La Organización de la Unión Europea
Organización y ubicación
El marco institucional de la Unión Europea es único, y su sistema de toma de decisiones está en constante evolución. Las siete instituciones europeas, los siete órganos de la UE y más de treinta agencias descentralizadas se extienden por toda la Unión. Todos ellos trabajan juntos para abordar los intereses comunes de la Unión y de los ciudadanos europeos.
Desde el punto de vista administrativo, hay otras veinte agencias y organismos de la UE que desempeñan funciones jurídicas específicas y cuatro servicios interinstitucionales que prestan apoyo a las instituciones.
Todos estos entes tienen cometidos específicos, desde la elaboración de la legislación y la formulación de las políticas de la Unión hasta la aplicación de estas y el trabajo en ámbitos especializados como la sanidad, la medicina, el transporte y el medio ambiente.
Hay cuatro instituciones principales responsables de la toma de decisiones que dirigen la administración de la UE. Estas instituciones proporcionan colectivamente orientación política a la UE y desempeñan distintas funciones en el proceso legislativo:
- el Parlamento Europeo (Bruselas/Estrasburgo/Luxemburgo);
- el Consejo Europeo (Bruselas);
- el Consejo de la Unión Europea (Bruselas/Luxemburgo);
- la Comisión Europea (Bruselas/Luxemburgo/Representaciones en los Estados miembros).
Su labor se complementa con la de otras instituciones y órganos, que incluyen:
- el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Luxemburgo);
- el Banco Central Europeo (Fráncfort);
- el Tribunal de Cuentas Europeo (Luxemburgo).
Las instituciones y los órganos de la UE cooperan ampliamente con la red de agencias y organismos de la UE en toda la Unión Europea. La principal función de estos órganos y agencias es convertir las políticas en realidades sobre el terreno.
Alrededor de 60 000 funcionarios y otros empleados de la UE sirven a los 450 millones de europeos (y a innumerables personas en todo el mundo). En realidad, se trata de una cifra relativamente reducida (el Ministerio francés de Finanzas tiene unos 140 000 empleados para una población de solo 67 millones se personas).
Hechos y cifras clave
Instituciones
Las competencias, las responsabilidades y los procedimientos de las instituciones de la UE están establecidos en los tratados fundacionales de la Unión: el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1957) y el Tratado de la Unión Europea (1992). Más recientemente, el Tratado de Lisboa (2007) introdujo algunas modificaciones y adiciones a sus competencias.
Las cuatro instituciones principales de la UE, con sus distintas funciones, colaboran estrechamente para establecer la agenda e iniciar y coordinar la actividad legislativa de la Unión.
Por lo general, el Consejo Europeo no legisla. Sin embargo, puede acordar modificaciones en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Su principal función es determinar la orientación política de la UE. En la mayoría de los casos, son el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea quienes elaboran las políticas y las leyes que se aplican en toda la Unión. El proceso que siguen para ello se denomina procedimiento legislativo ordinario.
En principio, la Comisión propone las nuevas leyes, y el Parlamento y el Consejo de la Unión Europea las adoptan. A continuación, los Estados miembros las aplican, y la Comisión vela por su correcta aplicación.
1. Consejo Europeo
El Consejo Europeo es la institución europea integrada por los 27 jefes de Estado o Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea, el presidente de la Comisión Europea y el presidente del Consejo Europeo, que es quién preside las reuniones.
1.1. ¿Qué es el Consejo Europeo?
El Consejo Europeo es la institución de la Unión Europea (UE) que reúne cuatro veces al año a los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, con el objetivo de fijar la estrategia y las orientaciones de la UE. Es importante diferenciarlo de otras dos instituciones de nombre parecido: el Consejo de la Unión Europea (también llamado Consejo o Consejo de Ministros) y del Consejo de Europa (una institución que no pertenece a la UE).
1.2.¿Cuáles son las funciones del Consejo Europeo?
