TEMA 28 LA AUTONOMÍA POLÍTICA. PRINCIPIOS GENERALES: JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. VIAS DE ACCESO A LA AUTONOMÍA. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: CONTENIDO. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN Y REFORMA DE LOS ESTATUTOS.

 TEMA 28 

LA AUTONOMÍA POLÍTICA. PRINCIPIOS GENERALES: JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. VIAS DE ACCESO A LA AUTONOMÍA. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: CONTENIDO. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN Y REFORMA DE LOS ESTATUTOS.

1. LA AUTONOMÍA POLÍTICA. 

La transición política española que desembocó en la Constitución democrática de 1978, debió hacer frente, entre otros, al “problema regional”, es decir, resolver las aspiraciones de autogobierno de las nacionalidades históricas -Cataluña, País Vasco, Galicia- y, al mismo tiempo, establecer una nueva organización territorial que superase las formas centralistas anteriores, como expresión de un nuevo orden político dentro del Estado de Derecho .

En su Título Octavo, dedicado a la Organización Territorial del Estado, se establece el régimen jurídico del llamado Estado de las Autonomías, que se aparta tanto de las fórmulas federales puras de cuño norteamericano, como del federalismo cooperativo, al estilo alemán, como de las organizaciones territoriales de carácter regional, que representa el ejemplo italiano.

La organización territorial del Estado español se ordena a partir de las exigencias del principio de unidad establecido en el artículo 2 de la CE, que establece “la indisoluble unidad de la nación española”, en relación con el principio de autonomía de las nacionalidades y regiones “para la gestión de sus respectivos intereses”, como recoge el artículo 137 CE. 

Dos principios que son complementarios, y que no plantean mayor problema jurídico. 

Pues, aun siendo las comunidades autónomas el rasgo distintivo de la organización territorial regional española, hay que recalcar que la autonomía reconocida en el Título VIII de la CE es una autonomía política, “lo que supone reconocer y amparar la capacidad de las Comunidades políticas integradas en el Estado para determinar los fines que, en tanto entes públicos, pueden conseguir.

 Y esa autonomía la ejercitarán a través de actos que pertenecen al área de la función de predisposición normativa o de la función ejecutiva; pero, sobre todo, a través de la definición de un ámbito de intereses públicos propios y de la selección de necesidades públicas que estos entes deban cubrir. Lo que llevará a los entes territoriales autónomos a definir, como dice Mortati, un ordenamiento jurídico propio”. 

 Así, el principio de autonomía es un principio político que faculta al ente a quien se reconoce para definir y perseguir unos intereses propios .

Como ha destacado el Tribunal Constitucional español (TC), la autonomía de las Comunidades Autónomas, en su faceta política, supone “un principio que preside la organización territorial del Estado” (Sentencias TC 135/1992 de 5 de octubre, FJ 8, y 192/2000, de 13 de julio, FJ 7) y, por tanto, “uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional” (Sentencias 32/1981, de 28 de julio, FJ 3, y 104/2000, de 13 de abril, FJ 4) que “exige que se dote a cada una de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo” (Sentencia 25/1981, de 14 de julio, FJ 3, que cita la STC 4/1981, de 2 de febrero).

Sin embargo, se trata de una distribución vertical del poder, ya que es el Estado (el pueblo español) el titular de la soberanía, que no está parcelada territorialmente. La doctrina del TC es clara en este aspecto:

“La Constitución prefigura, como antes decíamos, una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía; las Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias y municipios, dotadas de autonomía administrativa de distinto ámbito” (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3º).

Así, como explica García Novoa citando al TC (STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3º), las Comunidades Autónomas gozan de una autonomía cualitativa superior a la administrativa que corresponde a los entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran cono una autonomía de naturaleza política expresada a través de normas de carácter legislativo (parlamento autonómico) o reglamentario (gobierno autonómico). 

Es la clásica distinción entre los grados de autonomía a la que se refiere el profesor Giannini entre la autonomía política, propia de las Comunidades Autónomas, y la autonomía administrativa, propia de las entidades locales .

En este orden de cosas la autonomía política que recoge la Constitución supone el reconocimiento de unas nuevas entidades, las comunidades autónomas, que se diferencian cualitativamente de la autonomía administrativa que también se garantiza en el ámbito de las entidades locales.

Básicamente, la autonomía hace referencia, en su vertiente política, a la persecución de fines públicos propios, en el ejercicio de un poder autónomo de dirección política; y, en su vertiente jurídica, a la capacidad de un ente de darse sus propias normas, de manera que se dote de carácter jurídico a las decisiones relativas a esos fines públicos. 

En concreto, la autonomía incluye la capacidad para darse ciertas normas de rango legal que se relacionen con las del Estado a partir de criterios de competencia y no de jerarquía. La autonomía financiera incluye la capacidad de adoptar leyes en materia financiera en el marco de las competencias que se reconozcan .

En este sentido, los estatutos de autonomía, como ley orgánica aprobada por el parlamento estatal, pero también como norma emanada de la voluntad política de las Comunidades Autónomas, tienen una importancia fundamental, si bien los estatutos de autonomía son normas subordinadas jerárquicamente a la CE. 

De este modo, el ejercicio del poder normativo por las Comunidades Autónomas y la capacidad de creación de su propio ordenamiento jurídico tiene lugar a partir de un orden estatal en el que prima la CE y el llamado “bloque de la constitucionalidad” (De Otto, 1991: 257), que es el conjunto de normas interpuestas entre la CE y las leyes, que aun siendo iguales en rango a estas últimas, sirven para enjuiciar su inconstitucionalidad.

La existencia misma del “bloque de la constitucionalidad” se debe a que la Constitución ha introducido en la ordenación de las fuentes un criterio de distribución de materias: si lo que caracteriza a la figura de la ley orgánica es su especifidad competencial, existen leyes orgánicas que condicionan el contenido de otras leyes orgánicas; es el caso de la LOFCA y de los estatutos de autonomía, definidos por el artículo 147.1 CE como la “norma institucional básica de la Comunidad Autónoma” (García Novoa, 2012: 18 y 19).

La CE señala en el artículo 147.2 el contenido básico de los estatutos de las Comunidades Autónomas españolas: la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica, la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias y las competencias asumidas dentro del marco de la CE, siendo inválida cualquier disposición que vaya contra el contenido de la Constitución.

2. PRINCIPIOS GENERALES : JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

EL CONTENIDO Y ALCANCE de la autonomía viene determinado por lo que la CE ha establecido aunque sea utilizando principios y reglas más generales. El principio de autodisposición , la doctrina esencial fue establecida tempranamente en la Sentencia de 2 de febrero de 1981. El objeto de la Sentencia de 2 de febrero de 1981 fue el examen de la constitucionalidad de diversas normas relativas a la Administración Local, pero que el Tribunal incluyó en su sentencia otros pronunciamientos más generales que merecen ser destacados.

La valoración jurídica del sentido de la autonomía que la Sentencia hace, así tomando como referencia los artículos 1 y 2 de la CE, parte de la unidad de la nación española, que se constituye en Estado social y democrático de derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional. 

Por lo que se refiere a lo dispuesto en  el artículo 2 de la CE, que dice: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.”

Este artículo debe ser estudiado a la luz de su interpretación por el Tribunal Constitucional como ha hecho PULIDO QUECEDO, en concreto, teniendo en cuenta las siguientes afirmaciones jurisprudenciales:

“…De ese modo, el Estado autonómico se asienta en el principio fundamental de que nuestra Constitución hace residir a) la soberanía nacional en el pueblo español (art. 1.2 de la Constitución española), de manera que aquélla,  «no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ella, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sino que queden fuera de ella situaciones "históricas" anteriores» ( STC 76/1988, de 26 de abril , F. 3).”

b)Principio de unidad se traduce así en una organización:  el Estado para todo el territorio nacional. Pero los órganos generales del Estado, no ejercen la totalidad del poder público , porque la Constitución prevé , con arreglo a una distribución vertical de poderes, la participación en el ejercicio del poder de entidades territoriales de distinto rango, tal como se expresa en el art, 137 de la CE.

