus propios medios personales y materiales, o bien realice por sí misma, pero por cuenta e interés de la otra instancia, las actuaciones necesarias para que esta última pueda ejercer sus competencias con plenitud y eficacia, cuando no disponga de los medios o de las competencias suficientes.

COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN

Muy brevemente haremos una referencia a estos dos principios recogidos en la Ley 40/2015.

Definición legal

De acuerdo con el artículo 140.1.d) de la Ley 40/2015, se entiende que hay cooperación cuando dos o más Administraciones públicas, de manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común.

Por consiguiente, la cooperación se caracteriza por la voluntariedad, tal como reafirma el artículo 143 de la Ley 40/2015 cuando señala que las Administraciones cooperarán al servicio del interés general y podrán acordar de manera voluntaria la forma de ejercer sus respectivas competencias que mejor sirva a este principio, añadiendo que la formalización de relaciones de cooperación requerirá la aceptación expresa de las partes, formulada en acuerdos de órganos de cooperación o en convenios.

- Técnicas de cooperación

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre este aspecto en el sentido de reconocer un cierto margen de discrecionalidad en la utilización de los distintos instrumentos para llevar a cabo la cooperación (entre otras, sentencia 118/1998, de 4 de junio). Ahora bien, también el Tribunal Constitucional ha insistido en que, en todo caso, la puesta en marcha de dichos instrumentos en ningún caso permite alterar las competencias de cada una de las administraciones actuantes (entre otras, sentencia 13/1992, de 6 de febrero).

En esta línea, la Ley 40/2015 no contiene un catálogo cerrado de las técnicas de cooperación entre Administraciones públicas, sino que en su artículo 144.1 indica que se podrá dar cumplimiento al principio de cooperación de acuerdo con las técnicas que las Administraciones interesadas estimen más adecuadas, enunciado a modo ejemplificativo las siguientes:

a) La participación en órganos de cooperación, con el fin de deliberar y, en su caso, acordar medidas en materias sobre las que tengan competencias diferentes Administraciones públicas.

b) La participación en órganos consultivos de otras Administraciones públicas.

c) La participación de una Administración pública en organismos públicos o entidades dependientes o vinculados a otra Administración diferente.

d) La prestación de medios materiales, económicos o personales a otras Administraciones públicas.

e) La cooperación interadministrativa para la aplicación coordinada de la normativa reguladora de una determinada materia.

f) La emisión de informes no preceptivos con el fin de que las diferentes Administraciones expresen su criterio sobre propuestas o actuaciones que incidan en sus competencias.

g) Las actuaciones de cooperación en materia patrimonial, incluidos los cambios de titularidad y la cesión de bienes, previstas en la legislación patrimonial.

El artículo 144 añade que en los convenios y acuerdos en los que se formalice la cooperación se preverán las condiciones y compromisos que asumen las partes que los suscriben. Asimismo, cada Administración pública mantendrá actualizado un registro electrónico de los órganos de cooperación en los que participe y de convenios que haya suscrito.

- Órganos de cooperación

El artículo 145 de la Ley 40/2015 se ocupa en particular de los órganos de cooperación, que se definen como los órganos de composición multilateral o bilateral, de ámbito general o especial, constituidos por representantes de la Administración general del Estado, de las Administraciones de las comunidades o Ciudades de Ceuta y Melilla o, en su caso, de las entidades locales, para acordar voluntariamente actuaciones que mejoren el ejercicio de las competencias que cada Administración pública tiene.

Estos órganos se rigen por lo dispuesto en la Ley 40/2015 y por las disposiciones específicas que les sean de aplicación. Si en ellos participa la Administración general del Estado, deberán inscribirse en el Registro estatal de órganos e instrumentos de cooperación para que resulte válida su sesión constitutiva.

Los órganos de cooperación, salvo oposición por alguna de las partes, podrán adoptar acuerdos a través de un procedimiento simplificado y por suscripción sucesiva de las partes, por cualquiera de las formas admitidas en Derecho, en los términos que se establezcan de común acuerdo.

COORDINACIÓN.

El artículo 140.1.e) de la Ley 40/2015, dispone : Principios de las relaciones interadministrativas e) Coordinación, en virtud del cual una Administración Pública y, singularmente, la Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para la consecución de un resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.

Se ha dicho más arriba que la coordinación es uno de los tres grandes contenidos básicos que integran el principio de colaboración. La coordinación, a diferencia de lo que ocurre con el auxilio o colaboración en sentido estricto, sí está prevista explícitamente en la CE en varios supuestos, con ocasión del diseño constitucional del sistema competencial (núms. 13, 15 y 16 del art. 149,1, en materia de planificación económica, investigación científica y técnica, y sanidad, respectivamente).

