TEMA 30
ORGANIZACIÓN POLÍTICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA. LAS INSTITUCIONES DE AUTOGOBIERNO DE GALICIA: DESCRIPCIÓN. SEDE. LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN GALICIA.
1.ORGANIZACIÓN POLÍTICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA. LAS INSTITUCIONES DE AUTOGOBIERNO DE GALICIA.
Respecto de la organización política de la Comunidad Autónoma de Galicia, debemos empezar señalando que el título I del EAG regula los aspectos relativos a la naturaleza, organización y funciones de los órganos de la CC.AA. gallega. El artículo 9 recoge la organización institucional y la ordenación normativa respetando como recuerda PORTERO MOLINA el esquema clásico de la división de poder.
Dicho esto, hay que destacar dos aspectos clave, por un lado, la organización institucional de la Comunidad Autónoma y, por otro, la ordenación institucional de la Xunta.
1. La organización institucional de la CA: el artículo 9 del EAG enuncia los órganos a través de los cuales se ejercerá el poder de producción normativa y el poder ejecutivo. Tienen su origen en el artículo 152.1 de la CE "la organización institucional autonómica se basará en una asamblea legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un consejo de gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un presidente, elegido por la asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el rey, al que corresponde la dirección del consejo de gobierno, la suprema representación de la comunidad y la ordinaria del Estado en aquella". Se refleja el principio organizativo fundamental del Estado de derecho, que es el principio de la división de poderes en su sentido flexible y no rígido, al parecer de RAMÍREZ. El capítulo I del título I del EAG contiene la regulación de las funciones, configuración y organización interna del Parlamento de Galicia, el capítulo II, la elección y funciones del presidente de la Xunta y la de sus restantes miembros, y el capítulo III se refiere a la Administración de la justicia en Galicia. La Xunta de Galicia tiene la iniciativa legislativa y una intervención relevante en el procedimiento de elaboración de las leyes.
El Parlamento de Galicia ejerce su control sobre el ejecutivo a través de la investidura, de la moción de censura y la moción de confianza, de las interpretaciones, las preguntas y las comisiones de investigación.
2. La ordenación institucional de las CA: el art. 9.2 del EAG recoge otro gran principio fundamentador del Estado de derecho, la regulación jurídica de la organización y las funciones de los órganos legislativo y ejecutivo que, conforme al principio de jerarquía normativa, deberán llevarse a cabo de acuerdo con la CE y el EAG. Tal voluntad jurídica del Parlamento tiene sus límites, el EAG, en cuanto norma fundamental del ordenamiento jurídico autonómico, y la CE, como norma suprema del ordenamiento jurídico estatal.
Descripción: el EAG dedica su título I al "Poder gallego" y, en el artículo 9, establece que "los poderes de la CC.AA. se ejercerán a través del Parlamento, de la Xunta y de su presidente", y las "leyes de Galicia ordenarán el funcionamiento de estas instituciones de acuerdo con la CE y el presente EAG".
a) El Parlamento de Galicia o Asamblea Legislativa: el artículo 10 del EAG lo concibe como el órgano de representación gallego, titular de la potestad legislativa y de las funciones de impulso y control de la acción política y de gobierno de Galicia. La organización y funcionamiento del Parlamento gallego se regula en los artículos 11 y 12 del EAG. El artículo 11.5 del EAG regula la composición de la Asamblea.
b) La Xunta o el Consello de Gobierno: el artículo 16.1 del EAG nos dice "la Xunta es el órgano colegiado de gobierno de Galicia". La preeminencia de su presidente, puesta en valor por SOLÉ TURA, no quiebra dicho carácter, es consecuencia de su posición institucional. La Xunta es el supremo órgano de Galicia y el órgano superior de la Administración pública de Galicia. Dirige la política y la Administración de la CA y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con el EAG y las leyes. El artículo 16.2 del EAG nos dice que la Xunta se compone por el presidente, el vicepresidente y los conselleiros, que constituirán conjunta y solidariamente el Consello, que ejercerá, conforme a lo establecido en la ley, las atribuciones de la Xunta, sin perjuicio de las competencias de las comisiones delegadas.
En virtud de lo previsto en los artículos 15 y 16 del Estatuto de Autonomía , se dicta la Ley 1/1983, de 22 de febrero, normas reguladoras de la Xunta y de su presidencia. Que tiene como objetivo la regulación del estatuto personal, atribuciones y responsabilidades de la Presidencia y de la Xunta de Galicia.
El artículo 1 dispone :que
La Xunta es el órgano colegiado que, bajo la dirección de su Presidente, dirige la política general y la Administración de la Comunidad Autónoma. A tal fin, ejerce la iniciativa legislativa, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de conformidad con el Estatuto de Autonomía y las Leyes.
Artículo 2
La Xunta de Galicia está compuesta por el Presidente, Vicepresidente o Vicepresidentes -en su caso- y los Conselleiros.
En el supuesto de que haya varios Vicepresidentes, uno de ellos tendrá la condición de Vicepresidente primero con las facultades que esta Ley le atribuye.
Todos ellos constituyen conjunta y colegiadamente el Consello, que ejercerá, conforme a lo establecido en esta Ley, las atribuciones de la Xunta, sin perjuicio de las competencias de las Comisiones Delegadas.
En la composición de la Xunta deberá respetarse el principio de equilibrio por sexos, en una proporción entre cada uno de ellos que ha de concretar el Parlamento al inicio de cada legislatura
En el artículo 3 , se dispone que :
La Xunta de Galicia responde políticamente ante el Parlamento de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus componentes por su gestión.En los demás artículos trata de las atribuciones de la Xunta, funcionamiento , de las Comisiones Delegadas de la Xunta , del nombramiento y cese, del control parlamentario
c) El presidente de la Xunta: el artículo 151.1 de la CE nos dice que al presidente de la Xunta le corresponde, además de la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva CA y la ordinaria del Estado en aquella. El artículo 15.1 del EAG señala que el "presidente [de la Xunta] dirige y coordina la acción de la Xunta y ostenta la representación de la CA y la ordinaria del Estado en Galicia". Disfruta del mismo status que los diputados autonómicos respeto al régimen de inmunidades.
La ley de la Xunta y su Presidencia, Ley 1/1983, de 22 de febrero, en su artículo 11, menciona las atribuciones del Presidente de la Xunta, en razón de su cargo, tiene derecho a:
1. La preeminencia que, con arreglo a la alta representación de la Comunidad Autónoma y a la ordinaria del Estado en Galicia, le corresponde.
2. Que le sean rendido los honores que le correspondan con arreglo a lo que se establece en la legalidad vigente y lo que acuerde la Comunidad Autónoma.
3.Recibir el tratamiento de Excelencia.
4.Utilizar la bandera de Galicia como guión.
5.Ocupar la residencia oficial que se establezca, con la correspondiente dotación de personal y servicios.
6.Percibir la remuneración y gastos de representación que se establezcan por el Parlamento de Galicia y figuren en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.
7.Recibir con carácter vitalicio el tratamiento de excelentísimo señor y los honores protocolarios y las precedencias establecidas en la legislación vigente y en la que, en su caso, dicte la Comunidad Autónoma.
La responsabilidad política del Presidente de la Xunta ante el Parlamento será exigible en los términos establecidos en el Estatuto de Autonomía, en el Reglamento de la Cámara y en la presente Ley.
Durante su mandato, y por los actos delictivos cometidos en el territorio de Galicia, no podrá ser detenido ni retenido sino en caso de flagrante delito, correspondiendo decidir, en todo caso, sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio al Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Fuera de dicho territorio la responsabilidad penal será exigible en los mismos términos ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
Ley 1/1983, de 22 de febrero, normas reguladoras de la Xunta y de su presidencia, como dice en su Preámbulo, esta ley selimita, en consecuencia, a la regulación de la organización y establecimiento de las normas generales relativas a los órganos ejecutivos superiores de Galicia con un sentido básico, sin perjuicio de que una Ley de Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma Gallega recoja en toda su integridad las necesarias normas de funcionamiento. Esa Ley se publicó en el Diario Oficial de Galicia con la denominación de: Ley 16/2010, de 17 de diciembre de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia,en su art. 1 define el objeto y finalidad de la ley en los siguientes términos:
1 La presente ley tiene por objeto regular la organización y el régimen jurídico de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y de las entidades instrumentales integrantes del sector público autonómico, así como la regulación del ejercicio de la potestad reglamentaria y del procedimiento de elaboración de reglamentos.
2. La finalidad de la presente ley es conseguir una mayor racionalización y agilización administrativa y profundizar en la modernización de los procedimientos y de los servicios prestados a los ciudadanos por parte de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y de las entidades instrumentales integrantes del sector público autonómico.
SEDE.
La sede de las instituciones autonómicas.