Según el Tribunal el precepto transcrito refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía, por lo que para tener idea exacta de los caracteres de nuestro sistema deba intentarse la determinación del ámbito del principio de autonomía, lo que la Sentencia citada lleva a efecto en los siguientes términos:

Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia aun c) poder limitado . En efecto , autonomía no es soberanía y aún , y dado que cada poder territorial es parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido , como expresa el art. 2 de la CE,

De aquí que el artículo 137 de la CE, delimite el ámbito de estos poderes autónomos, circunscribiéndolos a la “gestión de sus respectivos intereses”, lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo.

De acuerdo, pues, con la CE, la autonomía que garantiza para cada entidad lo es en función del criterio del respectivo interés. 

El Tribunal Constitucional, ha reiterado en innumerables ocasiones que los Estatutos de Autonomía , y todas las consignaciones que en ellos se contengan respecto de las potestades de las Comunidades Autónomas , están subordinadas siempre a la CE, y deben interpretarse conforme a lo establecido en la misma.

Sigue diciendo el Tribunal Constitucional, que la autonomía de las CCAA es una autonomía d) cualitativamente superior a la administrativa (Sentencia de 2 de febrero de 1981) ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonomía de naturaleza política, cualquiera que sea el ámbito autonómico, este queda fijado por el Estatuto, en el que se articulan las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma dentro del marco establecido en la CE. ( Sentencia de 14 de julio de 1981).

Con esta aclaración el TC deja por primera vez, parcialmente establecido , cuál es el contenido de la autonomía cualitativamente superior de que disfrutan las nacionalidades y regiones. Sus notas diferenciales resultan de su carácter de autonomía política, a la que corresponden poderes legislativos y gubernamentales . Y también de dirección política que implican la posibilidad de buscar y seguir alternativas que, eventualmente pueden ser distintas a las del propio Estado. Esta nota ha sido aportada a la noción de autonomía que resulta de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional por la Sentencia de 28 de julio de 1981.

Por último el TC ha partir de esta sentencia ( 28 de julio de 1981) ha destacado un rasgo importante de las autonomías territoriales, que son e)autonomías  constitucionalizadas, en el sentido de contar con un respaldo o garantía efectiva dispensado por la propia Constitución.

Y por último, el TC alude a  la combinación del principio autonómico –enunciado, con carácter general, en el artículo 2 (Titulo preliminar), y concretado después en diversos artículos del título VIII- con el que se denominó f) principio dispositivo. Es esta una opción constitucional esencial, consistente en hacer de la autonomía una facultad, una disponibilidad del sistema, no una imposición. De este modo, el principio dispositivo pasa a ser definitorio:

- de las distintas modalidades de acceso a un determinado régimen de autogobierno territorializado,

- de la correlativa arquitectura institucional (la organización de cada Comunidad Autónoma) y del correspondiente listado competencial asumido (el “techo” de cada comunidad autónoma).

El carácter relativamente “abierto” del Estado autonómico habría de conducir y así fue a una gran potenciación del papel del Tribunal Constitucional en la iluminación de las claves y principios articuladores del sistema en el curso mismo de su construcción, especialmente como ha recordado FERNÁNDEZ FARRERES al entender de conflictos competenciales Estado/CCAA, muy numerosos durante los años inaugurales del modelo (1983-1988).

En este proceso es fácil observar un papel determinante del Tribunal   Constitucional que deja claro, la interrelación entre la autonomía y la posibilidad de elaboración de políticas propias por parte de las comunidades autónomas.

3. VIAS DE ACCESO A LA AUTONOMÍA. 

La CE preveía dos vías de acceso a la autonomía ,una vía rápida de acceso o de primer grado (artículo 151.1 y Disposición Transitoria Segunda CE), a la que se cogieron las regiones históricas, País Vasco, Cataluña y Galicia; y una vía lenta o de segundo grado (artículos 143, 144 y 148.2 CE), a la que se acogieron el resto de las regiones españolas, que han conformado el actual Estado autonómico de 17 autonomías.

La desigualdad pues que la CE consagra se traduce en aceptar dos clases de autonomías: La plena o máxima y la gradual, que, lógicamente dan lugar a diversos niveles competenciales. Estos dos niveles vienen determinados por los sistemas de acceso a una u otra clase de autonomía que tampoco son uniformes, sobre todo en lo que a la autonomía plena se refiere, por lo que cabe distinguir, según la vía prevista o utilizada, los siguientes supuestos:

a) En primer lugar la CE diseñó un camino especial para las Comunidades que durante la vigencia de la CE de 1931 habían plebiscitado su Estatuto de Autonomía: acuerdo de su órgano preautonómico superior, redacción de su Estatuto por una asamblea de sus parlamentarios, acuerdo sobre el proyecto de Estatuto con la Comisión Constitucional del Congreso , referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial y, por último, ratificación de los Plenos de las dos Cámaras de las Cortes (disposición transitoria segunda que dispensó del procedimiento previsto en el art. 151 de la CE).

Este sistema fue el seguido para la aprobación de los Estatutos de Cataluña, País Vasco y Galicia, 

b) El proceso más riguroso para el acceso a la autonomía plena y la aprobación del Estatuto, fue el previsto en el artículo 151 de la CE y del que se liberaron , por lo dicho, las nacionalidades llamadas históricas. El rigor consistió en que dicho proceso exigía que la iniciativa autonómica fuera aprobada por las Diputaciones y por las tres cuartas partes  de los municipios da cada una de las provincias afectadas que representasen, al menos , la mayoría del censo electoral de cada una de ellas, y que dicha iniciativa fuera ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, siguiéndose después trámites análogos a los descritos para el supuesto anterior.

El rigor de este referéndum para la iniciativa fue desafiado por Andalucía,  que logró resultados positivos en todas las provincias menos Almería, con lo que en una interpretación ortodoxa de la CE, el proceso resultaba bloqueado definitivamente al no poderse reiterar aquel. Sin embargo, por una Ley orgánica de 16 de diciembre de 1980, y con el apoyo de lo previsto en el artículo 144 de la CE, que permite a las Cortes sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales, se estableció con carácter retroactivo que se podría sustituir por las Cortes la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151, siempre y cuando los votos afirmativos del conjunto territorial que pretendiese acceder al autogobierno hubiese alcanzado la mayoría absoluta y así lo solicitasen la mayoría de los diputados y Senadores de la provincia o provincias en que la iniciativa no alcanzase la ratificación .

Otra Ley de la misma fecha posibilitó que los parlamentarios de Almería participasen en la elaboración del Estatuto y el que su eventual ratificación final tuviese para esta provincia simultáneamente este carácter y el de la ratificación de la iniciativa autonómica. Y así llegó Andalucía a la autonomía plena.

Este procedimiento se utilizó también para incorporar a Segovia al proceso castellano-leonés por la vía del artículo 143 CE (mediante la LO 5/1983, de 1 de marzo).

c) Otra forma de acceso a la autonomía plena eludiendo el rigor del art. 151, rigor en lo que al referéndum popular para la iniciación se refiere, según se ha visto, ha sido el que podríamos llamar  proceso mixto de autonomía gradual, complementado con Ley Orgánica. Estas leyes orgánicas tendrían la virtualidad con un dudoso apoyo en el artículo 150 de la CE, de extender hasta niveles superiores o plenos, las competencias que corresponderían de seguir el procedimiento gradual regulado en los artículos 143 y 146 de la CE y sin esperar los cinco años previstos en el artículo 148.2 para ampliarlas.