El Consejo Europeo define las prioridades políticas y establece la estrategia de la UE. Debe reunirse dos veces por semestre, aunque también puede haber sesiones extraordinarias si así se requiere.
Además, el Consejo Europeo nombra y/o propone a: el presidente del Consejo Europeo; el presidente de la Comisión Europea; el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (AR); todo el colegio de Comisarios; y al presidente del Banco Central Europeo (BCE) y la Junta Ejecutiva del mismo.
1.3. ¿Quiénes componen el Consejo Europeo?
El Consejo Europeo está formado por los 27 jefes de Estado o Gobierno de todos los Estados miembros de la UE, el presidente del Consejo Europeo y el presidente de la Comisión Europea.
1.4. ¿Cómo surgió el Consejo Europeo?
Desde que se creó la Comunidad Económica Europea (CEE), la celebración de reuniones de los jefes de Gobierno o Estado se realizaban de manera informal con el objetivo de impulsar la integración europea. En 1974, conforme fue madurando el proyecto europeo, estas reuniones se consolidaron mediante la creación del Consejo Europeo. Así, la primera reunión oficial del Consejo Europeo fue celebrada en Dublín en 1975. En años sucesivos, se le fue dotando de funciones concretas y de una base jurídica hasta que, con el Tratado de Lisboa de 2007, se configuró como una institución formal de la UE.
1.5. ¿Cómo se elige al presidente y cuáles son sus funciones?
Desde el Tratado de Lisboa, se establece que el presidente del Consejo Europeo será elegido por mayoría cualificada y para un mandato de 2,5 años, pudiendo ser reelegido una vez más.
Las funciones del presidente son:
• Presidir y ayudar en la labor del Consejo Europeo;
• Garantizar la preparación y continuidad de sus trabajos, cooperando con el presidente de la Comisión;
• Facilitar la cohesión y el consenso dentro del Consejo Europeo;
• Presentación de un informe al Parlamento Europeo al término de cada reunión del Consejo Europeo;
• Y, por último, el presidente representa a la UE en asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del alto representante (AR).
Desde el 1 de diciembre de 2019, el belga Charles Michel es el nuevo presidente del Consejo Europeo sustituyendo a Donald Tusk. El 24 de marzo de 2022 los dirigentes de la UE lo eligen para un segundo mandato de dos años y medio de duración, del 1 de junio de 2022 al 30 de noviembre de 2024.`
2. Consejo de la Unión Europea
El Consejo de la Unión Europea está formado por los ministros de los gobiernos de cada país y se encarga de representar a los Gobiernos de los Estados miembros, adoptar la legislación europea y coordinar las políticas de la UE.
En el Consejo de la UE, también denominado de manera informal "el Consejo", los ministros de los gobiernos de cada país de la UE se reúnen para debatir, modificar y adoptar medidas legislativas y coordinar políticas. Cada ministro tiene competencias para asumir compromisos en nombre de su Gobierno en relación con las actuaciones acordadas en las reuniones.
El Consejo es el principal órgano de decisión de la UE junto con el Parlamento Europeo.
No debe confundirse con:
el Consejo Europeo (cumbres trimestrales en las que los líderes de la UE marcan las grandes líneas de las políticas europeas)
el Consejo de Europa (organismo ajeno a la Unión Europea).
2.1. ¿Qué hace el Consejo?
- Negocia y adopta la legislación de la UE, junto con el Parlamento Europeo, a partir de las propuestas de la Comisión Europea.
- Coordina las políticas de los Estados miembros.
- Desarrolla la política exterior y de seguridad, siguiendo las directrices del Consejo Europeo.
- Celebra acuerdos entre la UE y otros países u organizaciones internacionales.
- Junto con el Parlamento Europeo, aprueba el presupuesto de la UE.
2.2. Composición
El Consejo de la UE no está compuesto por miembros fijos, sino que se reúne en diez formaciones diferentes, en función del tema que se vaya a tratar. Dependiendo de la formación, cada Estado miembro envía al ministro competente en la materia.