El artículo 8 del Estatuto de autonomía para Galicia se limita a establecer una
remisión legal para la aprobación de un texto en el que se fije la sede de las instituciones autonómicas. Igualmente, establece un quórum reforzado consistente en los dos tercios de los miembros del Parlamento de Galicia.
El primer problema que el intérprete del artículo referido encuentra es el de dar idónea utilización a la expresión “Instituciones autonómicas” contenida en el citado artículo del Estatuto. Cabría entender que estas instituciones autonómicas fueran las estatutarias, es decir, aquellas que aparecen citadas en el texto del Estatuto de autonomía. En esta línea interpretativa estaríamos hablando no sólo de los tres clásicos poderes del Estado sino de otras instituciones de nuevo cuño como el Valedor do Pobo (artículo 14 del Estatuto) o el Consello de Contas (artículo 53 del Estatuto).
Una visión más amplia identificaría la expresión “Instituciones autonómicas” con todas aquellas que fueran creadas por la Autonomía. Así, a las citadas habría que incorporar otras como el Consello Económico e Social de Galicia o el Consello Consultivo.
Por último, está la interpretación strictu sensu, que postula el ámbito de la ley reguladora de las sedes, respecto de las que establece el artículo 152 de la Constitución.
Esta es la opción legislativa tomada por la Ley 1/1982, de 24 de junio, de fijación de la sede de las instituciones autonómicas.
En todo caso y desde mi punto de vista, el precepto estatuario resulta deficiente en su redacción, ya que esta ausencia de claridad, como señala la doctrina italiana, atenta contra un valor fundamental del ordenamiento jurídico y, en definitiva, tuvo que ser resuelta por la Ley 4/2002, de 25 de junio, del Estatuto de la capitalidad de la ciudad de Santiago de Compostela.
El problema de la fijación de las sedes de las instituciones autonómicas recibe una solución muy heterogénea en el derecho comparado, como dice PAREJO ALFONSO, que transcribo a continuación:
•En primer lugar aparecen aquellos estatutos en los que directamente existe un pronunciamiento respecto de la capitalidad (Murcia y Navarra).
•En un segundo grupo están los que prevén la fijación de la capitalidad pero la remisión de la misma a una ley (Andalucía).
•Otro grupo de estatutos no se pronuncia sobre la capitalidad, siendo este el más numeroso (entre otros, Cataluña, Cantabria, Aragón y Madrid).
•En otro plano se encuentran aquellos que, como Asturias o Valencia, no pronunciándose sobre la capitalidad, prevén simultáneamente la posibilidad de que se establezca otro lugar por ley.
•Por último, existe el caso gallego, que es común con los estatutos del País Vasco,Castilla y León y Castilla-La Mancha, que consiste en no pronunciarse sobre la capitalidad y hacer una remisión a una ley futura, como en nuestro caso es la Ley 1/1982.
La existencia de dos leyes gallegas que afectan a la fijación de la sede de las instituciones autonómicas revela la importancia que, desde el punto de vista político, tiene la ubicación de los órganos estatutarios. Esta ubicación es particularmente delicada cuando hablamos de la sede del Parlamento, puesto que, como señaló recientemente CLAUDIO ANTONIELLO, las relaciones entre la inmunidad parlamentaria y la sede donde las cámaras desarrollan sus sesiones son obvias.
El Tribunal Constitucional español tuvo ocasión de pronunciarse acerca de la fijación la de la sede de los órganos judiciales en la Comunidad Autónoma, en el contenido de su Sentencia de 29 de marzo de 1990, recaída en relación con los recursos de inconstitucionalidad acumulados, interpuestos, entre otros, por la Xunta de Galicia, frente a determinados preceptos de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial. En este sentido, el Tribunal reconoce que el artículo 152.1 de la Constitución, en su párrafo segundo, habla de supuestos y formas de participación de las comunidades autónomas en la organización de las demarcaciones judiciales. La localización de la capitalidad de los órganos judiciales no es discrecional para los poderes autonómicos, existiendo, entre otros:
•Los condicionantes del propio artículo 152 y del 141.1 de la Constitución.
•El marco establecido en la Ley orgánica del poder judicial (en esta misma línea se han pronunciado las sentencias del Tribunal Constitucional 10/82 y 97/89). El contenido de la ley gallega de fijación de la sede de las instituciones autonómicas es singularmente lacónico. Establece, por una parte, que la sede del Parlamento, de la Xunta, de su presidente y de las consellerías es Santiago de Compostela. Este desglose específico del poder ejecutivo pone de manifiesto la intención del legislador de remarcar, aun sin decirlo expresamente, la capitalidad de Santiago. Seguidamente, en el artículo segundo la ley dice que el Tribunal Superior de Justicia tendrá su sede en la ciudad de A Coruña. Tal corpus legislativo necesitaba ser aclarado y completado (en contra de la opinión de VILAS NOGUEIRA) y la propia exposición de motivos de la Ley 4/2002, del Estatuto de la capitalidad de la ciudad de Santiago de Compostela, dice que busca la finalidad de completar a nivel normativo las determinaciones contenidas en la Ley 1/1982.
a. La base conceptual de la capitalidad.
De conformidad con lo que se preveía el artículo 89.2 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia, la Ley del Estatuto de la capitalidad regula el régimen jurídico especial de Santiago de Compostela como sede de las instituciones autonómicas y por su reconocimiento como capital de Galicia.
En su articulado la Ley de 2002 contiene algunas proclamaciones repetitivas u ociosas, así como abundantes remisiones normativas. Un ejemplo claro de esto es el establecimiento de preeminencia honorífica y protocolaria para la corporación municipal compostelana, todo ello “de acuerdo con las leyes”. Una valoración más positiva merece la incorporación al citado texto de los símbolos de la ciudad de Santiago (el escudo, la bandera y los títulos que le fueron concedidos en atención a su historia y tradición).
Desde un punto de vista de técnica legislativa, resulta particularmente criticable que, en lo relativo al régimen jurídico la ley de la capitalidad, recuerde que el Ayuntamiento de Santiago tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimento de sus fines, lo que, junto a la inclusión exhaustiva del sistema de fuentes del derecho local español, hace del artículo 5 de la ley una norma inútil por obvia.
Igualmente, en lo tocante a la regulación del gallego como lengua propia del Ayuntamiento de Santiago de Compostela la Ley no supone ningún ius novum respecto a lo dispuesto con carácter general por la Ley de normalización lingüística de Galicia.
Las especificidades que derivan de la capitalidad llevan consigo, como en su día apuntó para el caso estatal FERNÁNDEZ DURÁN, la existencia de unos órganos propios y del reconocimiento de un ámbito de autonomía municipal reforzados. En el caso de Santiago de Compostela no se encuentran instrumentos jurídicos totalmente nuevos en la regulación de su Estatuto de capitalidad, incidiéndose una y otra vez en aspectos como los derechos de información de los ciudadanos y el acceso a la información municipal por medios telemáticos, que no son más que adopción del derecho común ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo común. y normativa de la Comunidad Autónoma reguladora de los registros telemáticos ).
b. Aspectos orgánicos.
La existencia de un aparato administrativo que posibilite las relaciones del Ayuntamiento de Santiago con la Administración autonómica supone el reconocimiento, por parte de la Ley de la capitalidad, de la importancia de la distribución territorial del poder para una buena gestión de la cosa pública. De este modo se crea el Consejo de la Capitalidad de Santiago de Compostela como un órgano colegiado de carácter permanente compuesto por representantes tanto del ámbito de la Xunta como del propio Ayuntamiento.
Un aspecto destacable de este nuevo órgano es la previsión de que emane una legislación de funcionamiento que, en todo caso, deberá prever que los acuerdos del Consejo se tomarán por consenso. Este extremo resulta profundamente problemático y puede dificultar notablemente el funcionamiento del Consejo, que sólo podrá tomar acuerdos cuando la sintonía entre administraciones sea perfecta.
Las funciones que se le otorgan al Consejo de la Capitalidad se desglosan básicamente en dos grupos. Por una parte deberá adoptar los acuerdos en relación con las materias que el propio Pleno del Consejo declare de interés concurrente para la Administración de la Xunta de Galicia y el Ayuntamiento, siempre y cuando tengan relación con las funciones de la ciudad como capital de Galicia. Por otra parte, también el Consejo de la Capitalidad estudiará y evaluará los costes que supone para la ciudad de Santiago su condición de capital de Galicia. La ley prevé expresamente la fijación de instrumentos de compensación con esta finalidad.
No cabe duda de que los aspectos económicos y de financiación de la capital están en el meollo de la regulación legal, y en este sentido, como reconocen HÄUSSERMANN & SIMONS, la importancia de la coyuntura económica en la estructuración de las nuevas capitales resulta esencial.