Este fue el proceso de aprobación de los Estatutos y creación de las Comunidades Autónomas de Valencia y Canarias, que pueden considerarse , sobre todo la primera, con las mismas atribuciones competenciales que las hasta aquí reseñadas. 

d) Para el acceso a la autonomía gradual (que permita alcanzar, transcurridos cinco años, la autonomía plena o máxima como en los supuestos anteriores), los artículos 143 y 146 de la CE, diseñaron un procedimiento más sencillo, prescindiendo en todo caso de cualquier forma de consulta popular. La iniciativa  del proceso se condicionó únicamente a la aprobación de las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente, y de las dos terceras partes de los municipios cuya población representara al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.

El proyecto de estatuto sería, después , elaborado por una Asamblea compuesta por los  miembros de la diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los parlamentarios, y elevado a las Cortes para su tramitación como proyecto de ley.

Las Comunidades autónomas constituidas a través de este procedimiento estaban, en principio, limitadas por el techo competencial establecido en el articulo 148 de la CE. 

Sin embargo, solo el Estatuto de Cantabria ajustó sus competencias a ese límite, ya que los restantes estatutos incluyeron materias comprendidas en el artículo 149 y propias de las Comunidades Autónomas plenas (tales como desarrollo legislativo, promoción , prevención y restauración de la salud, coordinación hospitalaria, instituciones de crédito cooperativo y Cajas de Ahorro, régimen minero y energético, industria y comercio).

De todos los procesos expuestos se liberó la Comunidad Autónoma navarra que, incluso, ha conseguido marginar la técnica estatutaria, alcanzando las máximas competencias a través de lo que se ha designado con la arcaica denominación de Amejoramiento del Fuero, y que ha servido también para esquivar , al menos de momento, la posible incorporación al Pais Vasco, prevista en el Estatuto de este.

En el artículo 144.a) se contiene la posibilidad de adoptar por ley orgánica un EA para una provincia a la que no se reconozca “entidad regional histórica”: ese fue, en la práctica, el caso de la CA de Madrid.

 Tras este proceso, que culminó con la aprobación el 25 de febrero de 1983, de los Estatutos Baleares, Extremadura, Castilla y león y Madrid, el mapa autonómico incluye diecisiete Comunidades Autónomas, de las cuales seis son de autonomía plena ( País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra y Valencia) y once de autonomía gradual. 

A esto debe añadirse la autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla cuyos estatutos fueron aprobados por Leyes Orgánicas 1 y 2/1995, de 13 de marzo, respectivamente en base a lo previsto en el artículo 144.b)que se prevé la posibilidad de “autorizar y acordar” un EA a territorios no integrados en la organización provincial (tal fue el caso de las LLOO 1 y 2/1995, de EA para las ciudades de Ceuta y Melilla).

Y así llegamos, contando con el Parlamento nacional, a 18 Parlamentos que tiene España -más las asambleas de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla-, ordenados por el principio de competencia: las competencias exclusivas que reconoce la CE para las Comunidades autónomas (artículo 148) y el Estado (artículo 149), si bien se admite la delegación de competencias (artículo 150.2) mediante ley orgánica. 

Una de las criticas del modelo autonómico español, es el de que la Constitución de 1978 no cite expresamente cuáles son las comunidades que integran el mapa autonómico español. Esta crítica es fácilmente superable si tenemos en cuenta la importancia que tenía el reconocimiento del principio dispositivo en el texto constitucional, para que cualquier sujeto territorial que lo desease se constituyese, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución, en comunidad autónoma.

La otra crítica fundamental del modelo autonómico parte de una compresión férrea del principio de igualdad cuando se defiende la necesidad de que los techos competenciales de todas las comunidades autónomas sean idénticos y además que todas ellas deban constituirse en el mismo momento histórico. 

Dejando de lado que ciertas competencias solo tienen sentido en relación con las peculiaridades de algunos territorios (las lingüísticas o las marítimas), también el principio dispositivo explica y justifica la heterogeneidad en los elencos competenciales y en las pautas temporales del acceso a la autonomía de las distintas comunidades existentes.

4. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA : CONTENIDO

Una de las características más significativas de nuestro sistema constitucional de fuentes del derecho, es que tanto el Estado como las comunidades autónomas tienen constitucionalmente reconocido el poder de creación del derecho, y además nuestro sistema de fuentes se va a distinguir en la medida que de alguna manera coexisten en él dos ordenamientos jurídicos, el estatal y el autonómico, cuyas relaciones no se pueden articular en base al principio de jerarquía normativa (que operará obviamente en el interior de cada uno de ellos), sino atendiendo al criterio de la competencia material y territorial.

Con esto quiere decirse que cada una de las organizaciones que integran el Estado, pueden emanar normas jurídicas, pero mientras que el denominado "derecho estatal" tendrá vigencia (ya sea como derecho directamente aplicable, ya como derecho supletorio) en todo el territorio nacional, el ordenamiento jurídico de cada comunidad autónoma tan sólo estará vigente en el territorio que determinase su respectivo Estatuto de autonomía.

El artículo 147 de la Constitución establece que dentro de los términos de la Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada comunidad autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

El artículo 147 CE sienta las bases normativas para esa “construcción jurídica” de toda comunidad autónoma, al preceptuar que cada una se fundará en un Estatuto de autonomía (EA), que será, de acuerdo con su definición constitucional, la “Norma institucional básica de cada comunidad autónoma”. 

Cada Estatuto de autonomía será siempre adoptado –y reformado- por ley orgánica aprobada por las Cortes Generales (arts.147.3 y 151.2 CE).

Los Estatutos de autonomía deberán contener ciertos aspectos simbólicos como la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica o la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; y otros sustantivos, como son la delimitación de su territorio y las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a estas. Además, la reforma de los estatutos se ajustará al  procedimiento establecido en estos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.

Señala PULIDO QUECEDO que el Tribunal Constitucional tiene delimitada la reserva estatutaria del artículo 147.2 como una reserva no absoluta, citando a tal efecto el siguiente pronunciamiento.

“…La determinación del contenido mínimo de los estatutos que se hace en el artículo 147.2 de la Constitución en el puede conducir, sin embargo, a una conclusión como la que los recurrentes defienden, porque de ella no puede deducirse una reserva estatutaria absoluta, única hipótesis en la que la afirmación de los recurrentes sería indiscutible.

Ciertamente no existe tal reserva ni siquiera frente a las leyes del Estado en lo que se refiere a las competencias (artículo 147.2, c), ya que éstas pueden resultar también de las leyes estatales no estatutarias a que se refiere el artículo 150 de la Constitución.

Tampoco existe tal reserva estatutaria absoluta frente a la ley de la Comunidad Autónoma en lo que se refiere a la organización de las instituciones autónomas propias, cuyo desarrollo mediante ley no podría considerarse contrario al artículo 147.2, c). Y lo mismo hay que decir de la determinación de la sede de tales instituciones. El precepto contenido en él artículo 147.2 c), de la Constitución significa, sin duda, la absoluta exclusión de la norma estatal no estatutaria.

 Una vez aprobado el Estatuto, será la ley básica de la organización política administrativa de la región autónoma, y el Estado español la reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.”

El artículo 147 enumera cuatro elementos que de forma obligatoria ha de contener todo Estatuto de autonomía pero que en la jurisprudencia reciente del máximo intérprete de la Constitución se han relajado mucho.