El Tribunal Constitucional, en una importante sentencia que sienta los cimientos de una doctrina general de la coordinación (STC 32/83, de 28 de abril), En efecto, el Alto Tribunal, después de resaltar la diferente naturaleza de la competencia estatal para fijar las bases de la regulación de un sector y para proceder a su coordinación, y de indicar que el Estado, cuando ostenta la competencia de coordinación, debe respetar las competencias sustantivas que en tal sector tienen atribuidas las CCAA, concluye que «la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades (sanitarias) estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema (sanitario)». Con tal conclusión, parece establecer el carácter obligatorio de la coordinación en los sectores en que se halla constitucionalmente prevista y atribuida al Estado, en el sentido de que las competencias afectadas sólo pueden ser ejercidas bajo tal régimen de coordinación, lo que llevaría a admitir ciertos poderes sustanciales del Estado cuando en el procedimiento de coordinación no sea posible llegar a un acuerdo. En esta doctrina, sin embargo, resulta claro que la coordinación no constituye una norma competencial que permita una redistribución de los poderes sustantivos de las partes, una norma que habilite ordinariamente la expansión de la competencia material del Estado, invadiendo sin límite el ámbito de los poderes atribuidos a las CCAA. Dicha expansión, en la doctrina del Tribunal Constitucional, sólo podrá tener como objeto el establecimiento de una homogeneidad técnica y la obligación de una acción conjunta, y sólo podrá producirse en el supuesto de que tales objetivos no se consigan a través del acuerdo voluntario de las partes, acuerdo voluntario que se presenta como el resultado normal y ordinario del procedimiento de coordinación.

2. LOS ELEMENTOS DE COLABORACIÓN: EN ESPECIAL, LAS CONFERENCIAS SECTORIALES Y LOS CONVENIOS DE COLABORACIÓN.

Las relaciones entre la Administración general del Estado y las de las Comunidades autónomas se rigen esencialmente por tres principios: el de colaboración, que tanto la jurisprudencia constitucional como la Ley 40/2015 entienden como un deber, el de cooperación y el de coordinación.

Es frecuente añadir a éstos un cuarto principio que es el de participación, referido a la presencia de las Comunidades autónomas en la realización de tareas del Estado, en su conjunto, y que se concreta tanto en la presencia de senadores, designados por las Comunidades autónomas en la Cámara Alta (artículo 69.5 de la CE), como a la participación de estas en la actividad legislativa del Estado, que se plasma en la iniciativa legislativa autonómica ante las Cortes Generales (artículo 87.2 de la CE y 10.1.f) del Estatuto de Autonomía de Galicia).

1. TÉCNICAS ORGÁNICAS DE COOPERACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La Ley 40/2015 regula específicamente las técnicas orgánicas de cooperación entre el Estado y las Comunidades autónomas, que se plasman en tres tipos de órganos: la Conferencia de Presidentes, las Conferencias sectoriales y las Comisiones bilaterales de cooperación. Los dos primeros son órganos de cooperación multilateral, porque reúnen a representantes del Estado con representantes de todas la Comunidades autónomas, mientras que las segundas tienen carácter bilateral, al instrumentar las relaciones de una Comunidad autónoma concreta con el Estado.

- La Conferencia de Presidentes

El artículo 146 de la Ley 40/2015 define la Conferencia de Presidentes como un órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno de la Nación y los respectivos Gobiernos de las Comunidades autónomas. Está formada por el Presidente del Gobierno, que la preside, y por los Presidentes de las Comunidades autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla.

Su objeto es la deliberación de asuntos y la adopción de acuerdos de interés para el Estado y las Comunidades autónomas. Está asistida para la preparación de sus reuniones por un Comité preparatorio del que forman parte un Ministro del Gobierno, que lo preside, y un Consejero de cada Comunidad autónoma.

-Las Conferencias Sectoriales ( que veremos más abajo)

- Las Comisiones bilaterales de cooperación

Las Comisiones bilaterales de cooperación se definen en el artículo 153 de la Ley 40/2015 como órganos de cooperación de composición bilateral que reúnen, por un número igual de representantes, a miembros del Gobierno, en representación de la Administración general del Estado, y miembros del Consejo de Gobierno de la Comunidad autónoma o representantes de la Ciudad de Ceuta o de la Ciudad de Melilla.

Las Comisiones bilaterales de cooperación ejercen funciones de consulta y adopción de acuerdos que tengan por objeto la mejora de la coordinación entre las respectivas Administraciones en asuntos que afecten de forma singular a la Comunidad autónoma, a la Ciudad de Ceuta o a la Ciudad de Melilla. Para el desarrollo de su actividad, las Comisiones bilaterales de cooperación podrán crear Grupos de Trabajo y podrán convocarse y adoptar acuerdos por videoconferencia o por medios electrónicos.