La implementación orgánica de las medidas que acabo de comentar puede llevar consigo la creación de un consorcio entre el Ayuntamiento de Santiago y los ayuntamientos limítrofes, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Administración local de Galicia. Este y otros instrumentos servirán para llevar a cabo, cuando menos, cinco políticas públicas sectoriales que la Ley de la capitalidad se encarga de recoger.
a) Actuaciones en materia de patrimonio histórico-artístico. Con esta finalidad la Xunta remitirá al Consejo de la Capitalidad una programación anual de las actuaciones tendentes a la conservación y rehabilitación del patrimonio histórico y monumental.
b) Política de ordenación del territorio. Resulta particularmente decisiva la ordenación urbanística de una ciudad de tamaño medio y que tiene que dar respuesta a la localización de numerosos edificios para organismos públicos.
c) Previsiones en materia de seguridad pública. En este punto la ley se muestra
respetuosa con lo dispuesto en la legislación estatal orgánica de cuerpos y fuerzas de seguridad y también establecido en la Ley autonómica de coordinación de la policías locales de Galicia.
d) En el marco de la Ley de coordinación de transportes por carretera de Galicia, deberá asegurarse la prestación de este servicio público en el ámbito del área de Santiago de Compostela.
e) En relación con el turismo, Santiago de Compostela tiene ex lege la condición de municipio turístico prevista con carácter general en la Ley de ordenación del turismo de Galicia, que dispone también la posibilidad de establecer convenios al amparo del artículo 91.1 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de la Administración local de Galicia.
La última previsión legal de la Ley reguladora de la capitalidad no es por ello menos importante. Me estoy refiriendo a la necesidad de fijar un apartado específico en los presupuestos de la Comunidad Autónoma por la condición de capital de Galicia de la ciudad de Santiago. A tal efecto, antes de la elaboración del proyecto de Ley de presupuestos, el Consejo de la Capitalidad podrá emitir el correspondiente informe.
Coincido con CARAMÉS VIEITEZ en que la Administración local precisa de contar cada vez más con la participación del sector privado en la dinamización de la gestión del ámbito local, y por ello las previsiones presupuestarias no deben de ser meras subvenciones, sino políticas públicas globales que favorezcan el desarrollo de la capital y, por ende, de toda Galicia.
3. LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DE GALICIA
El capítulo III del título I del EAG tiene como firma "De la Administración de justicia de Galicia". Aunque pueda parecer que en las CC.AA. se articula un poder judicial, tal impresión no tiene fundamento ninguno, como apunta APARICIO PÉREZ. El artículo 152.1 de la CE reconoce expresamente la independencia del poder judicial y su unidad. Hay una manifiesta imposibilidad de estructurar un poder judicial de las CC.AA. Las razones serían las siguientes:
La participación de las CC.AA. en toda materia relacionada con la Administración de justicia deberá hacerse con los criterios y en el marco de la CE y de la Ley orgánica del poder judicial.
Por consagración constitucional del principio de unidad de poder judicial español.Por la existencia de un cuerpo unido de jueces y magistrados de carrera y un único órgano de Gobierno del poder judicial.
Los tribunales superiores de justicia no integran una jurisdicción especial, aunque deban aplicar un derecho propio de la Comunidad.
El artículo 21 del EAG dispone que el "TSJG, en el que se integrará la Audiencia Territorial,es el órgano jurisdiccional en que culminará la organización judicial en su ámbito territorial, y ante el cual se rematarán las sucesivas instancias procesales, en los términos del artículo 152 de la CE y de acuerdo con el presente Estatuto". La Audiencia Territorial de Galicia será la base del futuro TSJG, una idea que les parece afortunada a autores como MORENO CATENA.
La LOPJ contiene normas relativas al TSJ:
a) El art. 7.1 de la LOPJ señala que el TSJ tomará el nombre de la CA (TSJG) y extenderá su jurisdicción al ámbito territorial de esta. Los criterios para fijar la sede se determinan en la disposición adicional segunda de la LOPJ
b) Composición: el TSJG estará integrado por tres salas, de lo Civil y Penal, de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social (no puede olvidársenos mencionar la posibilidad de creación de varias secciones dentro de cada sala).
c) El artículo 23.2 del EAG establece que el "nombramiento de los magistrados, jueces y secretarios del TSJ será efectuado en la forma prevista en las leyes orgánicas del poder judicial y del Consejo General del Poder Judicial. La responsabilidad se dilucidará ante la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Supremo.
d) Las competencias se regulan en la LOPJ y en el EAG. En este último texto se recogen de este modo:
La competencia de los órganos jurisdiccionales en Galicia se extiende:
•En el orden civil, a todas las instancias y grados, incluidos los recursos de casación y de revisión en las materias de derecho civil gallego.
•En el orden penal y social, a todas las instancias y grados, con excepción de los recursos de casación y de revisión.
•En el orden contencioso-administrativo, a todas las instancias y grados, cuando se trate de actos dictados por la Xunta y por la Administración de Galicia, en las materias cuya legislación corresponda en exclusiva a la Comunidad Autónoma y la que, de acuerdo con la ley de dicha jurisdicción, le corresponda en relación con los actos dictados por la Administración del Estado en Galicia.
•A las cuestiones de competencia entre órganos judiciales en Galicia.
•A los recursos sobre calificación de documentos referentes al derecho privativo gallego que deban tener acceso a los registros de la propiedad.
•En las restantes materias se podrán interponer, cuando proceda ante el Tribunal Supremo, el recurso de casación o el que corresponda según las leyes del Estado y, en su caso, el de revisión. El Tribunal Supremo resolverá también los conflictos de competencia y jurisdicción entre los tribunales de Galicia y los del resto de España.
Por su parte, la Ley orgánica del poder judicial dispone que el Tribunal Superior de Justicia de la comunidad autónoma culmine la organización judicial en el ámbito territorial de aquella, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo.
El Tribunal Superior de Justicia tomará el nombre de la comunidad autónoma y extenderá su jurisdicción al ámbito territorial de esta.
1. El Tribunal Superior de Justicia estará integrado por las siguientes salas: de lo Civil y Penal, de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social.
2. Se compondrá de un presidente, que lo será también de su Sala de lo Civil y Penal, y tendrá la consideración de magistrado del Tribunal Supremo mientras desempeñe el cargo; de los presidentes de sala y de los magistrados que determine la ley para cada una de las salas y, en su caso, de las secciones que puedan dentro de ellas crearse.
La Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia conocerá, como Sala de lo Civil. MORENO CATENA opina que tiene escasas atribuciones, entre las que se encuentran:
a) Del recurso de casación que establezca la ley contra resoluciones de órganos jurisdiccionales del orden civil con sede en la comunidad autónoma, siempre que el recurso se funde en infracción de normas del derecho civil, foral o especial, propio de la comunidad, y cuando el correspondiente estatuto de autonomía haya previsto esta atribución.
b) Del recurso extraordinario de revisión que establezca la ley contra sentencias dictadas por órganos jurisdiccionales del orden civil con sede en la comunidad autónoma, en materia de derecho civil, foral o especial, propio de la comunidad autónoma, si el correspondiente estatuto de autonomía ha previsto esta atribución.
c) De las funciones de apoyo y control del arbitraje que se establezcan en la ley, así como de las peticiones de exequátur de laudos o resoluciones arbitrales extranjeros, a no ser que, con arreglo a lo acordado en los tratados o las normas de la Unión Europea, corresponda su conocimiento a otro juzgado o tribunal.
Esta Sala de lo Civil conocerá igualmente:
a) En única instancia, de las demandas de responsabilidad civil, por hechos cometidos en el ejercicio de sus respectivos cargos, dirigidas contra el presidente y miembros del consejo de gobierno de la comunidad autónoma y contra los miembros de la asamblea legislativa, cuando tal atribución no corresponda, según los estatutos de autonomía, al Tribunal Supremo.
b) En única instancia, de las demandas de responsabilidad civil, por hechos cometidos en el ejercicio de su cargo, contra todos o la mayor parte de los magistrados de una audiencia provincial o de cualesquiera de sus secciones.
c) De las cuestiones de competencia entre órganos jurisdiccionales del orden civil con sede en la comunidad autónoma que no tenga otro superior común.
Como Sala de lo Penal, corresponde a esta sala:
a) El conocimiento de las causas penales que los estatutos de autonomía reservan al conocimiento de los tribunales superiores de justicia.
b) La instrucción y el fallo de las causas penales contra jueces, magistrados y miembros del Ministerio Fiscal por delitos o faltas cometidos en el ejercicio de su cargo en la comunidad autónoma, siempre que esta atribución no corresponda al Tribunal Supremo.
c) El conocimiento de los recursos de apelación contra las resoluciones dictadas en primera instancia por las audiencias provinciales, así como el de todos aquellos previstos por las leyes.
d) La decisión de las cuestiones de competencia entre órganos jurisdiccionales del orden penal con sede en la comunidad autónoma que no tengan otro superior común.
e) De los procedimientos de decomiso autónomo por los delitos para cuyo conocimiento sean competentes.