Sobre este contenido de los estatutos es ilustrativa la posición del Tribunal Constitucional con motivo de la resolución del recurso acerca del Estatuto de Valencia, cuando dice:

“...En definitiva, el contenido constitucionalmente lícito de los estatutos de autonomía incluye tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (y que, a su vez, se integra por el contenido mínimo o necesario previsto en el art. 147.2 CE y el adicional, al que se refieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a los estatutos), como el contenido que, aun no estando expresamente señalado por la Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitución encomienda a los estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada comunidad autónoma.” (STC 247/2007, de 12 de diciembre).

Siguiendo con el contenido del  artículo 147.2 de la CE, enumera cuatro elementos que de forma obligatoria ha de contener todo Estatuto de Autonomía: La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio; la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; y las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

a) En cuanto a la denominación, el precepto exige que se escoja la que mejor corresponda a su identidad histórica. Por regla general se han adoptado las denominaciones de ámbito geográfico ya acreditadas sin que se suscitara una problemática especial, con excepción de la Comunidad Valenciana donde la polémica entre los que defendían la denominación de País Valenciano y los que propugnaban el nombre histórico de Reino de Valencia, se superó pactando la de "Comunidad Valenciana".

b) Por lo que respecta a la delimitación del territorio, hay que tener presente lo señalado en los artículos 143, 144 y 145 de la Constitución española. El criterio más común, seguido en casi todos los estatutos, consiste en deferir la delimitación territorial a las dos entidades administrativas menores preexistentes: los municipios y las provincias. El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto en sus sentencias 99/1986 y 132/1996.  

En la primera de ellas, el máxime intérprete de la Constitución señala que la necesidad de que los Estatutos contengan la delimitación del territorio de la Comunidad supone una "específica garantía territorial mediante la cual los límites geográficos con los que se constituyó al nacer la Comunidad Autónoma, quedan consagrados en su norma institucional básica".

El territorio supone, en sentido estricto, una definición del ámbito espacial de aplicabilidad de las disposiciones y actos de la Comunidad Autónoma, y un elemento delimitador de las competencias de aquella en su relación con las demás Comunidades autónomas y con el Estado.

c) En cuanto a las instituciones propias, el precepto exige que se señale en los Estatutos la denominación, organización y sede de aquellas. Este precepto cabe relacionarlo con el artículo 152.1. de la Constitución, que señala que en los Estatutos aprobados por el procedimiento previsto por el artículo 151.1 la organización institucional de la Comunidad se basará en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla.

Pero nada ha impedido que a este esquema responda también la organización institucional de las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del 143.2 de la Constitución. Ello no obstante, hay que tener en cuenta que, conforme dispone el art. 148.1 de la Constitución, -y así se determina en todos los Estatutos de autonomía-, a las Comunidades autónomas compete la organización de sus instituciones de autogobierno, por lo que, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional, -Sentencias 35/82 y 204/92, entre otras-, las Comunidades autónomas pueden crear otras instituciones de autogobierno, más allá de las previstas en sus Estatutos, en la medida que lo juzguen necesario para su autogobierno. Y así, no son pocas las Comunidades autónomas que han creado por Ley instituciones no previstas en sus Estatutos, como por ejemplo los Consejos Consultivos, o los órganos autonómicos equivalentes al Defensor del Pueblo o al Tribunal de Cuentas.

En cuanto a la sede de las instituciones autónomas propias, del enunciado constitucional no puede deducirse, como ha señalado el Tribunal Constitucional, -Sentencia 89/1984-, una reserva estatutaria absoluta, por lo que tal determinación puede diferirse a lo que dispongan las leyes autonómicas.

Hay que tener en cuenta que a pesar de la mención contenida en el artículo 152.1 con relación a los Tribunales Superiores de Justicia ("Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma"), dichos órganos no forman parte de la Administración Autonómica pues el Poder Judicial es único para todo el Estado. Aquellos Tribunales son, por tanto, órganos del Estado en la Comunidad autónoma, pero en ningún caso, órganos de éstas.

d) Por lo que respecta a las competencias asumidas, hay que recordar lo dispuesto en los artículos 148 de la Constitución, que establece las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas, y 149.1. de la Constitución, que determina las competencias exclusivas del Estado. Al respecto es necesario tener presente el artículo 148.2 que señala, con relación a las Comunidades que accedieron a la  Autonomía por la vía del 143.2 de la Constitución, que transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149. De acuerdo con ello, y conforme con los Pactos Autonómicos de 1992, se han reformado dichos Estatutos de autonomía a tal fin (así, por ejemplo, la Leyes Orgánicas 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11/1994, de 24 de marzo, por las que se reformaron los Estatutos de Autonomía de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla León, respectivamente).

5. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN Y REFORMA DE LOS ESTATUTOS 

La Constitución prevé dos procedimientos para la elaboración y aprobación de los Estatutos, y hasta cuatro sistemas de acceso, pudiéndose distinguir un procedimiento ordinario, un procedimiento especial, y dos procedimientos extraordinarios.

En el procedimiento ordinario, los Estatutos se configuran como una ley orgánica que se tramita por las Cortes Generales, en la que las especialidades en su tramitación se centran en las dos fases previas, de iniciativa autonómica y de iniciativa legislativa propiamente dicha.

La primera es una decisión que sólo podía ser tomada según el artículo 143.1 de la Constitución por las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes; por los territorios insulares y por las provincias con entidad regional histórica. Además la iniciativa correspondía a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población representase, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Por su parte, la iniciativa legislativa se caracteriza por que el proyecto de Estatuto debía ser necesariamente elaborado, conforme al artículo 146, por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas para ser elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

Junto al procedimiento ordinario, la Constitución estableció un régimen especial destinado a las Comunidades denominadas coloquialmente "históricas" Este régimen está regulado en el artículo 151 de forma más compleja que el ordinario: La iniciativa autonómica ofrece una doble modalidad, la primera, sumamente sencilla, reservada a las Comunidades «históricas», es decir, a Cataluña, País Vasco y Galicia, y consistente en el acuerdo, adoptado por mayoría absoluta, de su órgano preautonómico colegiado superior (Disposición Transitoria 3.ª). Mientras que la segunda, prevista para el resto de Comunidades es bastante compleja y consiste, según el artículo 151.1, en que además de ser acordada por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, se requería también el acuerdo de las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representasen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y que dicha iniciativa fuese además ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que estableciese una ley orgánica.

Los dos procedimientos extraordinarios, son de un lado, el previsto en el artículo 144.b) de la Constitución, que autoriza a las Cortes Generales, mediante ley orgánica, a «autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial». Bajo esta fórmula, el constituyente quería aludir a la posibilidad de otorgar un Estatuto de Autonomía a las ciudades de Ceuta y Melilla, aprobados en 1995.

El segundo supuesto es el de Navarra. Bajo la rúbrica de la Disposición Adicional 1.a, que, declara amparar «los derechos históricos de los territorios forales», la regulación del régimen foral navarro se llevó a cabo por un procedimiento extraordinario que dio lugar a la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra que, aunque formalmente no es un Estatuto de Autonomía, posee el mismo contenido y desempeña la misma función que éstos.

REFORMA DE LOS ESTATUTOS.

La piedra de toque de la naturaleza de una norma es su procedimiento de reforma. En España los estatutos de autonomía se presentan como normas que no es posible reformar por voluntad exclusiva de los poderes autonómicos. En la clasificación tradicional de los límites del poder de reforma estaríamos reconociendo una suerte de condicionantes heterónomos ya que el cambio del Estatuto autonómico debe contar con la participación de instituciones decisivas fuera de la autonomía.

Como norma institucional básica de una Comunidad Autónoma, al igual que la Constitución, los Estatutos regulan su propio mecanismo de reforma, cosa que no sucede con ninguna otra norma.