Por ejemplo, al Consejo de Asuntos Económicos y Financieros ("Consejo Ecofin") acude el ministro de economía de cada país. Al Consejo de Asuntos Exteriores suele acudir, en el caso de España, el ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y de Cooperación, mientras que al Consejo de Asuntos Generales acude regularmente el Secretario de Estado para la UE.
2.3. ¿Quién preside las reuniones?
El Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores tiene un presidente permanente, el Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad de la UE. Las demás reuniones del Consejo las preside el ministro correspondiente del país que en ese momento ostente la Presidencia rotatoria de la UE.
2.4. Órganos preparatorios
Un comité compuesto por representantes permanentes de los Estados miembros se encarga de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que este le confíe (artículo 240 del TFUE). Este comité, conocido como «COREPER», está presidido por un representante del Estado miembro que ejerce la presidencia del Consejo de Asuntos Generales, es decir, la presidencia de turno. Sin embargo, el Comité Político y de Seguridad, que sigue la evolución de la situación internacional en materia de política exterior y de seguridad común, está presidido por un representante del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
El COREPER se reúne cada semana para preparar la actividad del Consejo y coordinar las actividades vinculadas a la codecisión con el Parlamento. Se divide en dos grupos: el COREPER I (compuesto por representantes permanentes adjuntos que preparan los trabajos relativos a las siguientes formaciones del Consejo: Agricultura y Pesca, Competitividad, Educación, Juventud, Cultura y Deporte, Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores, Medio Ambiente, Transporte, Telecomunicaciones y Energía) y el COREPER II (que preparar el trabajo de las siguientes formaciones del Consejo: Asuntos Económicos y Financieros Asuntos Exteriores, Asuntos Generales, Justicia y Asuntos de Interior). En su labor de preparación, el COREPER recibe la asistencia de aproximadamente una decena de comités y un centenar de grupos de trabajo especializados.
2.5. Países de la zona del euro
Los ministros de economía y finanzas de los países de la zona del euro coordinan sus políticas económicas en el marco del Eurogroupo, cuyas reuniones se producen un día antes que las del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros. Los acuerdos alcanzados en las reuniones del Eurogrupo se adoptan oficialmente el día después en el Consejo, por votaciones en las que solo participan los ministros de la eurozona.
2.6.¿Cómo funciona el Consejo?
Los ministros de la UE se reúnen en sesión pública siempre que debaten o votan proyectos de actos legislativos.
Para aprobar las decisiones, normalmente es necesario contar con una "mayoría cualificada": el 55% de los Estados (es decir, 15 países de los 27 miembros actuales) que representen, como mínimo, al 65% de la población total de la UE. En la práctica, esto quiere decir que están representados, al menos, quince de los veintisiete Estados miembros.
En los casos en que la propuesta no proceda de la Comisión o del Alto Representante, se aplica la denominada norma de la «mayoría cualificada reforzada», en virtud de la cual el porcentaje exigido de miembros del Consejo que deben votar a favor es del 72%, que debe representar al menos a veinte de los veintisiete Estados miembros y reunir de nuevo, como mínimo, el 65 % de la población de la Unión.
Se pueden seguir las sesiones públicas del Consejo en directo en todas las lenguas de la UE. Cuando una sesión del Consejo es pública también lo son sus actas y sus votaciones.
Para bloquear una decisión, son necesarios al menos 4 países (que representen, como mínimo, al 35% de la población total de la UE).
Excepción: las decisiones en temas sensibles como la política exterior y la fiscalidad deben recibir la aprobación de todos los países (unanimidad).
Las cuestiones administrativas y de procedimiento se adoptan por mayoría simple.
3.1.Comisión Europea
La Comisión es una institución de la Unión Europea creada en 1958, con sede en Bruselas (Bélgica), que está constituida como el órgano ejecutivo de la UE. Representa el interés general de la Unión, propone y aplica leyes que responden a los objetivos de los tratados de la UE.