•Las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia conocerán, en única instancia, de los recursos que se deduzcan en relación con:
a) Los actos de las entidades locales y de las administraciones de las comunidades autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los juzgados de lo contencioso administrativo.
b) Las disposiciones generales emanadas de las comunidades autónomas y de las entidades locales.
c) Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial.
d) Los actos y resoluciones dictados por los tribunales económico- administrativos regionales y locales que pongan fin a la vía económico-administrativa.
e) Las resoluciones dictadas en alzada por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos.
f) Los actos y disposiciones de las juntas electorales provinciales y de comunidades autónomas, así como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las juntas electorales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de presidentes de corporaciones locales en los términos de la legislación electoral.
g) Los convenios entre administraciones públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la correspondiente comunidad autónoma.
h) La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley orgánica reguladora del derecho de reunión.
i) Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración general del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior a ministro o secretario de Estado, en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa.
j) Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional.
- *K De la solicitud de autorización para la declaración prevista en la disposición adicional quinta de la Ley Orgánica de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales, cuando tal solicitud sea formulada por la autoridad de protección de datos de la Comunidad Autónoma respectiva. Apartado introducido por la L.O. 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.
*Autorización judicial en relación con decisiones de la Comisión Europea en materia de transferencia internacional de datos
Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos dictados por los juzgados de lo contencioso-administrativo y de los correspondientes recursos de queja.
También les corresponde, con arreglo a lo establecido en esta ley, el conocimiento de los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los juzgados de lo contencioso administrativo.
Conocerán de las cuestiones de competencia entre los juzgados de lo contencioso administrativo con sede en la comunidad autónoma.
Conocerán del recurso de casación para la unificación de doctrina en los casos previstos en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Conocerán del recurso de casación en interés de la ley en los casos previstos en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
*Corresponde a las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia autorizar, mediante auto, el requerimiento de información por parte de autoridades autonómicas de protección de datos a los operadores que presten servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público y de los prestadores de servicios de la sociedad de la información, cuando ello sea necesario de acuerdo con la legislación específica.
Número 7 del artículo 74 introducido por el apartado tres de la disposición final cuarta de la L.O. 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales .
La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia conocerá:
1.º En única instancia, de los procesos que la ley establezca sobre controversias que afecten a intereses de los trabajadores y empresarios en un ámbito superior al de un juzgado de lo social y no superior al de la comunidad autónoma.
2.º De los recursos que establezca la ley contra las resoluciones dictadas por los juzgados de lo social de la comunidad autónoma, así como de los recursos de suplicación y los demás que prevé la ley contra las resoluciones de los juzgados de lo mercantil de la comunidad autónoma en materia laboral, y las que resuelvan los incidentes concursales que versen sobre la misma materia.
3.º De las cuestiones de competencia que se susciten entre los juzgados de lo social de la comunidad autónoma.
La Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, de 28 de junio, sobre el Estatuto de autonomía de Cataluña vino a perfilar algunos aspectos del alcance de la Administración de justicia en el ámbito autonómico.
1. La primera cuestión es la constitucionalidad de la competencia establecida en el Estatuto para que el Tribunal Superior pueda tutelar los derechos reconocidos por el presente Estatuto de autonomía.
"...Por lo demás, descartada la inconstitucionalidad de los arts. 37 y 38 EAC en fundamentos precedentes (fundamentos jurídicos 26 y 27), decae por las mismas razones la objeción formulada al artículo 95.1 EAC, en cuanto que este signifique la posible creación de un recurso de amparo para la defensa de derechos estatutarios equiparados a los fundamentales. En efecto, tampoco el artículo 95.1 EAC implica la introducción de innovaciones "procesales" ni supone una alteración de las "reglas procesales comúnmente aplicables" en materia de protección de derechos, sino que, por el contrario, partiendo de un sistema procesal de garantía de los derechos y libertades dispuesto y regulado por el legislador del Estado en ejercicio de sus competencias propias, el precepto cuestionado asume la condición del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña como órgano jurisdiccional al que corresponden en aquel sistema determinadas funciones de protección de derechos subjetivos; funciones a las que el Estatuto quiere hacer referencia expresa por relación a los derechos que el propio Estatuto reconoce, con la salvedad, en todo caso, de que los términos concretos en que esa genérica condición haya de materializarse para el caso de los derechos estatutarios serán, en definitiva, los que resulten de los "procedimientos establecidos en las leyes" (artículo 38.2 EAC), que sólo pueden ser las del Estado..."
2. La segunda cuestión de interés trata de la posibilidad de que el TSJ sea la última instancia jurisdiccional de todos los procesos iniciados en Cataluña, así como de todos los recursos que se tramiten en su ámbito territorial, sea cual sea el derecho invocado como aplicable, de acuerdo con la Ley orgánica del poder judicial y sin perjuicio de la competencia reservada al Tribunal Supremo para la unificación de doctrina", respetando que la “Ley orgánica del poder judicial determinará el alcance y contenido de los indicados recursos”.
El Tribunal entiende que nada de esto se contradice con el artículo 95.2 EAC, que en un recto entendimiento de sus palabras:
a. no atribuye al Tribunal Superior de Justicia el conocimiento de todos los posibles recursos tramitados en su territorio,
b. ni hace de ella la última instancia de todos los procesos en todo caso, sino que sólo le reconoce -dada su posición como órgano jurisdiccional con el que culmina la organización judicial del Estado en Cataluña, según recuerda el artículo 95.1 EAC- la condición de última instancia posible a los fines de cumplir con el mandato constitucional de que las sucesivas instancias procesales se agoten ante órganos judiciales radicados en Cataluña (artículo 152.1 CE), sin excluir con eso que, si es el caso, ese agotamiento pueda realizarse en órganos judiciales inferiores del mismo territorio, lo que siempre corresponderá determinar a la Ley orgánica del poder judicial, norma que el mismo artículo 95.2 EAC asume como la competente para determinar "el alcance y contenido de los indicados recursos". En consecuencia, ha de ser desestimada en este extremo la impugnación del artículo 95.2 EAC.
“...Distinto es lo que sucede respecto de la salvedad hecha en el precepto a “la competencia reservada al Tribunal Supremo para la unificación de doctrina”. Ni el Estatuto puede contraer la competencia de ese Tribunal al conocimiento de un determinado recurso jurisdiccional ni definir, al margen de cualquier recurso, las competencias jurisdiccionales del Tribunal Supremo, pues es evidente que la Ley orgánica del poder judicial es la única norma constitucionalmente habilitada para determinar los procesos y recursos que son de la competencia de los órganos judiciales, sin exclusión, naturalmente, del propio Tribunal Supremo.
Cabe entender que con la expresión "unificación de doctrina" no se hace referencia en el Estatuto a un concreto recurso procesal ni se delimita la función del Tribunal Supremo, sino que simplemente se alude, sin posibilidad de reducirla, a la labor característica y propia del mencionado Tribunal en tanto que órgano jurisdiccional "superior en todas las órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales" (artículo 123.1 CE). Labor cifrada en la reducción a unidad del ejercicio de la jurisdicción por el conjunto orgánico de la pluralidad de los juzgados y tribunales en los que se estructura y organiza el poder judicial del Estado. Siendo esa específicamente la función cuyo ejercicio define al Tribunal Supremo como el superior en todos los órdenes judiciales, el artículo 95.2 EAC ha de interpretarse en el sentido de que con la unificación "de doctrina" no puede definir el Estatuto la función jurisdiccional del Tribunal Supremo ni se limita la configuración de esta por la Ley orgánica del poder judicial, ni se hace referencia a un recurso procesal específico, sino sólo a aquella función reservada al Tribunal Supremo y referida en el Estatuto por relación a su resultado -la unificación de la doctrina de todos los órganos judiciales, esto es, con mayor propiedad, la unificación de la aplicación e interpretación del derecho-, alcanzado mediante una orden de recursos procesales que sólo a la Ley orgánica del poder judicial corresponde establecer. Interpretado en esos términos, el inciso "para la unificación de doctrina" del artículo 95.2 no es contrario a la Constitución, y así se dispondrá en el fallo... "
3. La tercera decisión de interés tiene relación con atribuir al Tribunal Superior de Justicia "la resolución de los recursos extraordinarios de revisión que autorice la ley contra las resoluciones firmes dictadas por los órganos judiciales de Cataluña".