La Constitución prevé dos procedimientos de reforma: 

a) el general, para las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143.2, que se contiene en el artículo 147.3, a cuyo tenor "La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica". Aplicable a todas las Comunidades Autónomas, salvo Andalucía, Cataluña, Galicia y País Vasco, a las que resulta de aplicación la exigencia de referéndum prevista en el artículo.152.2 de la CE. 

b) y el especial, reservado a los Estatutos de Autonomía aprobados por la vía del artículo 151.1, que está establecido en el artículo 152.2, de acuerdo con el cual: "Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes". 

Aún en este último caso, los correspondientes Estatutos de Autonomía establecieron dos procedimientos de reforma en función de la parte del Estatuto que resultará afectada de tal forma que, en aquellas modificaciones estatutarias que tuvieran por objeto la simple alteración de los poderes de la Comunidad Autónoma y no quedaran afectadas las relaciones con el Estado, extremo éste que ha de ser apreciado por las Cortes Generales, se requiere la celebración de un referéndum y la aprobación de la reforma mediante una Ley Orgánica.

Como por ejemplo el Estatuto de Autonomía para Galicia ( aprobado por Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril)

Artículo 56.

Uno. La reforma del Estatuto se ajustará al siguiente procedimiento:

a) La iniciativa de la reforma corresponderá a la, Junta, al Parlamento gallego, a propuesta de una quinta parte de sus miembros, o a las Cortes Generales.

b) La propuesta de reforma requerirá, en todo caso, la aprobación del Parlamento gallego por mayoría de dos tercios, la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica y, finalmente, el referéndum positivo de los electores.

Dos. Si la propuesta de reforma no es aprobada por el Parlamento gallego o por las Cortes Generales, o no es confirmada mediante referéndum por el Cuerpo electoral, no podrá ser sometida nuevamente a debate y votación del Parlamento hasta que haya transcurrido un año.

Tres. La aprobación de la reforma por las Cortes Generales, mediante ley orgánica, incluirá la autorización del Estado para que la Comunidad Autónoma gallega convoque el referéndum a que se refiere el párrafo b) del apartado uno de este artículo.

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Artículo 57.

No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, cuando la reforma tuviera por objeto la simple alteración de la organización de los poderes de la Comunidad Autónoma y no afectara a las relaciones de la Comunidad Autónoma con el Estado, se podrá proceder de la siguiente manera:

a) Elaboración del proyecto de reforma por el Parlamento de Galicia.

b) Consulta a las Cortes Generales.

c) Si en el plazo de treinta días, a partir de la recepción de la consulta prevista en el apartado precedente, las Cortes Generales no se declarasen afectadas por la reforma, se convocará, debidamente autorizado, un referéndum sobre el texto propuesto.

d) Se requerirá finalmente la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica.

e) Si en el plazo señalado en la letra c) las Cortes se declarasen afectadas por la reforma, ésta habrá de seguir el procedimiento previsto en el artículo anterior, dándose por cumplidos los trámites del apartado a) del número uno del mencionado artículo.

 En el procedimiento de reforma intervienen tanto el legislador autonómico como el estatal, de tal suerte que para que la reforma prospere es necesaria una sintonía entre ambos. 

Efectivamente, los Estatutos prevén una primera fase en el que el proyecto de reforma es elaborado por el legislador autonómico que lo remite a las Cortes Generales, para que lo aprueben mediante Ley Orgánica. Hay que tener en cuenta que la exigencia de referéndum solo es exigible para los estatutos aprobados por la vía del artículo 151 de la Constitución. 

(Sin embargo, el Estatuto de la Comunidad Valenciana, reformado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, también contempla la ratificación por referéndum de las reformas estatutarias, a pesar de no ser la Comunidad Valenciana una de las de la vía del artículo 151).

En cuanto a la tramitación en las Cortes Generales de este tipo de iniciativas, el silencio de los Reglamentos de ambas Cámaras hizo necesaria la aprobación de dos Resoluciones, una de la Presidencia del Congreso de los Diputados y otra de la Presidencia del Senado, de 16 de marzo y de 30 de septiembre de 1993, respectivamente.

Cabe advertir que no hay coincidencia en los diferentes Estatutos a la hora de fijar quienes tienen iniciativa para proceder a su reforma. Así, por ejemplo, el Estatuto de la Comunidad de Madrid señala que la iniciativa corresponde al Gobierno o a la Asamblea de Madrid, a propuesta de una tercera parte de sus miembros, o de dos tercios de los municipios de la Comunidad cuya población represente la mayoría absoluta de la Comunidad de Madrid. No se reconoce en dicho Estatuto iniciativa a favor de las Cortes Generales, cosa que sí sucede en otros Estatutos: Hay Estatutos que reconocen iniciativa a los municipios, por ejemplo, el Estatuto de la Comunidad de Madrid.

Otros estatutos, además, reconocen iniciativa de reforma al Gobierno de la Nación (como por ej el  Estatuto del Principado de Asturias, y el de Murcia).

 Han sido varios los estatutos reformados, hay que decir que el estatuto de Autonomía de Galicia, no  se ha reformado en ninguna ocasión. No tienen la consideración de reformas estatutarias las operadas en materia de cesión de tributos. Las leyes de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma gallega modifican efectivamente, el apartado 1 de la DA 1ª del Estatuto de Autonomía, con el objeto de especificar los tributos que se ceden a dicha Comunidad, pero la citada disposición excluye dichas modificaciones de la consideración de reformas estatutarias.

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Vías de acceso a la autonomía

La Constitución española de 1978 no estableció un modelo territorial acabado, sino que configuró lo que Jesús Leguina Villa denominó «Estado unitario regionalizable»,​ es decir, un Estado que permitía el acceso a la autonomía de las nacionalidades y regiones, estableciendo para ello una serie de procedimientos que darían lugar a una posterior regionalización de la totalidad del territorio. El nuevo modelo de Estado políticamente descentralizado fue construido en los años posteriores a la promulgación de la Constitución.

La Constitución establece dos formas de acceder a la autonomía: la vía lenta, establecida en el artículo 143, y la vía rápida, establecida en el artículo 151. Además, incorpora una serie de excepciones en el artículo 144 y en disposiciones adicionales y transitorias.

Vía lenta

La vía lenta de acceso a la autonomía está descrita en el artículo 143 de la Constitución española. Utilizando esta vía se accede a una autonomía reducida. Las comunidades que se forman mediante la vía lenta no disponen de todas las competencias al momento de constituirse: solo pueden asumir las competencias establecidas en el artículo 148.1 de la Constitución. Para poder recibir el resto de competencias que no son exclusivas del Estado, deben esperar cinco años y reformar sus estatutos de autonomía.

La Constitución establece que pueden acceder a la autonomía utilizando la vía lenta todas las provincias españolas limítrofes que tienen elementos históricos, culturales y territoriales comunes, los territorios insulares, y las provincias con entidad regional histórica.

La iniciativa del proceso autonómico mediante la vía lenta la tienen las diputaciones provinciales o cabildos insulares y las dos terceras partes de los municipios cuya población represente al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deben ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto. Si la iniciativa autonómica no prospera, deben pasar cinco años para reiterar.

Vía rápida

La vía rápida de acceso a la autonomía está descrita en el artículo 151 de la Constitución española. Esta vía permite obtener un mayor nivel de autogobierno desde el principio pero tiene unos requisitos más exigentes que la vía lenta. Las comunidades que se forman mediante la vía rápida pueden asumir las competencias del artículo 148.1 y las competencias que no se establecen en el artículo 149 como exclusivas del Estado.

La Constitución establece que pueden acceder a la autonomía utilizando la vía rápida todas las provincias españolas limítrofes que tienen elementos históricos, culturales y territoriales comunes, los territorios insulares, y las provincias con entidad regional histórica.