3.2.¿Qué función cumple la Comisión?
Tiene como función principal velar por los intereses generales de la UE proponiendo y comprobando que se cumpla la legislación, además de aplicar las políticas y el presupuesto de la UE.
3.3.¿Quién compone la Comisión?
Durante muchos años, la Comisión estuvo compuesta por al menos uno – y no más de dos – comisario por cada Estado miembro. En un principio, el Tratado de Lisboa preveía, a partir del 1 de noviembre de 2014, un número de comisarios correspondiente a dos tercios del número de Estados miembros. Paralelamente, se introducía un elemento de flexibilidad al conceder al Consejo Europeo la posibilidad de determinar el número definitivo de comisarios (artículo 17, apartado 5, del TUE). En 2009, el Consejo Europeo decidió que el número de miembros de la Comisión continuase siendo igual al número de Estados miembros.
En la actualidad, la Comisión está formada por un equipo de 27 comisarios denominado “Colegio de Comisarios”, elegidos uno por cada país miembro de la UE, los cuales se organizan del siguiente modo:
- Un presidente/a.
- Tres vicepresidentes ejecutivos.
- Un Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad con rango de vicepresidente.
- 4 vice-presidentes.
- 18 comisarios.
3.4.¿Cuánto dura el mandato de la Comisión?
La Comisión se renueva cada cinco años. La Comisión actual ejercerá su mandato hasta el 31 de octubre de 2019. La Comisión actual ejercerá su mandato hasta finales de 2024. La actual presidenta es la alemana Ursula Von der Leyen.
3.5.¿Cómo se nombra al Presidente/a de la Comisión?
Cada cinco años el Consejo Europeo (compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de la UE) propone al Parlamento Europeo un candidato a la presidencia de la Comisión. Dicha elección se basa en la correlación de fuerzas que ocupan el Parlamento, por lo que habitualmente el candidato a presidente procede de la familia política que ostenta mayor representación.
3.6.¿Cómo se nombra a la Comisión?
El procedimiento que se sigue es el siguiente:
Nombrado el presidente, los restantes Estados miembros de la Unión Europea proponen a un comisario por estado. El presidente selecciona de entre ellos a los vicepresidentes.
La lista de los 27 comisarios debe ser aprobada por el Consejo Europeo.
Posteriormente, cada candidato debe comparecer ante la comisión parlamentaria responsable de la cartera en cuestión. A continuación, los miembros de cada comisión votan sobre su idoneidad para desempeñar el cargo.
Finalmente, el Parlamento Europeo vota en sesión plenaria la aprobación de todos los candidatos en conjunto que han obtenido respaldo.
Una vez que el Parlamento aprueba al presidente y a los comisarios, se procede a su nombramiento por el Consejo, que se pronuncia por mayoría cualificada.
3.7.¿Se ejerce algún tipo de control sobre la Comisión?
La Comisión Europea es democráticamente responsable ante el Parlamento Europeo, que puede aprobar o destituir a todos los dirigentes de la institución. Además, la Comisión debe presentar informes periódicos al Parlamento, entre los cuales se puede destacar el informe anual de síntesis y el informe sobre la ejecución del presupuesto.
3.8.¿Cómo se desarrolla el trabajo en la Comisión?
Las direcciones generales (conocidas como DG) y los servicios de Comisión preparan y desarrollan las actividades de la Comisión, aplicando las prioridades y directrices de política definidas por el presidente. Además, cada comisario tiene un gabinete que le ayuda con su trabajo y con la preparación de las decisiones de la Comisión, los cuales colaboran a su vez con los servicios o las DG pertinentes.
Las líneas básicas de trabajo de la Comisión Europea para este mandato se encuentran recogidas en un documento denominado las seis prioridades de la UE 2019-2024 y que recoge los siguientes hitos:
- Una Europa adaptada a la era digital.
- Una economía al servicio de las personas.
- Una Europa más fuerte en el mundo.