El Tribunal dice que “...Siendo evidente que la ley en cuestión sólo puede ser, una vez más, la orgánica del poder judicial, nada puede oponerse a la constitucionalidad del precepto, en el bien entendido de que será siempre esa ley orgánica la que, además de disponer los supuestos en que caben aquellos recursos extraordinarios, disponga también los supuestos en que su resolución corresponda al Tribunal Superior de Justicia, quedando así este órgano judicial autorizado para su conocimiento, según prevé el artículo 95.4 EAC. No estamos, por lo tanto, ante una norma estatutaria atributiva de competencias judiciales, sino ante un precepto que asume, sin condición, cuanto sobre esa materia decida, con perfecta libertad, el legislador estatal competente..."
4. La cuarta cuestión de interés tiene que ver con la figura del fiscal superior de comunidad autónoma y su regulación estatutaria, a este respecto se apunta:
"...El respeto al procedimiento de designación del fiscal superior no se ve perjudicado en absoluto por el hecho de que el artículo 96.2 EAC disponga que el presidente de la Generalitat ordena la publicación de su nombramiento en el diario oficial de la Generalitat, pues es obvio que la única publicación relevante a los fines de la perfección jurídica del nombramiento es la verificada en el Boletín Oficial del Estado, cumpliendo así la realizada en el diario de la Generalitat una labor de coadyuvar al mayor conocimiento de aquel acto.
El apartado 3 del artículo 96 EAC prevé el envío por el fiscal superior a distintas instituciones autonómicas de una copia de la memoria anual de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Los recurrentes no se detuvieron específicamente en este punto, sin que sea fácil advertir en qué medida esta previsión puede redundar en la indebida territorialización del Ministerio Fiscal o en la invasión de la reserva de ley establecida en el artículo 124 CE, único fundamento invocado en el recurso para la impugnación in abstracto de la totalidad del artículo 96 EAC. En todo caso, la previsión de que la copia de la memoria se presente ante el Parlamento de la Comunidad Autónoma se considera también expresamente en el artículo 11.2 del Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal y es una manifestación de las relaciones institucionales del Ministerio Fiscal con las instituciones públicas que, en su dimensión puramente informativa, no puede implicar, por definición, ningún control por parte de la Cámara sobre la actuación del Fiscal Superior”.
Además, el apartado 4 del artículo 96 EAC se limita a recordar que las funciones del fiscal superior "son las que establece el Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal", lo que no puede ser más respetuoso con la reserva del artículo 124.3 CE, siendo, en fin, evidente que la posibilidad de que la Generalitat celebre convenios con el Ministerio Fiscal, según concluye el apartado 4 examinado, no supone para este la imposición de un deber incompatible con su posición y autonomía institucionales.
5. En lo relativo a la regulación del Consejo Catalán de la Justicia, el Tribunal Constitucional afirma:
"...En esas condiciones, es obvia la infracción de los arts. 122.2 CE y 149.1.5 CE, según es doctrina reiterada (por todas, STC 253/2005, de 11 de octubre, FJ 5), pues ningún órgano, salvo el Consejo General del Poder Judicial, puede ejercer la función de gobierno de los órganos jurisdiccionales integrados en el poder judicial, exclusivo del Estado, ni otra ley que no sea la orgánica del poder judicial puede determinar la estructura y funciones de aquel consejo dando cabida, en lo que ahora interesa y en su caso, a eventuales fórmulas de desconcentración que, no siendo constitucionalmente imprescindibles, han de quedar, en su existencia y configuración, a la libertad de decisión del legislador orgánico con los límites constitucionales antes expresados.
Ahora bien, la impropiedad constitucional de un órgano autonómico calificado en los términos del artículo 97 EAC no significa fatalmente la inconstitucionalidad misma del órgano en tela de juicio, pues sólo si todas y cada una de sus concretas atribuciones se correspondieran, además, con esa calificación impropia, sería inevitable la inconstitucionalidad y nulidad de un órgano cuya existencia sólo tendría razón de ser para el ejercicio de unas labores constitucionalmente inaceptables. El artículo 97 EAC es, por lo tanto, inconstitucional en la medida que califica al Consejo de Justicia de Cataluña como órgano "de gobierno del poder judicial" que "actúa como órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial". La pervivencia del Consejo de Justicia de Cataluña, una vez excluida su inconstitucional conceptuación, dependerá del juicio que merezcan las atribuciones que se le confieren en el artículo 98 EAC.
En todo caso, la inconstitucionalidad de principio advertida ya en el artículo 97 EAC ha de implicar, por conexión o consecuencia, la de los arts. 98.3 y 100.1 EAC, no impugnados, en cuanto el primero parte de la posibilidad de que el Consejo de Justicia dicte resoluciones en materia de nombramientos, autorizaciones, licencias y permisos de jueces y magistrados y toda vez que la recurribilidad en alzada de determinados actos del Consejo de Justicia de Cataluña ante el Consejo General del Poder Judicial resulta lógicamente de la definición de aquel cómo órgano desconcentrado de este último..."
6. En el tema concreto de las atribuciones del Consejo Autonómico de Justicia, la opinión del máximo intérprete de la Constitución es:
“...La cuestión determinante será, por lo tanto, cuáles son, en cada caso, las competencias atribuidas directamente en el propio Estatuto, siendo evidente que respecto de las que se puedan contemplar en su momento en "las leyes que apruebe el Parlamento" nada podemos anticipar ahora.
Las atribuciones en las que aquí hemos de centrarnos son, pues, las relacionadas en el artículo 98.2 EAC. De ellas incurren en clara inconstitucionalidad, por tratarse de atribuciones típicas de un órgano de gobierno del poder judicial, las contempladas en los apartados a) [participación en la designación de presidentes de órganos judiciales], b)[expedición de nombramientos y cesamientos de jueces y magistrados temporales], c)[funciones disciplinarias sobre jueces y magistrados], d) [inspección de tribunales] y e)[información sobre recursos de alzada contra acuerdos de los órganos de gobierno de los tribunales y juzgados de Cataluña], que afectan, sin duda, a la función jurisdiccional propiamente dicha y a la ordenación de los elementos consubstanciales a la determinación de la garantía de la independencia en su ejercicio. La inconstitucionalidad del apartado a) implica, por conexión o consecuencia, la de la referencia en los apartados 5 y 6 del artículo 95 EAC a la participación del Consejo de Justicia en el nombramiento de los presidentes del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y de sus salas”.
Por el contrario, el Tribunal Constitucional entiende que se acomodan a la Constitución las atribuciones contempladas en los apartados:
f) ["precisar y aplicar, cuando proceda, en el ámbito de Cataluña, los reglamentos del (CGPJ)"], g) [información sobre propuestas en materia de organización y demarcaciones], h) [presentación de una memoria al Parlamento] e i) [reiterativo del artículo 98.1 EAC].
En la medida en que dichas atribuciones se compadecen sin dificultad con el ámbito de las competencias asumibles por la Comunidad Autónoma en relación con la “administración de la Administración de justicia”, su ejercicio por un órgano autonómico específico como es el Consejo de Justicia de Cataluña no formula ningún reparo constitucional a la existencia de este último, en el bien entendido de que no puede ser calificado en los términos utilizados por el artículo 97 EAC.
7. Respecto a la inclusión del presidente del Tribunal Superior en el Consejo Autonómico de Justicia, el criterio contrario del Tribunal Constitucional se plasma de este modo:
"...El artículo 99.1 EAC, que regula la composición, organización y funcionamiento del Consejo de Justicia de Cataluña, prevé la integración en él de Jueces, magistrados, fiscales o juristas de reconocido prestigio, y confiere su presidencia al presidente del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Rechazamos en el fundamento jurídico 47 que el Consejo de Justicia de Cataluña pueda caracterizarse como un órgano de gobierno de los jueces, ya que las únicas funciones que constitucionalmente puede ejercer son las de naturaleza administrativa; por lo tanto, la integración de jueces y magistrados en su composición supondría hacer uso de la excepción considerada en el artículo 117.4 CE, que impide, por principio, que los jueces ejerzan funciones ajenas a la potestad jurisdiccional.
No es el Estatuto, por las razones ya repetidas en fundamentos anteriores, la norma competente para establecer esa excepción, lo que desde luego hace en su primer inciso en relación con el presidente del Tribunal Superior de Justicia, al atribuirle la presidencia del Consejo de Justicia de Cataluña. En cuanto al resto de los componentes de este órgano, el precepto estatutario dispone que, además de por el presidente del Tribunal Superior de Justicia, estará integrado por " [...] los miembros que se nombren, de acuerdo con lo previsto por la Ley orgánica del poder judicial, entre jueces, magistrados, fiscales o
juristas de reconocido prestigio". En virtud de esta remisión a la LOPJ, es al legislador orgánico al que con plena libertad le corresponde determinar entre qué profesionales de los mencionados en el precepto pueden ser nombrados los componentes del Consejo de Justicia y, en su caso, incluir entre ellos jueces y magistrados, habilitándolos, de esta forma, para el ejercicio de funciones ajenas a la potestad jurisdiccional, debiendo, por lo tanto, desestimarse en este concreto extremo a impugnación de los recurrentes.