La iniciativa del proceso autonómico mediante la vía rápida la tienen las diputaciones provinciales o cabildos insulares que desean formar una comunidad autónoma y las tres cuartas partes de los municipios cuya población represente al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.

A continuación, los diputados y senadores de las Cortes Generales elegidos en dichas provincias o islas se constituyen en asamblea y se encargan de elaborar el proyecto de estatuto de autonomía. Lo deben aprobar por mayoría absoluta. Posteriormente, el texto aprobado se remite a la Comisión Constitucional del Congreso para determinar junto con la asamblea la formulación definitiva del texto.

Después, el proyecto de estatuto debe ser aprobado mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. Nótese que no es suficiente obtener el respaldo de la mayoría absoluta de los votantes, sino que requiere la mayoría absoluta de los electores en cada provincia.

Finalmente, ambas cámaras de las Cortes Generales deben ratificar el proyecto de estatuto.

Las regiones que habían plebiscitado estatutos de autonomía durante la Segunda República Española y disponían de regímenes preautonómicos al promulgase la Constitución contaban con una ventaja procedimental: la disposición transitoria segunda de la Constitución permitía a estas regiones acceder a la autonomía utilizando la vía rápida pero sin hacer frente a los exigentes requisitos del artículo 151.1. Estas regiones eran País Vasco, Cataluña y Galicia.

Vía excepcional

El artículo 144 de la Constitución establece una serie de excepciones a los procedimientos de los artículos 143 y 151 que permiten a las Cortes Generales actuar por motivos de interés nacional. Su apartado 144.a permite a las Cortes Generales constituir una comunidad autónoma uniprovincial si no reúne las condiciones del artículo 143.1. Esto ocurrió con la Comunidad de Madrid.

En el apartado 144.b permite a las Cortes Generales autorizar un estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial. Esto ocurrió con las ciudades de Ceuta y Melilla. Además este apartado permitiría dotar de autonomía a Gibraltar en el supuesto de que este territorio británico retornase a la soberanía española.

Por último, el apartado 144.c permite a las Cortes Generales sustituir la iniciativa de las corporaciones locales del artículo 143.2. Esto ocurrió para incorporar a Segovia al proceso autonómico de Castilla y León.

La disposición adicional primera de la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales (Álava, Guipúzcoa, Vizcaya y Navarra). Navarra utilizó esta disposición para acceder a la autonomía como comunidad foral.

La disposición transitoria quinta de la Constitución permite a las ciudades de Ceuta y Melilla constituirse en comunidades autónomas mediante aprobación por mayoría absoluta de sus ayuntamientos y autorización de las Cortes Generales siguiendo el artículo 144. No obstante, no llegaron a utilizar esta disposición y en 1995 se constituyeron como ciudades autónomas.

Desarrollo

La construcción del Estado de las autonomías comenzó tras la promulgación de la Constitución española el 29 de diciembre de 1978, si bien existe un precedente en la Carta Autonómica de Puerto Rico y Cuba de 1897.

País Vasco (1979), Cataluña (1979) y Galicia (1981) accedieron a la autonomía mediante la disposición transitoria segunda y el procedimiento del artículo 151.2, utilizando la vía rápida pero sin hacer frente a los exigentes requisitos del artículo 151.1. La disposición transitoria segunda se aplicaba solamente a estos tres territorios por haber plebiscitado estatutos de autonomía durante la Segunda República Española y disponer de regímenes preautonómicos.​

Andalucía, que no podía aprovecharse de la ventaja procedimental de la disposición transitoria segunda, alcanzó la autonomía plena cumpliendo los requisitos de la vía rápida. El 28 de febrero de 1980 se celebró el referéndum de aprobación de su estatuto de autonomía, que requería el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. En la provincia de Almería no se alcanzó la mayoría necesaria. Entonces las Cortes Generales modificaron la Ley Orgánica de referéndum para posibilitar la sustitución de la iniciativa autonómica, en relación con las provincias donde hubiera fracasado la ratificación de aquella, permitiendo la creación de la comunidad autónoma de Andalucía por la vía rápida.4

Los pactos autonómicos de 1981 entre UCD y PSOE organizaron el acceso a la autonomía del resto de regiones. Navarra (1982) accedió a la autonomía plena a través de la disposición adicional primera de la Constitución y el Amejoramiento del Fuero.​ El resto de las comunidades autónomas se constituyeron mediante la vía lenta.​ No obstante, la Comunidad Valenciana y Canarias, pese a pertenecer a la vía lenta, gozaron de competencias propias de la vía rápida gracias a las transferencias que les realizó el Estado General, en virtud de las leyes de transferencia.

Fruto de los pactos autonómicos de 1981, en julio de 1982 las Cortes Generales aprobaron el proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA). Sin embargo, los nacionalistas presentaron recurso previo de inconstitucionalidad, que paralizó el proyecto de ley. En agosto de 1983 se publicó la sentencia del Tribunal Constitucional que estableció que el proyecto de ley no podía ser promulgado como ley orgánica ni como ley armonizadora y declaró inconstitucionales 14 de los 38 artículos del proyecto.9​10​

El artículo 144.a de la Constitución se utilizó para constituir la Comunidad de Madrid por motivos de interés nacional en julio de 1982.

La provincia de Segovia intentó conformar su propia comunidad autónoma pero ante la tardanza en marzo de 1983 el Gobierno utilizó el artículo 144.c de la Constitución para incorporar a Segovia al proceso autonómico de Castilla y León.

A partir de 1992, se produjo una relativa equiparación de competencias entre las comunidades de primer grado (vía rápida) y las de segundo grado (vía lenta) mediante los pactos autonómicos de 1992 entre PSOE y PP.

Los dos últimos estatutos de autonomía fueron los de Ceuta y Melilla (1995), que se establecieron como ciudades autónomas gracias al artículo 144.b.

Si bien de forma generalizada se da por cerrado la conformación del estado autonómico, es cierto que hay discrepancias sobre este asunto debido a la ambigüedad de la Carta Magna sobre ello y al artículo 143, este es uno de los argumentos principales del leonesismo. En el caso de León, el estatuto de Castilla y León evita toda disgregación del territorio.

Estatutos de autonomía

Posición	Nombre	Vía de acceso​	Aprobación
1	País Vasco	Disp. trans. segunda	18 de diciembre de 1979 (LO 3/1979)
2	Cataluña	Disp. trans. segunda	18 de diciembre de 1979 (LO 4/1979)
3	Galicia	Disp. trans. segunda	6 de abril de 1981 (LO 1/1981)
4	Andalucía	Art. 151	30 de diciembre de 1981 (LO 6/1981)
5	Principado de Asturias	Art. 143	30 de diciembre de 1981 (LO 7/1981)
6	Cantabria	Art. 143	30 de diciembre de 1981 (LO 8/1981)
7	La Rioja	Art. 143	9 de junio de 1982 (LO 3/1982)
8	Región de Murcia	Art. 143	9 de junio de 1982 (LO 4/1982)
9	Comunidad Valenciana	Art. 143	1 de julio de 1982 (LO 5/1982)
10	Aragón	Art. 143	10 de agosto de 1982 (LO 8/1982)
11	Castilla-La Mancha	Art. 143	10 de agosto de 1982 (LO 9/1982)
12	Canarias	Art. 143	10 de agosto de 1982 (LO 10/1982)
13	Comunidad Foral de Navarra	Disp. adic. primera	10 de agosto de 1982 (LO 13/1982)
14	Extremadura	Art. 143	25 de febrero de 1983 (LO 1/1983)
15	Islas Baleares	Art. 143	25 de febrero de 1983 (LO 2/1983)
16	Comunidad de Madrid	Art. 144.a y art. 143	25 de febrero de 1983 (LO 3/1983)
17	Castilla y León	Art. 143 y art. 144.c (SG)	25 de febrero de 1983 (LO 4/1983) 1 de marzo de 1983 (LO 5/1983)
18	Ceuta	Art 144.b	13 de marzo de 1995 (LO 1/1995)
19	Melilla	Art 144.b	13 de marzo de 1995 (LO 2/1995)