Las decisiones adoptadas por las Comisiones bilaterales de cooperación revestirán la forma de acuerdos y serán de obligado cumplimiento, cuando así se prevea expresamente, para las dos Administraciones que lo suscriban y en ese caso serán exigibles conforme a lo establecido en la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa. El acuerdo será certificado en acta.

- Comisiones Territoriales de Coordinación.

1. Cuando la proximidad territorial o la concurrencia de funciones administrativas así lo requiera, podrán crearse Comisiones Territoriales de Coordinación, de composición multilateral, entre Administraciones cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes, para mejorar la coordinación de la prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la eficiencia y calidad de los servicios. En función de las Administraciones afectadas por razón de la materia, estas Comisiones podrán estar formadas por:

a) Representantes de la Administración General del Estado y representantes de las Entidades Locales.

b) Representantes de las Comunidades Autónomas y representantes de las Entidades locales.

c) Representantes de la Administración General del Estado, representantes de las Comunidades Autónomas y representantes de las Entidades Locales.

2. La decisiones adoptadas por las Comisiones Territoriales de Cooperación revestirán la forma de Acuerdos, que serán certificados en acta y serán de obligado cumplimiento para las Administraciones que lo suscriban y exigibles conforme a lo establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio.

3. El régimen de las convocatorias y la secretaría será el mismo que el establecido para las Conferencias Sectoriales en los artículos 149 y 150, salvo la regla prevista sobre quién debe ejercer las funciones de secretario, que se designará según su reglamento interno de funcionamiento.

1. CONFERENCIAS SECTORIALES

De acuerdo con el artículo 147 de la Ley 40/2015, las conferencias sectoriales son órganos de cooperación, de composición multilateral y ámbito sectorial determinado, a diferencia del carácter no especializado que tiene la Conferencia de Presidentes.

Las Conferencias sectoriales tienen como Presidente al miembro del Gobierno que, en representación de la Administración general del Estado, resulte competente por razón de la materia, y la forman además los correspondientes miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Comunidades autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla.

Las Conferencias sectoriales, u órganos sometidos a su régimen jurídico con otra denominación, habrán de inscribirse en el Registro electrónico estatal de órganos e instrumentos de cooperación para su válida constitución.

Cada Conferencia sectorial dispondrá de un reglamento de organización y funcionamiento interno aprobado por sus miembros.

En cuanto a sus funciones, pueden ser de carácter consultivo, decisorio o de coordinación y estarán orientadas a alcanzar acuerdos sobre materias comunes. El artículo 148.2 de la Ley 40/2015 enuncia de manera no exhaustiva las siguientes:

a) Ser informadas sobre los anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades autónomas cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de las otras Administraciones públicas o cuando así esté previsto en la normativa sectorial aplicable, bien a través de su pleno o bien a través de la comisión o el grupo de trabajo mandatado al efecto.

b) Establecer planes específicos de cooperación entre Comunidades autónomas en la materia sectorial correspondiente, procurando la supresión de duplicidades, y la consecución de una mejor eficiencia de los servicios públicos.

c) Intercambiar información sobre las actuaciones programadas por las distintas Administraciones públicas, en ejercicio de sus competencias, y que puedan afectar a las otras Administraciones.

d) Establecer mecanismos de intercambio de información, especialmente de contenido estadístico.

e) Acordar la organización interna de la Conferencia Sectorial y de su método de trabajo.

f) Fijar los criterios objetivos que sirvan de base para la distribución territorial de los créditos presupuestarios, así como su distribución al comienzo del ejercicio económico, de acuerdo con lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria.

El régimen de convocatoria de las reuniones de las Conferencias sectoriales está previsto en el artículo 149 de la Ley 40/2015. Corresponde al Ministro que presida la Conferencia sectorial acordar la convocatoria de las reuniones por iniciativa propia, al menos una vez al año, o cuando lo soliciten, al menos, la tercera parte de sus miembros. En este último caso, la solicitud deberá incluir la propuesta de orden del día.

La convocatoria, que deberá acompañarse de los documentos necesarios con la suficiente antelación, deberá contener el orden del día previsto para cada sesión, sin que puedan examinarse asuntos que no figuren en el mismo, salvo que todos los miembros de la Conferencia sectorial manifiesten su conformidad. El orden del día de cada reunión será propuesto por el Presidente y deberá especificar el carácter consultivo, decisorio o de coordinación de cada uno de los asuntos a tratar.