En conclusión, el inciso "por el presidente o presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que lo preside, y" del apartado 1 del artículo 99 EAC es inconstitucional y nulo."
8. El Tribunal analiza las competencias de la Generalitat sobre la Administración de Justicia concluyendo su conformidad a la Constitución por los siguientes motivos:
"El apartado 1 del artículo 101 EAC dispone que la Generalitat puede proponer "la convocatoria de oposiciones y concursos para cubrir las plazas vacantes de magistrados, jueces y fiscales en Cataluña". Formalmente impugnado en el petitum del recurso, el cuerpo de la demanda se centra, no obstante, en los apartados 2 y 3 del precepto, siendo así que, por su parte, dicho apartado 3 no figura después en el petitum. Todo apunta a un error en la formalización de este último, por lo que no debería tenerse por impugnado el artículo 101.1 EAC. Eso no obstante, en cuanto el Consejo de Justicia de Cataluña figura entre las instituciones a las que cabe proponer aquella convocatoria, es evidente que su mención en dicho apartado debe declararse inconstitucional y nula como consecuencia de las razones que en los fundamentos jurídicos 47 y 48 nos llevaron a tener por inconstitucional la configuración del Consejo de Justicia en los arts. 97 y 98 EAC como un órgano de gobierno del poder judicial. Razones que también suponen la inconstitucionalidad del apartado 2 del artículo 101 EAC, en el que se prescribe que el Consejo de Justicia "convoca los concursos para cubrir plazas vacantes de jueces y magistrados en Cataluña en los términos establecidos en la Ley orgánica del poder judicial".
En consecuencia, son inconstitucionales y nulos los incisos "o al Consejo de Justicia de Cataluña" del artículo 101.1 EAC y del artículo 101.2 EAC.
De acuerdo con el apartado 3 del artículo 101 EAC, "[l]las pruebas de los concursos y las oposiciones regulados en el presente artículo, cuando se celebren en Cataluña,podrán realizarse en cualquiera de las dos lenguas oficiales a elección del candidato". Con notoria impropiedad, el apartado se refiere a los concursos y oposiciones "regulados" en el artículo 101 EAC, cuando es obvio que el precepto no los regula en absoluto, sino que se limita a pronunciarse sobre la capacidad de propuesta para su convocatoria (apartado 1),sobre la facultad misma de convocarlos (apartado 2) y sobre las lenguas que pueden utilizarse en las oposiciones y concursos (apartado 3), siempre y en todo caso por relación a la cobertura de plazas vacantes en Cataluña. Esta precisión es determinante para el cabal entendimiento del artículo 101.3 EAC, que no se pretende aplicable a los concursos y oposiciones celebrados en Cataluña para la cobertura de plazas vacantes en cualquier parte del territorio nacional, sino, como se desprende con claridad de su apartado 1, sólo para las que hayan de cubrirse en esa Comunidad Autónoma y cuando las pruebas de acceso se celebren en su territorio”.
El Tribunal Constitucional entiende que el precepto:
a. no impone la utilización exclusiva del catalán,
b. se limita a permitir a los concursantes y opositores la opción por cualquiera de las dos lenguas oficiales en Cataluña, atendiendo así específicamente al derecho de los ciudadanos de Cataluña a relacionarse con la Administración pública, condición de la que participan los tribunales de oposiciones, en la lengua oficial de su elección.
El máximo intérprete de la Constitución recuerda su pronunciamiento sobre el artículo 33.3 EAC en el fundamento jurídico 21, de que el ejercicio de ese derecho en el marco de los procedimientos de acceso a la carrera judicial, así como en los de promoción y traslado, requiere la inexcusable intervención del legislador estatal, concretamente, del legislador orgánico del poder judicial a quien corresponde precisar las modalidades y requisitos de ejercicio del derecho de opción lingüística contemplado en el Estatuto.
9. Se estima, conforme a la Constitución, la regulación del personal de la Administración de justicia en Cataluña en los siguientes términos:
"...El artículo 103 EAC se refiere al personal no judicial al servicio de la Administración de justicia. Su apartado 1 atribuye a la Generalitat "la competencia normativa" sobre este, "dentro del respeto al estatuto jurídico de ese personal establecido por la Ley orgánica del poder judicial". En lo que hace al primero, no puede admitirse que, como sostienen los recurrentes, la competencia atribuida a la Comunidad Autónoma en esta materia sea precisamente la legislativa, pues "la competencia normativa" en cuestión también puede ser la reglamentaria. Por lo que se refiere a la previsión de que dicha competencia ha de ejercerse dentro del respeto al estatuto de aquel personal establecido por la Ley orgánica del poder judicial, es evidente que por sí sola excluye toda posible infracción de dicho estatuto jurídico y de la única ley competente para su regulación. Por eso, la concreta relación de materias cuya regulación se incluye en esa competencia según el propio artículo 103.1 EAC sólo puede entenderse por estricta referencia a las previsiones de la Ley orgánica del poder judicial y conforme a ellas deben ser interpretadas y entendidas, en su contenido y en su alcance.
Lo mismo ha de decirse respecto de las funciones que el apartado 2 del artículo EAC incluye en "la competencia ejecutiva y de gestión" atribuida a la Generalitat en materia de personal no judicial, pues también se trata de una competencia conferida " en los mismos términos del apartado ", esto es, por lo tanto, "dentro del respeto al estatuto jurídico de ese personal establecido por la Ley orgánica del poder judicial".
Asimismo, la posibilidad contemplada en el apartado 3 del artículo 103 EAC en punto a la creación por ley del Parlamento catalán de cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia lo es, según prevé el propio precepto, "[dentro del marco dispuesto por la Ley orgánica del poder judicial", de manera que tal creación sólo es posible si esa Ley orgánica lo permite y en los términos en que lo haga”.
La atribución a la Generalitat "de competencia exclusiva sobre el personal laboral al servicio de la Administración de justicia" (artículo 103.4 EAC) sólo puede entenderse sin perjuicio de la competencia exclusiva del Estado respeto:
a. de la Administración de justicia (artículo 149.1.5 CE)
b. de la legislación laboral general (artículo 149.1.7 CE)
10. Se desestima la inconstitucionalidad de la competencia para "determinar la creación, el diseño, la organización, la dotación y la gestión de las oficinas judiciales y de los órganos y servicios de apoyo a los órganos jurisdiccionales, incluyendo la regulación de las instituciones, los institutos y los servicios de medicina forense y de toxicología.
11. El Tribunal defiende la constitucionalidad de la previsión estatutaria de regulación autonómica de la demarcación, planta y capitalidad judiciales.
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Función y contenido constitucional del Estatuto de Autonomía: Estatuto de Autonomía y sistema de fuentes; bloque de constitucionalidad, valor interpretativo del Estatuto de Autonomía; fundamento de la autonomía; derechos fundamentales y derechos estatutarios; sistema institucional autonómico, organización territorial y gobierno local; Poder Judicial; delimitación del contenido funcional y material de las competencias; relaciones de la Generalitat de Cataluña con el Estado y la Unión Europea; acción exterior; financiación autonómica y local; reforma del Estatuto de Autonomía. Eficacia jurídica del preámbulo; nulidad parcial e interpretación de preceptos legales. Votos particulares.
Resumen
Los Estatutos de Autonomía pueden incluir tanto el contenido expresamente previsto por la Constitución como aquel que sirve al desempeño de la función constitucional de ser las normas institucionales básicas que incorporan la regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma, pero sin rebasar los límites cualitativos que separan los ámbitos del poder constituyente y los poderes constituidos. El preámbulo, pese a carecer de valor normativo, reviste un valor jurídicamente cualificado como pauta de interpretación de las normas estatutarias, carecen de eficacia jurídica interpretativa los términos “nación” y “realidad nacional” que se utilizan en el preámbulo del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Se acota el alcance de los términos utilizados en el título preliminar “pueblo de Cataluña”, que se pone en conexión con el principio democrático, “ciudadanía” de Cataluña, para referirse al ámbito subjetivo de proyección del autogobierno, o “derechos históricos”, que no han de confundirse con los derechos de los territorios forales.