Reformas de los Estatuos de Autonomía

Posición	Nombre	Aprobación	Última reforma
1.a	País Vasco	18 de diciembre de 1979 (LO 3/1979)
2.a	Cataluña	18 de diciembre de 1979 (LO 4/1979)	19 de julio de 2006 (LO 6/2006)
3.a	Galicia	6 de abril de 1981 (LO 1/1981)
4.a	Andalucía	30 de diciembre de 1981 (LO 6/1981)	19 de marzo de 2007 (LO 2/2007)
5.a	Principado de Asturias	30 de diciembre de 1981 (LO 7/1981)
6.a	Cantabria	30 de diciembre de 1981 (LO 8/1981)
7.a	La Rioja	9 de junio de 1982 (LO 3/1982)
8.a	Región de Murcia	9 de junio de 1982 (LO 4/1982)
9.a	Comunidad Valenciana	1 de julio de 1982 (LO 5/1982)	10 de abril de 2006 (LO 1/2006)
10.a	Aragón	10 de agosto de 1982 (LO 8/1982)	20 de abril de 2007 (LO 5/2007)
11.a	Castilla-La Mancha	10 de agosto de 1982 (LO 9/1982)
12.a	Canarias	10 de agosto de 1982 (LO 10/1982)	6 de noviembre de 2018 (LO 1/2018)
13.a	Navarra	10 de agosto de 1982 (LO 13/1982)
14.a	Extremadura	25 de febrero de 1983 (LO 1/1983)	28 de enero de 2011 (LO 1/2011)
15.a	Islas Baleares	25 de febrero de 1983 (LO 2/1983)	28 de febrero de 2007 (LO 1/2007)
16.a	Comunidad de Madrid	25 de febrero de 1983 (LO 3/1983)
17.a	Castilla y León	25 de febrero de 1983 (LO 4/1983)
18.a	Ceuta	13 de marzo de 1995 (LO 1/1995)
19.a	Melilla	13 de marzo de 1995 (LO 2/1995)

TEMA 27: LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL. ENTIDADES QUE LA INTEGRAN: LOS ORGANISMOS PÚBLICOS. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS. LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES. LAS AGENCIAS.

TEMA 27: LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL. ENTIDADES QUE LA INTEGRAN: LOS ORGANISMOS PÚBLICOS. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS. LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES. LAS AGENCIAS.

1.LA ADMINISTRACIÓN  INSTITUCIONAL

Junto a las Administraciones Públicas territoriales (la del Estado, las de las Comunidades Autónomas y los entes locales), existe una multitud de sujetos que, aunque tienen personalidad jurídica propia, dependen de las primeras o de otros entes públicos, de modo que la suya es personalidad instrumental.  Esa instrumentalidad se pone de manifiesto en las potestades de control que la Administración matriz (normalmente una Administración territorial) tiene sobre el ente instrumental, que comienzan con la capacidad de nombrar y destituir a los titulares de sus órganos de gobierno y administración. 

Así, por Admón institucional se entiende el conjunto de las organizaciones de que se sirven los Entes territoriales para cumplir concretas funciones de servicio público o intervención administrativa. 

Características básicas de los Entes institucionales son : especialidad de sus fi-nes y la dependencia de un Ente territorial, así como la atribución de personali-dad jurídica independiente de éste.

El extraordinario desarrollo de la Admón especializada ha hecho que por algu-nos autores se denomine,  descentralización funcional (para distinguirla de la territorial), que se traduce en traspasos de competencias del Estado a los Entes territoriales menores y en la mayor autonomía de éstos.

En cuanto al Derecho positivo, el título II de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, supone el tercer intento legislativo de ordenar el sector público institucional del Estado y de codificar su regulación que se ha sucedido en el tiempo, después de la pionera Ley de 26 de diciembre de 1958, sobre régimen jurídico de las entidades estatales autónomas, y del título III de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado ( LOFAGE) derogada por la Ley 40/2015. 

Con respecto a esta última, presenta importantes novedades: por una parte, contiene por primera vez algunas normas básicas aplicables al sector público institucional de todas las Administraciones públicas (capítulos I y VI del título II, artículos 129 y 134); por otra parte, intenta recoger la tipología completa de las entidades del sector público institucional del Estado, tanto las dotadas de forma de personificación de Derecho público como las de Derecho privado, incluyendo los fondos carentes de personalidad jurídica, como en su día había hecho la Ley de entidades estatales autónomas y en la actualidad ya venía haciendo la legislación presupuestaria. 

En consecuencia, el título II de la Ley 40/2015,  acomete un loable esfuerzo compilador de la regulación de la Administración institucional, con el fin, como señala su Exposición de Motivos, de «sistematizar el régimen hasta ahora vigen-te en el ámbito estatal y mejorarlo». Si bien es cierto que no debe obviarse el esfuerzo del legislador en recoger en un único texto legal el régimen jurídico disperso en diversas disposiciones.

Asimismo, la Ley 40/2015 señalaba el final de la experiencia de las agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, introducidas por la Ley 28/2006, de 18 de julio, con la intención inicial de constituir el nuevo paradigma de las entidades estatales de Derecho público, para quedar reducidas finalmente a una categoría más de organismos públicos caracterizada por criterios que no guardan coherencia con los que identifican y distinguen a los organismos autónomos de las entidades públicas empresariales. Pero  la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, recupera a dichas agencias y las incluye  en el artículo 82 de dicha ley como un organismo público. 

 Esta Ley 40/2015, fue objeto de amplias reformas entre ellas destacan :

- Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones

- Real Decreto-ley 36/2020, Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del plan de recuperación, transformación y resiliencia,

- Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, por la que se regulan las Agencias Estatales, 

NORMAS BÁSICAS COMUNES AL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL DE TODAS LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 

El capítulo I del título II de la Ley 40/2015 establece por primera vez una regulación básica, si bien muy somera, aplicable al sector público institucional de todas las Administraciones públicas. Éste se halla integrado, de acuerdo con el artículo 2.2 de la ley, por los organismos públicos, entidades de Derecho público y entidades de Derecho privado vinculados o dependientes de las Administraciones públicas, así como por las Universidades públicas, aunque de estas últimas se matiza que se regirán por su normativa específica y sólo supletoriamente por las previsiones de la Ley 40/2015. 

- Fundamento competencial 

El fundamento competencial de estas normas es el que con carácter general invoca la disposición final decimocuarta para toda la ley: los números 18 (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas), 13 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 14 (Hacienda pública general) del artículo 149.1 de la Constitución. El primer fundamento mencionado es evidente en sí mismo, aunque la densidad normativa de las bases estatales en este caso es necesariamente muy reducida, por la necesidad de respetar la potestad de autoorganización de las Comunidades autónomas. Menos obvia es la relación de la ordenación general de la actividad económica con el régimen jurídico del sector público institucional, mientras que el título competencial relativo a la Hacienda pública general hay que entenderlo conectado con el artículo 135 de la Constitución en su nueva redacción, que lo ha vuelto omnipresente al consagrar los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Esa normativa básica común se ocupa de dos cuestiones: el establecimiento de unos principios generales de actuación para todas las entidades del sector público institucional y la regulación del Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local. 

- Principios generales de actuación 

Los principios generales de actuación aparecen enunciados en el artículo 81.1 de la Ley 40/2015, que menciona los siguientes: legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y transparencia en la gestión. A éstos se les une la obligación de sujetarse en materia de personal, incluido el laboral, a las limitaciones previstas en la normativa presupuestaria y en las previsiones anuales de los presupuestos generales.