Cuando la conferencia sectorial hubiera de reunirse con el objeto exclusivo de informar un proyecto normativo, la convocatoria, la constitución y adopción de acuerdos podrá efectuarse por medios electrónicos, telefónicos o audiovisuales, que garanticen la intercomunicación entre ellos y la unidad de acto, tales como la videoconferencia o el correo electrónico, entendiéndose los acuerdos adoptados en el lugar donde esté la presidencia, de acuerdo con el procedimiento que se establezca en el reglamento de funcionamiento interno de la conferencia sectorial.

La elaboración y remisión de actas podrá realizarse a través de medios electrónicos.

De acuerdo con el artículo 150 de la Ley 40/2015, cada Conferencia sectorial tendrá un secretario que será designado por el Presidente de la Conferencia sectorial, al que se atribuyen las funciones típicas del secretario de un órgano colegiado.

El artículo 151 de la Ley 40/2015 especifica el régimen jurídico de las decisiones de las Conferencias sectoriales. Lo primero que se establece es que la adopción de decisiones requerirá la previa votación de los miembros de la Conferencia sectorial. Esta votación se producirá por la representación que cada Administración pública tenga y no por los distintos miembros de cada una de ellas.

Las decisiones que adopten las Conferencias Sectoriales podrán revestir la forma de:

a) Acuerdo: supone un compromiso de actuación en el ejercicio de las respectivas competencias. Son de obligado cumplimiento y directamente exigibles de acuerdo con lo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso administrativa,salvo para quienes hayan votado en contra mientras no decidan suscribirlos con posterioridad. El acuerdo será certificado en acta.

Cuando la Administración general del Estado ejerza funciones de coordinación, de acuerdo con el orden constitucional de distribución de competencias del ámbito material respectivo, el acuerdo que se adopte en la Conferencia sectorial, y en el que se incluirán los votos particulares que se hayan formulado, será de obligado cumplimiento para todas las Administraciones públicas integrantes de la Conferencia sectorial, con independencia del sentido de su voto, siendo exigibles conforme a lo establecido en la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa.

El acuerdo será certificado en acta.

Las Conferencias sectoriales podrán adoptar planes conjuntos, de carácter multilateral, entre la Administración general del Estado y la de las Comunidades autónomas, para comprometer actuaciones conjuntas para la consecución de los objetivos comunes, que tendrán la naturaleza de acuerdo de la conferencia sectorial y se publicarán en el Boletín Oficial del Estado.

b) Recomendación: tiene como finalidad expresar la opinión de la Conferencia sectorial sobre un asunto que se somete a su consulta. Los miembros de la Conferencia sectorial se comprometen a orientar su actuación en esa materia de conformidad con lo previsto en la Recomendación, salvo quienes hayan votado en contra mientras no decidan suscribirla con posterioridad. Si algún miembro se aparta de la Recomendación, deberá motivarlo e incorporar dicha justificación en el correspondiente expediente.

Por último, el artículo 152 de la Ley 40/2015 regula las Comisiones sectoriales como órganos de trabajo y apoyo de carácter general de las Conferencia sectoriales. Están constituidas por el Secretario de Estado u órgano superior de la Administración general del Estado designado al efecto por el Ministro correspondiente, que la presidirá, y un representante de cada Comunidad autónoma, así como un representante de la Ciudad de Ceuta y de la Ciudad Melilla. El ejercicio de las funciones propias de la secretaría de la Comisión sectorial corresponderá a un funcionario del Ministerio correspondiente.

La Comisión sectorial ejercerá las siguientes funciones:

a) La preparación de las reuniones de la Conferencia sectorial, para lo que tratará los asuntos incluidos en el orden del día de la convocatoria.

b) El seguimiento de los acuerdos adoptados por la Conferencia sectorial.

c) El seguimiento y evaluación de los Grupos de Trabajo constituidos.

d) Cualquier otra que le encomiende la Conferencia sectorial.

Las Conferencias Sectoriales podrán crear Grupos de Trabajo, de carácter permanente o temporal, formados por Directores generales, Subdirectores generales o equivalentes de las diferentes Administraciones públicas que formen parte de dicha Conferencia, para llevar a cabo las tareas técnicas que les asigne la Conferencia sectorial o la Comisión sectorial. A estos grupos de trabajo podrán ser invitados expertos de reconocido prestigio en la materia a tratar.

El director del Grupo de Trabajo, que será un representante de la Administración General del Estado, podrá solicitar con el voto favorable de la mayoría de sus miembros, la participación en el mismo de las organizaciones representativas de intereses afectados, con el fin de recabar propuestas o formular consultas.