La definición del catalán como “la lengua propia de Cataluña” no puede suponer un desequilibrio del régimen constitucional de la cooficialidad ni justificar la imposición estatutaria del uso preferente de aquélla en detrimento del castellano, que también es lengua oficial en la Comunidad Autónoma. Se acota el alcance del deber de conocimiento del catalán a los ámbitos concretos de la enseñanza y la función pública. Las previsiones estatutarias que garantizan el derecho de opción lingüística imponen una serie de deberes que pesan sobre los poderes públicos y cuya concreta disciplina corresponderá a quien ostente la titularidad de las instituciones públicas ante las que haya de ejercerse ese derecho. La vigencia del principio de territorialidad de la cooficialidad lingüística, excluye su aplicación inmediata a los órganos constitucionales o jurisdiccionales de ámbito estatal. El deber de disponibilidad lingüística de las empresas para los consumidores y usuarios se acepta como una proyección de la cooficialidad en el ámbito de las relaciones entre particulares. Finalmente, la constitucionalidad de la caracterización del catalán como lengua vehicular en la enseñanza, no debe privar al castellano de ese mismo status.
El Estatuto de Autonomía de Cataluña reconoce una serie de derechos que no deben confundirse con los derechos fundamentales y que son, no tanto derechos subjetivos cuanto mandatos de actuación dirigidos a los poderes públicos autonómicos. La proclamación del derecho a vivir con dignidad el proceso de la muerte, indica que ello no implica el reconocimiento de la eutanasia sino una manifestación del derecho a la vida digna, cuyo concreto régimen jurídico dependerá del desarrollo normativo que haga el legislador autonómico. La afirmación de la laicidad de la enseñanza pública significa que ésta no es institucionalmente una enseñanza encomendada a las confesiones religiosas.
El efecto vinculante atribuido a los dictámenes del Consejo de Garantías Estatutarias, en relación con los proyectos y proposiciones de ley que desarrollen o afecten a los derechos estatutarios, representa una merma de los derechos de participación política y del monopolio de rechazo de las normas con fuerza de ley del Tribunal Constitucional. La exclusividad de la función supervisora de la actividad administrativa atribuida al Sindic de Greuges implica un desapoderamiento del Defensor del Pueblo, institución erigida en garantía de los derechos fundamentales.
El establecimiento de un elenco competencial para los gobiernos locales debe entenderse dentro del respeto a la legislación básica estatal. La creación de la veguería no ha de perjudicar a la provincia como división territorial del Estado ni a las funciones constitucionales que le son propias, precisándose el deslinde de competencias a efectos de la regulación del Consejo de veguería, en función de que la veguería sea la denominación de la provincia en Cataluña o una entidad local de nuevo cuño.
Se afirma que una de las características definidoras del Estado autonómico, por contraste con el federal, es que su diversidad funcional y orgánica no alcanza en ningún caso a la jurisdicción, si el Estado autonómico arranca con una Constitución única, concluye con una jurisdicción también única, conteniéndose la diversidad de órganos y funciones en las fases del proceso normativo que media entre ambos extremos. La unidad de la jurisdicción y del Poder Judicial es, en el ámbito de la concreción normativa, el equivalente de la unidad de la voluntad constituyente en el nivel de la abstracción. La estructura territorial del Estado es indiferente, por principio, para el Judicial como Poder del Estado. Se estima la impugnación de diversas disposiciones referidas al Poder Judicial en Cataluña, y en particular aquellas relacionadas con la creación del Consejo de Justicia como órgano desconcentrado de gobierno del Poder Judicial; y, por el contrario, se confirma, matizando su alcance, la constitucionalidad de las previsiones relativas al Tribunal Superior de Justicia, el Ministerio Fiscal o la llamada “administración de la Administración de Justicia”.
Al examinar las competencias atribuidas a la Generalitat de Cataluña, el Tribunal Constitucional destaca que él es el único legitimado para realizar la interpretación auténtica de los conceptos utilizados por el poder constituyente y, por ello, el Estatuto de Autonomía no puede definir de antemano qué es lo básico, aunque sí puede relacionar, a efectos sólo enunciativos, las potestades incluidas en los títulos competenciales atribuidos a la Generalitat de Cataluña, como sucede con la definición de los poderes ínsitos en las competencias exclusivas; también precisa que la delimitación del alcance de las competencias ejecutivas autonómicas que se contiene en el Estatuto limita la potestad reglamentaria de la Generalitat a la organización interna de los servicios necesarios para la ejecución de la normativa estatal. Se desestima la mayor parte de las impugnaciones de los preceptos estatutarios que atribuyen competencias específicas a la Generalitat de Cataluña, salvo aquellos declarados nulos e inconstitucionales como el referente a las Cajas de Ahorro, las competencias compartidas y lo referente a crédito, banca, seguros y mutualidades no integradas en el sistema de seguridad social, haciendo hincapié en la compatibilidad de las competencias autonómicas con las reservadas por la Constitución al Estado; si bien, en ocasiones, esa compatibilidad implica llevar al fallo determinadas interpretaciones de los preceptos estatutarios de conformidad con la Constitución.
El enjuiciamiento de las relaciones institucionales de la Generalitat de Cataluña parte de la premisa de que el Estatuto de Autonomía es sede normativa idónea para la proclamación de los principios inspiradores de las relaciones de las instituciones autonómicas con el Estado central. La Sentencia reitera que es al legislador estatal a quien corresponde determinar los concretos supuestos, términos, formas y condiciones de la participación de la Generalitat en las instituciones, organismos y procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias, precisándose que esa participación, que no puede producirse en órganos decisorios, debe dejar a salvo la titularidad de las competencias estatales y respetar la libertad que en su ejercicio corresponde a los órganos del Estado.
El Estado es competente para regular sus propios tributos, así como también el marco general del sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras, tanto autonómicas como estatales; ello implica que las disposiciones estatutarias sobre financiación no pueden limitar la capacidad de las instituciones y organismos multilaterales en materia de financiación autonómica ni impedir o menoscabar el pleno ejercicio por el Estado de las competencias que le corresponden. No son vinculantes para las Cortes Generales los porcentajes de cesión de determinados impuestos ni las determinaciones sobre inversiones estatales en Cataluña recogidas en el Estatuto. Se declara inconstitucional la exigencia de que las demás Comunidades Autónomas realicen un “esfuerzo fiscal similar” como requisito para que Cataluña contribuya a los mecanismos de nivelación de servicios fundamentales y de solidaridad, advirtiéndose, no obstante, que el esfuerzo en pro de la solidaridad no ha de perjudicar a las Comunidades Autónomas más prósperas más allá de lo razonablemente necesario para la promoción de las menos favorecidas. Se declara la constitucionalidad de la mayoría de las disposiciones sobre haciendas locales y tutela financiera autonómica de los gobiernos locales, con la excepción de la habilitación al Parlamento autonómico para la regulación de tributos propios de los entes locales.
Los Estatutos son las normas competentes para establecer su propio procedimiento de reforma, siendo posible que el Estatuto de Autonomía prevea que la intervención de las Cortes Generales en ese procedimiento tenga mayor o menor intensidad en función de las competencias e instituciones estatales que puedan verse afectadas por la reforma. Se confía a las Cortes Generales la facultad para instar la celebración del referéndum, último acto necesario para la perfección de su voluntad legislativa. El Presidente de cada una de las Comunidades Autónomas es el representante ordinario del Estado en la Comunidad Autónoma, actuando al formalizar la convocatoria de referéndum en calidad de tal, habida cuenta de que dicho acto es de naturaleza estatal, al estar referido a un texto ya aprobado por las Cortes Generales.
47. El capítulo II del título III del Estatuto tiene por objeto el Consejo de Justicia de Cataluña. En el antecedente 45 se han resumido las consideraciones alegadas por las partes en relación con los preceptos impugnados al respecto, que son los arts. 97, 98.1 y 2 y 99.1 EAC, a los que se imputa por los Diputados recurrentes la invasión de la materia reservada al legislador orgánico en el art. 122.2 CE y al Estado en el art. 149.1.5 CE. Imputaciones a las que las restantes partes personadas han contestado subrayando las salvedades contempladas en el Estatuto a favor del dominio propio de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Atendida la configuración constitucional del Poder Judicial a la que nos hemos referido en los Fundamentos precedentes, es notorio que el Estatuto catalán incurre en un evidente exceso al crear en el art. 97 un Consejo de Justicia de Cataluña al que se califica como “órgano de gobierno del poder judicial en Cataluña” y cuyos actos lo serían de un “órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial”, siendo así que el Poder Judicial (cuya organización y funcionamiento están basados en el principio de unidad ex art. 117.5 CE) no puede tener más órgano de gobierno que el Consejo General del Poder Judicial, cuyo estatuto y funciones quedan expresamente reservados al legislador orgánico (art. 122.2 CE). En esas condiciones, es obvia la infracción de los arts. 122.2 CE y 149.1.5 CE, según es doctrina reiterada (por todas, STC 253/2005, de 11 de octubre, FJ 5), pues ningún órgano, salvo el Consejo General del Poder Judicial, puede ejercer la función de gobierno de los órganos jurisdiccionales integrados en el Poder Judicial, exclusivo del Estado, ni otra ley que no sea la Orgánica del Poder Judicial puede determinar la estructura y funciones de aquel Consejo dando cabida, en lo que ahora interesa, y en su caso, a eventuales fórmulas de desconcentración que, no siendo constitucionalmente imprescindibles, han de quedar, en su existencia y configuración, a la libertad de decisión del legislador orgánico con los límites constitucionales antes expresados.