- Promoción de nuestro modo de vida europeo.
- Un nuevo impulso a la democracia europea.
3.9.Dirección política
La Comisión está dirigida por un grupo de veintisiete comisarios, denominado «el Colegio de Comisarios». Entre todos deciden las prioridades políticas y estratégicas de la Comisión.
Cada cinco años se nombra un nuevo Colegio de Comisarios.
3.10. Dirección política
Departamentos y agencias
La Comisión está organizada en departamentos, conocidos como «direcciones generales» (DG), responsables de los diferentes ámbitos políticos. Las direcciones generales desarrollan, aplican y gestionan las políticas, la legislación y los programas de financiación de la UE. Además, existen otros servicios encargados de cuestiones administrativas específicas. Las agencias ejecutivas gestionan los programas creados por la Comisión.
Lista completa de direcciones generales, servicios y agencias ejecutivas
Departamentos y agencias
Reubicación de las agencias de la UE con sede en el Reino Unido
Oficinas de la Comisión
La Comisión tiene oficinas en todo el mundo. Dentro de la UE, las «oficinas de representación» actúan como portavoces de la Comisión en cada Estado miembro. Difunden información sobre las actividades de la UE y facilitan folletos, carteles y otros materiales.
Las oficinas establecidas fuera de la UE, llamadas «delegaciones», están gestionadas por el Servicio Europeo de Acción Exterior. Defienden los intereses y las políticas de la UE, además de desarrollar toda una serie de programas de comunicación.
Oficinas de la Comisión dentro de la UE y en todo el mundo.
Que hace la Comisión Europea?
En materia de estrategia y políticas
Cómo contribuye la Comisión a la estrategia de la UE y formula las políticas de la UE.
En materia de legislación
Ámbitos de actuación de la UE
En materia de presupuesto y financiación
Proponer y ejecutar el presupuesto de la UE, y gestionar los programas de financiación de la UE.
Relaciones internacionales
Elaboración de la política de desarrollo, suministro de ayuda, delegaciones de la UE y misiones diplomáticas ante la UE.
Cumplimiento de las prioridades políticas
Al inicio de su mandato, la Comisión Von der Leyen presentó un conjunto de objetivos ambiciosos para un futuro sano, verde y próspero en Europa.
El proceso de toma de decisiones en el Consejo
El Consejo como órgano decisorio de la UE
El procedimiento legislativo ordinario
El procedimiento legislativo ordinario, también llamado «de codecisión», se utiliza para cerca de 85 ámbitos de actuación de la UE, desde la lucha contra la discriminación hasta la política común en materia de inmigración.
La mayoría de los actos jurídicos de la UE negociados mediante este procedimiento se adopta en primera lectura.
Base de datos de actos legislativos sujetos al procedimiento legislativo ordinario
El Consejo es un órgano decisorio esencial de la UE. Negocia y adopta nueva legislación de la Unión Europea, la adapta cuando hace falta, y coordina políticas. En la mayor parte de los casos, el Consejo decide junto con el Parlamento Europeo mediante el procedimiento legislativo ordinario, también llamado «de codecisión». La codecisión se utiliza para los ámbitos de actuación en los que la UE tiene competencia exclusiva o compartida con los Estados miembros En estos casos, el Consejo legisla partiendo de propuestas presentadas por la Comisión Europea.
En algunos ámbitos muy específicos, el Consejo adopta decisiones mediante procedimientos legislativos especiales —el procedimiento de aprobación y el procedimiento de consulta— en los que el papel del Parlamento es limitado.
En determinadas circunstancias, pueden otorgarse a la Comisión Europea los poderes para adoptar actos delegados y de ejecución.
El proceso de toma de decisiones en el Consejo
En el Consejo: procedimiento en tres fases
Más de 150 grupos y comités colaboran en la preparación del trabajo de los ministros, que examinan propuestas en las diferentes formaciones del Consejo. Estos grupos y comités se componen de funcionarios de todos los Estados miembros.