2.  LOS CONVENIOS DE COLABORACIÓN

- Definición legal

La cooperación entre Administraciones públicas se articula con mucha frecuencia a través de la suscripción de los correspondientes convenios, que tienen su regulación básica en el capítulo VI del título preliminar de la Ley 40/2015. En concreto, los que interesan a estos efectos son los mencionados en el artículo 47.2.a) de la ley: convenios interadministrativos firmados entre dos o más Administraciones Públicas, o bien entre dos o más organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes de distintas Administraciones públicas, y que podrán incluir la utilización de medios, servicios y recursos de otra Administración pública, organismo público o entidad de derecho público vinculado o dependiente, para el ejercicio de competencias propias o delegadas.

Hay que tener en cuenta que de esta regulación quedan excluidos los convenios interadministrativos suscritos entre dos o más Comunidades autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, que se regirán en cuanto a sus supuestos, requisitos y términos por lo previsto en sus respectivos Estatutos de Autonomía. Asimismo, el artículo 47.1 de la Ley 40/2015 aclara que no tienen la consideración de convenios, los protocolos generales de actuación o instrumentos similares que comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común, siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles.

Los convenios no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos. En tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en la legislación de contratos del sector público.

- Requisitos de validez y eficacia

De acuerdo con el artículo 48 de la Ley 40/2015, la suscripción de convenios no puede suponer cesión de la titularidad de la competencia y deberá cumplir los siguientes fines:

- Mejorar la eficiencia de la gestión pública.

- Facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos.

- Contribuir a la realización de actividades de utilidad pública.

- Cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

La gestión, justificación y resto de actuaciones relacionadas con los gastos derivados de los convenios que incluyan compromisos financieros para la Administración pública o cualquiera de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes que lo suscriban, así como con los fondos comprometidos en virtud de dichos convenios se ajustarán a lo dispuesto en la legislación presupuestaria. Asimismo, los convenios que incluyan compromisos financieros deberán ser financieramente sostenibles, debiendo quienes los suscriban tener capacidad para financiar los asumidos durante la vigencia del convenio. Las aportaciones financieras que se comprometan a realizar los firmantes no podrán ser superiores a los gastos derivados de la ejecución del convenio.

Cuando el convenio instrumente una subvención, deberá cumplir con lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones y en la normativa autonómica de desarrollo que, en su caso, resulte aplicable. Asimismo, cuando el convenio tenga por objeto la delegación de competencias en una entidad local, deberá cumplir con lo dispuesto en Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local.

Los convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes. En el caso de los suscritos por la Administración general del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de Derecho público vinculados o dependientes, es requisitos de eficacia la inscripción en el Registro electrónico estatal de órganos e instrumentos de cooperación del sector público estatal y la publicación en el Boletín Oficial del Estado. Previamente y con carácter facultativo, se podrán publicar en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma o de la provincia que corresponda a la otra Administración firmante.

- Contenido

El artículo 49 de la Ley 40/2015 prevé que los convenios deberán incluir, al menos, las siguientes materias:

a) Sujetos que suscriben el convenio y la capacidad jurídica con que actúa cada una de las partes.

b) La competencia en la que se fundamenta la actuación de la Administración pública, de los organismos públicos y las entidades de derecho público vinculados o dependientes de ella o de las Universidades públicas.

c) Objeto del convenio y actuaciones a realizar por cada sujeto para su cumplimiento, indicando, en su caso, la titularidad de los resultados obtenidos.

d) Obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada una de las partes, si los hubiera, indicando su distribución temporal por anualidades y su imputación concreta al presupuesto correspondiente de acuerdo con lo previsto en la legislación presupuestaria.

e) Consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por cada una de las partes y, en su caso, los criterios para determinar la posible indemnización por el incumplimiento.

f) Mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Este mecanismo resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios.

g) El régimen de modificación del convenio. A falta de regulación expresa la modificación del contenido del convenio requerirá acuerdo unánime de los firmantes.

h) Plazo de vigencia del convenio teniendo en cuenta las siguientes reglas:

1.º Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior.

2.º En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción.

- Trámites preceptivos para la suscripción de convenios y sus efectos

Sin perjuicio de las especialidades que la legislación autonómica pueda prever, será necesario que el convenio se acompañe de una memoria justificativa donde se analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión, así como el cumplimiento de lo previsto en la Ley 40/2015.

Los convenios que suscriba la Administración general del Estado o sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes se acompañarán además de:

a) El informe de su servicio jurídico. No será necesario solicitar este informe cuando el convenio se ajuste a un modelo normalizado informado previamente por el servicio jurídico que corresponda.

b) Cualquier otro informe preceptivo que establezca la normativa aplicable.

c) La autorización previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas para su firma, modificación, prórroga y resolución por mutuo acuerdo entre las partes.

d) Cuando los convenios plurianuales suscritos entre Administraciones públicas incluyan aportaciones de fondos por parte del Estado para financiar actuaciones a ejecutar exclusivamente por parte de otra Administración pública y el Estado asuma, en el ámbito de sus competencias, los compromisos frente a terceros, la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos.

e) Los convenios interadministrativos suscritos con las Comunidades autónomas, serán remitidos al Senado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas.