Ahora bien, la impropiedad constitucional de un órgano autonómico cualificado en los términos del art. 97 EAC no significa fatalmente la inconstitucionalidad misma del órgano en cuestión, pues sólo si todas y cada una de sus concretas atribuciones se correspondieran, además, con esa cualificación impropia, sería inevitable la inconstitucionalidad y nulidad de un órgano cuya existencia únicamente tendría razón de ser para el ejercicio de unos cometidos constitucionalmente inaceptables. El art. 97 EAC es, por tanto, inconstitucional en la medida en que califica al Consejo de Justicia de Cataluña como “órgano de gobierno del poder judicial” que “[a]ctúa como órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial”. La pervivencia del Consejo de Justicia de Cataluña, una vez excluida su inconstitucional conceptuación, dependerá del juicio que merezcan las atribuciones que se le confieren en el art. 98 EAC.
En todo caso, la inconstitucionalidad de principio advertida ya en el art. 97 EAC ha de implicar, por conexión o consecuencia, la de los arts. 98.3 y 100.1 EAC, no impugnados, en cuanto el primero parte de la posibilidad de que el Consejo de Justicia dicte resoluciones en materia de nombramientos, autorizaciones, licencias y permisos de Jueces y Magistrados y toda vez que la recurribilidad en alzada de determinados actos del Consejo de Justicia de Cataluña ante el Consejo General del Poder Judicial resulta lógicamente de la definición de aquél como órgano desconcentrado de este último.
Por tanto, el art. 97 EAC, así como el apartado 3 del art. 98 EAC y el apartado 1 del art. 100 EAC, son inconstitucionales y nulos.
48. El art. 98.1 EAC asigna al Consejo de Justicia de Cataluña las atribuciones establecidas en “el presente Estatuto, la Ley Orgánica del Poder Judicial, las leyes que apruebe el Parlamento y las que, si procede, le delegue el Consejo General del Poder Judicial”. No es de advertir en lo anterior inconstitucionalidad alguna, pues el precepto se limita a enumerar genéricamente las fuentes de atribución de las competencias del Consejo de Justicia, incluyéndose entre ellas la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero sin condicionar en absoluto la libertad del legislador orgánico; tampoco la del Consejo General del Poder Judicial, cuya posible delegación de atribuciones en el Consejo de Justicia no resulta en absoluto obligada. La cuestión determinante será, por tanto, cuáles son, en cada caso, las competencias atribuidas directamente en el propio Estatuto, siendo evidente que respecto de las que se puedan contemplar en su momento en “las leyes que apruebe el Parlamento” nada podemos anticipar ahora.
Las atribuciones en las que aquí hemos de centrarnos son, pues, las relacionadas en el art. 98.2 EAC. De ellas incurren en clara inconstitucionalidad, por tratarse de atribuciones típicas de un órgano de gobierno del Poder Judicial, las contempladas en los apartados a) [participación en la designación de presidentes de órganos judiciales], b) [expedición de nombramientos y ceses de Jueces y Magistrados temporales], c) [funciones disciplinarias sobre Jueces y Magistrados], d) [inspección de Tribunales] y e) [información sobre recursos de alzada contra acuerdos de los órganos de gobierno de los Tribunales y Juzgados de Cataluña], que afectan, sin duda, a la función jurisdiccional propiamente dicha y a la ordenación de los elementos consustanciales a la determinación de la garantía de la independencia en su ejercicio. La inconstitucionalidad del apartado a) implica, por conexión o consecuencia, la de la referencia en los apartados 5 y 6 del art. 95 EAC a la participación del Consejo de Justicia en el nombramiento de los Presidentes del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y de sus Salas.
Por el contrario, se acomodan a la Constitución las atribuciones contempladas en los apartados f) [“precisar y aplicar, cuando proceda, en el ámbito de Cataluña, los reglamentos del (CGPJ)”], g) [información sobre propuestas en materia de organización y demarcaciones], h) [presentación de una memoria al Parlamento] e i) [reiterativo del art. 98.1 EAC]. En la medida en que dichas atribuciones se compadecen sin dificultad con el ámbito de las competencias asumibles por la Comunidad Autónoma en relación con la “administración de la Administración de Justicia”, su ejercicio por un órgano autonómico específico como es el Consejo de Justicia de Cataluña no plantea ningún reparo constitucional a la existencia de este último, en el bien entendido de que no puede ser cualificado en los términos utilizados por el art. 97 EAC.
En suma, la referencia al Consejo de Justicia de los apartados 5 y 6 del art. 95 EAC, así como las letras a), b), c), d) y e) del art. 98.2 EAC son inconstitucionales y nulos, sin que infrinjan la Constitución los restantes epígrafes de este último precepto.
49. El art. 99.1 EAC, que regula la composición, organización y funcionamiento del Consejo de Justicia de Cataluña, prevé la integración en él de Jueces, Magistrados, Fiscales o juristas de reconocido prestigio, y confiere su presidencia al Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Hemos rechazado en el fundamento jurídico 47 que el Consejo de Justicia de Cataluña pueda caracterizarse como un órgano de gobierno de los jueces, ya que las únicas funciones que constitucionalmente puede ejercer son las de naturaleza administrativa; por tanto, la integración de Jueces y Magistrados en su composición supondría hacer uso de la excepción contemplada en el art. 117.4 CE, que impide, por principio, que los Jueces ejerzan funciones ajenas a la potestad jurisdiccional. No es el Estatuto, por las razones ya repetidas en fundamentos anteriores, la norma competente para establecer esa excepción, lo que desde luego hace en su primer inciso en relación con el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, al atribuirle la presidencia del Consejo de Justicia de Cataluña. En cuanto al resto de los componentes de este órgano, el precepto estatutario dispone que, además de por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, estará integrado por “[…] los miembros que se nombren, de acuerdo con lo previsto por la Ley Orgánica del Poder Judicial, entre Jueces, Magistrados, Fiscales o juristas de reconocido prestigio”. En virtud de esta remisión a la LOPJ, es al legislador orgánico al que con plena libertad le corresponde determinar entre qué profesionales de los mencionados en el precepto pueden ser nombrados los componentes del Consejo de Justicia y, en su caso, incluir entre ellos a Jueces y Magistrados, habilitándolos, de esta forma, para el ejercicio de funciones ajenas a la potestad jurisdiccional, debiendo, por lo tanto, desestimarse en este concreto extremo la impugnación de los recurrentes.
En conclusión, el inciso “por el Presidente o Presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que lo preside, y” del apartado 1 del art. 99 EAC es inconstitucional y nulo.
50. El capítulo III del título III del Estatuto tiene por objeto las competencias de la Generalitat sobre la Administración de Justicia y comprende los arts. 101 a 109 EAC, todos ellos impugnados con excepción de los arts. 104 (“Medios materiales”), 108 (“Justicia de paz y de proximidad”) y 109 (“Cláusula subrogatoria”). Los fundamentos de la impugnación y las alegaciones de las partes se han resumido en los antecedentes 46 a 51.
El apartado 1 del art. 101 EAC dispone que la Generalitat puede proponer “la convocatoria de oposiciones y concursos para cubrir las plazas vacantes de Magistrados, Jueces y Fiscales en Cataluña”. Formalmente impugnado en el petitum del recurso, el cuerpo de la demanda se centra, sin embargo, en los apartados 2 y 3 del precepto, siendo así que, por su parte, dicho apartado 3 no figura después en el petitum. Todo apunta a un error en la formalización de este último, por lo que no debería tenerse por impugnado el art. 101.1 EAC. Ello no obstante, en cuanto el Consejo de Justicia de Cataluña figura entre las instituciones a las que cabe proponer aquella convocatoria, es evidente que su mención en dicho apartado debe declararse inconstitucional y nula como consecuencia de las razones que en los fundamentos jurídicos 47 y 48 nos han llevado a tener por inconstitucional la configuración del Consejo de Justicia en los arts. 97 y 98 EAC como un órgano de gobierno del Poder Judicial. Razones que también suponen la inconstitucionalidad del apartado 2 del art. 101 EAC, en el que se prescribe que el Consejo de Justicia “convoca los concursos para cubrir plazas vacantes de Jueces y Magistrados en Cataluña en los términos establecidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial”.
En consecuencia, son inconstitucionales y nulos los incisos “o al Consejo de Justicia de Cataluña” del art. 101.1 EAC y del art. 101.2 EAC.