Una vez que el Consejo ha recibido una propuesta de la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo estudian simultáneamente el texto. Este examen se denomina «lectura». Pueden llevarse a cabo hasta tres lecturas antes de que el Consejo y el Parlamento acuerden o rechacen una propuesta legislativa.
El Consejo puede adoptar a veces un acuerdo político, también denominado «orientación general», a la espera de la primera lectura del Parlamento. Una orientación general acordada en el Consejo puede contribuir a acelerar el procedimiento legislativo e incluso facilitar un acuerdo entre ambas instituciones, pues da al Parlamento una indicación sobre la posición del Consejo antes de su dictamen en primera lectura. Sin embargo, la posición final del Consejo no puede adoptarse hasta que el Parlamento no haya emitido su propio dictamen en primera lectura.
En cada lectura, la propuesta pasa por tres niveles en el Consejo:
- el grupo
- el Comité de Representantes Permanentes (Coreper)
- la formación del Consejo
Esto garantiza que haya un control técnico de la propuesta en el grupo, responsabilidad política respecto de ella por parte de los ministros y la supervisión de los embajadores en el Coreper, que combina la capacidad técnica con la consideración política.
Los órganos preparatorios del Consejo
Más de 150 grupos y comités, denominados «órganos preparatorios», asisten al Consejo.
Más información sobre los órganos preparatorios del Consejo
1. El grupo
La Presidencia del Consejo, con la ayuda de la Secretaría General, determina el grupo adecuado para tratar una propuesta y lo convoca.
Un grupo comienza su trabajo examinando la propuesta de forma general y, a continuación, la estudia de forma pormenorizada.
No hay límite de tiempo formal para que un grupo acabe su trabajo; el tiempo depende de las particularidades de cada propuesta. Tampoco existe ninguna obligación de que el grupo presente un acuerdo, si bien el resultado de sus debates se presenta al Coreper.
2. El Comité de Representantes Permanentes (Coreper)
El tratamiento de la propuesta en el Coreper depende del grado de acuerdo alcanzado en el grupo.
Si el acuerdo se puede alcanzar sin debate, los puntos aparecen en la Parte I del orden del día del Coreper.
Si es necesario un nuevo debate en el Coreper porque el grupo no ha alcanzado un acuerdo sobre determinados aspectos de la propuesta, los puntos se incluirán en la Parte II del orden del día del Coreper. En este caso, el Coreper podrá:
- intentar negociar un acuerdo por sí mismo
- volver a someter la propuesta al grupo junto con propuestas transaccionales, si ha lugar
- elevar la cuestión al Consejo
La mayoría de las propuestas figuran varias veces en el orden del día del Coreper, pues este intenta resolver diferencias que el grupo no ha superado.
3. La formación del Consejo
Si el Coreper ha podido concluir el debate sobre una propuesta, esta se convierte en Punto «A» del orden del día del Consejo, lo que significa que se espera un acuerdo sin debate. Por regla general, cerca de dos tercios de los puntos del orden del día del Consejo se adoptarán como puntos «A». Sin embargo, estas cuestiones pueden volver a examinarse si uno o varios Estados miembros lo solicitan.
La sección «B» del orden del día del Consejo incluye puntos:
- que han quedado pendientes de otras sesiones del Consejo
- sobre los que no se ha llegado a un acuerdo en el Coreper o en el grupo
- demasiado sensibles desde el punto de vista político para resolverse en un nivel inferior
Los resultados de la votación del Consejo se hacen públicos automáticamente cuando el Consejo actúa como legislador. Cuando un miembro desee añadir una nota explicativa al voto, esa nota también se hará pública si se adopta el acto legislativo. En otros casos, cuando las explicaciones de voto no se publiquen automáticamente, pueden hacerse públicas a petición del autor.
Dado que el Consejo es una única persona jurídica, cualquiera de sus diez formaciones puede adoptar un acto del Consejo que sea competencia de otra formación.
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