- Extinción

Según el artículo 51 de la Ley 40/2015, los convenios se extinguen por el cumplimiento de las actuaciones que constituyen su objeto o por incurrir en causa de resolución.

Son causas de resolución:

a) El transcurso del plazo de vigencia del convenio sin haberse acordado la prórroga del mismo.

b) El acuerdo unánime de todos los firmantes.

c) El incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por parte de alguno de los firmantes.

En este caso, cualquiera de las partes podrá notificar a la parte incumplidora un requerimiento para que cumpla en un determinado plazo con las obligaciones o compromisos que se consideran incumplidos. Este requerimiento será comunicado al responsable del mecanismo de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y a las demás partes firmantes.

Si trascurrido el plazo indicado en el requerimiento persistiera el incumplimiento, la parte que lo dirigió notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de resolución y se entenderá resuelto el convenio. La resolución del convenio por esta causa podrá conllevar la indemnización de los perjuicios causados si así se hubiera previsto.

d) Por decisión judicial declaratoria de la nulidad del convenio.

e) Por cualquier otra causa distinta de las anteriores prevista en el convenio o en otras leyes.

De acuerdo con el artículo 52 de la Ley 40/2015, el cumplimiento y la resolución de los convenios dará lugar a la liquidación de los mismos con el objeto de determinar las obligaciones y compromisos de cada una de las partes.

En el supuesto de convenios de los que deriven compromisos financieros, se entenderán cumplidos cuando su objeto se haya realizado en los términos y a satisfacción de ambas partes, de acuerdo con sus respectivas competencias, teniendo en cuenta las siguientes reglas:

a) Si de la liquidación resultara que el importe de las actuaciones ejecutadas por alguna de las partes fuera inferior a los fondos que la misma hubiera recibido del resto de partes del convenio para financiar dicha ejecución, aquella deberá reintegrar a estas el exceso que corresponda a cada una, en el plazo máximo de un mes desde que se hubiera aprobado la liquidación.

Transcurrido el plazo máximo de un mes, mencionado en el párrafo anterior, sin que se haya producido el reintegro, se deberá abonar a dichas partes, también en el plazo de un mes a contar desde ese momento, el interés de demora aplicable al citado reintegro, que será en todo caso el que resulte de las disposiciones de carácter general reguladoras del gasto público y de la actividad económico-financiera del sector público.

b) Si fuera superior, el resto de partes del convenio, en el plazo de un mes desde la aprobación de la liquidación, deberá abonar a la parte de que se trate la diferencia que corresponda a cada una de ellas, con el límite máximo de las cantidades que cada una de ellas se hubiera comprometido a aportar en virtud del convenio. En ningún caso las partes del convenio tendrán derecho a exigir al resto cuantía alguna que supere los citados límites máximos.

No obstante lo anterior, si cuando concurra cualquiera de las causas de resolución del convenio existen actuaciones en curso de ejecución, las partes, a propuesta de la comisión de seguimiento, vigilancia y control del convenio o, en su defecto, del responsable del mecanismo a que hace referencia la letra f) del artículo 49, podrán acordar la continuación y finalización de las actuaciones en curso que consideren oportunas, estableciendo un plazo improrrogable para su finalización, transcurrido el cual deberá realizarse la liquidación de las mismas.

3. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

 La Constitución en el Artículo 153, dispone que :

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.

b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.

c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.

d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

La Ce, reconoce y garantiza en su artículo 2 el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española; sin embargo, este derecho no implica la inexistencia de límites en su ejercicio, ni  tampoco la ausencia de controles sobre la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas, constituidas a su amparo. Un marco de competencias en que los límites y controles fueran inexistentes, solo sería predicable de un ente soberano. El Tribunal Constitucional  ha confirmado en diversas ocasiones que, la autonomía de los entes territoriales derivada de la Constitución, no implica nunca el ejercicio de poderes soberanos.

El establecimiento de límites en el ejercicio del derecho a la autonomía, junto a diversos controles sobre la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas, son condiciones necesarias para el correcto desarrollo del complejo sistema de organización territorial del Estado .Al mismo tiempo se configuran como auténticas garantías, para el respeto de la competencias de los diversos entes territoriales. 

Es en la Constitución y en el estatuto de Autonomía , donde se establecen los controles, sobre la actividad de los órganos de la Comunidad Autónoma. Estos controles cumplen una doble función; garantizan el debido encauzamiento de la actividad  los entes autonómicos por la vía de la legalidad ya su vez, afirman su derecho a la autonomía, ya que si no fuese reconocido y ejercido no sería necesario. Y es que los controles previstos no suponen una subordinación de carácter jerárquico, que sería la negación del principio de autonomía.

Partiendo de estimar que el control es la actividad que permite comprobar la adecuación de una administración a las normas y fines establecidos en el ordenamiento jurídico. Son varias las clasificaciones de los controles sobre las Comunidades Autónomas elaboradas por la doctrina.

De esta manera apreciando su carácter y su situación en la que se ejercen distinguiremos en controles ordinarios y controles extraordinarios. Por otro lado, en virtud de la naturaleza del órgano encargado de su verificación se hablará de jurisdiccionales, parlamentarios y gubernativos. Atendiendo a su ámbito territorial, cabe calificar los controles de estatales y autonómicos.

En base a su origen, debe distinguirse entre internos y externos . finalmente de conformidad con su previsión constitucional, habrá controles directos e indirectos.

Sin duda la clasificación más importante y utilizada  por la doctrina es la primera, que habla de controles ordinarios y extraordinarios,

a) CONTROLES ORDINARIOS.

Admitiendo que los controles ordinarios son los que tienen lugar en un marco de actuación de las Comunidades Autónomas previsto y encauzado por el ordenamiento jurídico, y por consiguiente, desarrollado en una situación de normalidad política, vienen previstos en el artículo 153 de la Constitución. Sin embargo, la relación contenida en este precepto constitucional no agota los posibles controles de naturaleza ordinaria sobre la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas. Así, pues, los instrumentos ordinarios de control sobre los órganos de las Comunidades Autónomas, son los siguientes:

A) Control Jurisdiccional: Se trata del control ejercido por el Tribunal Constitucional y determinados órganos del Poder Judicial. A su vez, admite diversas modalidades.

a) Ante el Tribunal Constitucional, la primera modalidad de control ordinario de naturaleza jurisdiccional se encuentra prevista en el artículo 153,a) de la CE, y corresponde, al Tribunal Constitucional. Tiene por objeto la verificación de la constitucionalidad de las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas con fuerza de ley. 

Dado que ni las Cortes Generales , ni el Gobierno disponen, con carácter general de poderes específicos de intervención directa en la legislación de las Comunidades Autónomas, ni siquiera bajo la forma suavizada de facultades de devolución para un nuevo estudio a las Asambleas Legislativas autonómicas de los textos legales aprobados por éstas, el control jurisdiccional realizado a través de la intervención del Tribunal Constitucional, se configura como el más eficaz de todos los previstos en el vigente sistema constitucional. 

En cualquier caso, el control atribuido por el art. 153, a) de la Constitución al Tribunal Constitucional sobre las disposiciones normativas con fuerza de ley, se ve ampliado de conformidad a lo dispuesto en el artículo 161.2 de la CE, permitiendo al Gobierno de la Nación impugnar ante el alto Tribunal las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses: 

Además de las competencias que se indican en el apartado a) del art. 153 de la CE, debe tenerse en cuenta que, según el art. 161.c) de la CE, al Tribunal Constitucional le corresponde también conocer de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí. El proceso de estos conflictos de competencias ha sido regulado, junto con los otros tipo de recursos, por Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, que clasifica los conflictos en positivos o negativos. 

b) Ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Esta modalidad de control, se prevé en el art. 153, c) de la CE. Según el precepto señalado, por la jurisdicción contencioso- administrativa se controlará la Administración autónoma y sus normas reglamentarias. El problema que se plantea reside en señalar los límites, si es que existen, entre este específico control sobre la actividad administrativa de los órganos de las Comunidades Autónomas y el que se encauza a través del Tribunal Constitucional. Se trata de una materia polémica que ha sido objeto de variados comentarios. 

La singularidad de este doble planteamiento debe resolverse en atención a la específica  naturaleza de la materia controlada. Es decir, la vía de control ante el Tribunal Constitucional quedará reservada a aquellas impugnaciones de disposiciones y resoluciones administrativas de las Comunidades Autónomas que vengan fundadas precisamente en su inconstitucionalidad, o lo que es lo mismo, en los límites constitucionales de la autonomía. Por su parte, las impugnaciones ante la vía de los Tribunales ordinarios contencioso- administrativos, procederán cuando su motivación descanse en ilegalidades, o bien, en otros supuestos de naturaleza administrativa.  

B) Control Parlamentario,

Control ejercido por las Cortes Generales.

a) Sobre el ejercicio de delegación legislativa en materias estatales.

El control parlamentario sobre el ejercicio de delegación legislativa en materias de competencia estatal a todas o alguna de las Comunidades Autónomas es ejercido por las Cortes Generales. Aunque nada se dice expresamente en el art. 153 de la CE sobre esta modalidad de control, su posibilidad a juicio de la doctrina es innegable.

Así, según el artículo 150.1, cabe un control parlamentario cuando las Cortes Generales atribuyen a todas o algunas de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en le marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Añadiéndose en el mismo precepto que, sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad de control de las Cortes Generales sobre las normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

b)Sobre los acuerdos de cooperación

En el artículo 153 de la CE, tampoco se alude a este control, pero sí se encuentra expresamente previsto en el art. 145.2.

Según este art, los Estatutos podrán prever los supuestos , requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Corte Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes.  

c) Sobre la actividad económica y contable. 

El apartado d) del artículo 153 de la CE establece que el Tribunal de Cuentas ejercerá el control económico y presupuestario de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas. Este control es ejercido también sobre los demás órganos constitucionales.

El  control económico y presupuestario ejercido por el Tribunal de Cuentas, encuentra su fundamento en el artículo 136 de la CE, encomendado a este órgano fiscalizador las cuentas del Estado y del sector público, lo que incluye a las CCAA.

Sin perjuicio de que las mismas, establezcan, cada una, Tribunales de fiscalización y control internos, de la gestión económica de sus órganos.

d) Sobre la actuación de las Administraciones autonómicas en el ámbito de los derechos y libertades fundamentales.

En su función de alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución, corresponde al Defensor del Pueblo, entre otras funciones, supervisar la actividad de las Comunidades Autónomas, control que es ejercido sobre la totalidad de las Administraciones Públicas art. 54 CE.

C) Control del Gobierno:

Pero el control de la actividad de las CCAA no solo queda en manos de los órganos jurisdiccionales y del Parlamento, sino también al gobierno de la Nación se le atribuyen diferentes facultades para su ejercicio.   

a) Control del Gobierno de la Nación sobre el ejercicio de facultades delegadas, el art. 150.2 se refiere a la posibilidad de que el Estado transfiera o delegue en las CCAA, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. Este precepto debe relacionarse necesariamente con lo dispuesto en el artículo 153,b de la CE, donde se prevé expresamente que el control de la actividad de los órganos de las CCAA se ejercerá por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, en el caso de que exista ejercicio de una delegación de funciones prevista en el art. 150.2. 

b)Control genérico del Delegado del gobierno y el deber de información .

Según el art. 154 de la CE, un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará cuando proceda, con la Administración propia de la Comunidad.

Una de las funciones del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma es la de velar por el cumplimiento de las competencias atribuidas constitucionalmente al Estado y la correcta aplicación de su normativa , promoviendo o interponiendo conflictos de jurisdicción , conflictos de atribuciones, recursos y demás acciones legalmente precedentes.

D) Controles internos de las Comunidades Autónomas

Los estatutos de Autonomía o posteriores normas autonómicas de organización institucional prevén la articulación y funcionamiento de diferentes medios de control sobre la actividad de sus propios órganos 

4. CONTROL EXTRAORDINARIO 

Por último hay que hacer mención al denominado control extraordinario que se prevé en el artículo 155 de la Constitución. Es evidente que se trata de un supuesto extraordinario de auténtica excepción, cuya aplicación pudiera tener su origen y fundamento en un funcionamiento anormal de una Comunidad Autónoma.

Con su adopción la CE, incorpora a  su articulado la posibilidad de aplicar medidas coercitivas sobre una Comunidad Autónoma cuando, por acción u omisión, ésta atentare gravemente a los intereses generales o incumpla sus obligaciones constitucionales o, las que sean impuestas por otras leyes. En tales casos, el artículo 155 de la CE habilita al Gobierno de la Nación para adoptar las medidas necesarias que permitan lograr la ejecución forzosa de las obligaciones incumplidas o la protección del interés general de España vulnerado.

Ahora bien, la CE delimita el ejercicio de las previsiones contenidas en el citado art. señalando los cauces de su correcta aplicación. Según lo dispuesto en el art. 155 de la CE en el caso de que una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la CE u otras leyes le impusieran, o actuara de forma que atentara gravemente al interés general de España, el Gobierno de la Nación podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del interés general.

Respecto a los requisitos específicos de aplicación, deberán cumplirse los siguientes :requerimiento previo al Presidente de la Comunidad y, en el caso de no ser atendido aquél, aprobación de las medidas necesarias por mayoría absoluta del Senado. Para la ejecución de las medidas previstas, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de la Comunidad Autónoma.

La gravedad del alcance que supondría la aplicación del art. 155 de la CE, convierte a este precepto en un remedio último, cuya aplicación quedaría expedita tan sólo cuando todos los demás controles legalmente previstos y antes expuestos hubiesen resultado inútiles para restablecer el orden jurídico conculcado. Se trata, pues de una garantía final del mantenimiento de la unidad y eficacia del sistema político de la CE.

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