 Por consiguiente, se recogen tres principios explícitamente consagrados por la Constitución, como son los de legalidad (artículo 9.3 y para la Administración, también 103.1), estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (artículo 135), más el de eficiencia, que se relaciona tanto con el principio de economía del artículo 103.1 de la Constitución como con los ya mencionados de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y el de transparencia en la línea de la legislación dictada en la materia (Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno). 

En cuanto a las limitaciones en materia de personal, están vinculadas igualmente a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Este claro predominio de las exigencias derivadas de la actual redacción del artículo 135 de la Constitución se manifiesta también en el artículo 81.2, que impone a todas las Administración públicas la obligación de establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera, y que deberá incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación o extinción.

 - Inventario del sector público institucional 

En cuanto al Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, no se puede decir que sea la Ley 40/2015 la que lo crea, pero sí que otorga a su regulación un rango normativo del que carecía. 

Corresponde e a la Intervención General de la Administración del Estado la “integración y gestión del Inventario de Entes del Sector Público Estatal, Autonómico y Local y su publicación como instrumento que garantice la ordenación, información, transparencia y control de las entidades del sector público”. 

El artículo 82.1, de la Ley 40/2015 configura el Inventario como un registro público administrativo que garantiza la información pública y la ordenación de todas las entidades integrantes del sector público institucional cualquiera que sea su naturaleza jurídica.

2. ENTIDADES QUE LA INTEGRAN

a) Tipología de entidades, La Ley 40/2015 pretende recoger la tipología completa de las entidades del sector público institucional, a través de una lista taxativa contenida en su artículo 84.1, que  se recoge en los siguientes términos:

1. Integran el sector público institucional estatal las siguientes entidades:

a) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en:

1. Organismos autónomos.

2. Entidades públicas empresariales.

3. Agencias estatales.

b) Las autoridades administrativas independientes.

c) Las sociedades mercantiles estatales.

d) Los consorcios.

e) Las fundaciones del sector público.

f) Los fondos sin personalidad jurídica.

g) Las universidades públicas no transferidas.

El carácter taxativo de esta lista deriva del artículo 84.2, que prohíbe a la Administración general del Estado y a las entidades integrantes del sector público institucional estatal, por sí mismas o en colaboración con otras entidades públicas o privadas, crear o ejercer el control efectivo, directa o indirectamente, sobre ningún otro tipo de entidad distinta, con independencia de su naturaleza y régimen jurídico. 

Las primeras entidades que se mencionan en la lista del artículo 84.1, son los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración general del Estado, clasificados en organismos autónomos , entidades públicas empresariales y las agencias estatales, éstas últimas tienen la naturaleza de organismo público,  a partir de la reforma operada por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021. 

El cuarto tipo de entidades que se enumeran son las autoridades administrativas independientes  en quinto lugar las sociedades mercantiles estatales, y A continuación encontramos los consorcios.

Un séptimo tipo de entidades que se mencionan son las fundaciones del sector público estatal, reguladas hasta ahora por los artículos 44, 45 y 46 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de fundaciones, que la disposición derogatoria única, letra d), de la Ley 40/2015 deroga de forma expresa. 

En octavo lugar aparecen los fondos sin personalidad jurídica, de los que la Ley de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado no se ocupaba, salvo en el caso de los fondos de garantía de depósitos de entidades de crédito y tan sólo para remitirse a su legislación específica (disposición adicional octava), mientras que la Ley general presupuestaria sí los incluía expresamente en su ámbito de aplicación (“fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado”). 

De todas formas, no deja de ser discutible que, careciendo de personalidad jurídica, se consideren “entidades” del sector público institucional.

El último tipo de entidades incluido en la lista del artículo 84.1, son las Universidades públicas no transferidas.

El legislador estatal parece no tener muy claro dónde ubicarlas, porque, aunque ahora se enuncian como un tipo específico de entidades del sector público, en realidad el título II de la Ley 40/2015 no dedica ninguno de sus capítulos a su regulación, a diferencia de lo que ocurre con el resto de las entidades de la lista del artículo 84.1.

En vez de ello, el apartado 3 de este último precepto se limita a remitirse a la Ley general presupuestaria y a “lo dispuesto en esta ley en lo que no esté previsto en su normativa específica”, normativa que no puede ser otra que la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

Las disposiciones adicionales de la ley, recogen el régimen jurídico de entidades del sector público institucional estatal con regímenes jurídicos especiales, como por ej. Puertos del Estado y la  Agencia Estatal de Administración Tributaria.

b) Control de eficacia y supervisión continua 

Como ya se ha dicho, el artículo 81.2 de la Ley 40/2015 impone como norma básica a todas las Administraciones públicas el establecimiento de un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes. 

Pues bien, esto se desarrolla para el sector público institucional estatal en el artículo 85, que prevé tres instrumentos de necesaria aplicación a todas las entidades (aunque en el caso de las autoridades administrativas independientes con los matices que impone su régimen de especial autonomía): el plan de actuación y los planes anuales, el control de eficacia y la supervisión continua.

Así, el segundo párrafo del artículo 85.1 establece que todas las entidades integrantes del sector público institucional estatal contarán en el momento de su creación con un plan de actuación.

Éste contendrá las líneas estratégicas en torno a las cuales se desenvolverá la actividad de la entidad y se revisará cada tres años. Por su parte, los planes de anuales desarrollarán el de creación para el ejercicio siguiente. 

El control de eficacia es atribuido por el artículo 85.2 al departamento al que cada entidad esté adscrita, que lo ejercerá a través de la correspondiente inspección de servicios.

Su objeto es evaluar el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad específica de la entidad y la adecuada utilización de los recursos, de acuerdo con lo establecido en el plan de actuación y las actualizaciones anuales, sin perjuicio del control que de acuerdo con la Ley general presupuestaria se ejerza por la Intervención General de la Administración del Estado. 

Por último, el apartado 3 del artículo dispone que todas las entidades integrantes del sector público institucional estatal están sujetas desde su creación hasta su extinción a la supervisión continua del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas, a través de la Intervención General de la Administración del Estado. 

El objeto de esta supervisión es verificar la subsistencia de las circunstancias que justificaron su creación de la entidad, su sostenibilidad financiera y la concurrencia de la causa de disolución prevista en la propia Ley 40/2015 referida al incumplimiento de los fines que justificaron su creación o que su subsistencia no resulte el medio más idóneo para lograrlos.

El artículo 85 concluye obligando a que los resultados de la evaluación efectuada tanto por el Ministerio de adscripción como por el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas se plasmen en un informe sujeto a procedimiento contradictorio, aunque no se especifica con qué periodicidad, cuestión que hay que entender que queda diferida al desarrollo reglamentario de la ley. 

El informe, según las conclusiones que se hayan obtenido, podrá contener recomendaciones de mejora o una propuesta de transformación o supresión de la entidad. 

Consideración como medio propio y servicio técnico 

Para determinar cuándo las entidades del sector público institucional estatal pueden ser consideradas medios propios y servicios técnicos de los poderes adjudicadores y de los demás entes del sector público, el artículo 86 de la Ley 40/2015 se remite a las condiciones y requisitos establecidos en el texto refundido de la Ley de contratos del Sector Público. 

Sin embargo, a continuación el apartado 2 del artículo establece dos requisitos adicionales:

a) El primero de esos requisitos añadidos consiste en que se acredite que la entidad dispone de medios suficientes e idóneos para realizar prestaciones en el sector de actividad que se corresponda con su objeto social, de acuerdo con la norma o acuerdo de creación. 

Esta previsión sin duda intenta evitar que se utilicen supuestos medios propios como pantallas o intermediarios para derivar prestaciones a entidades del sector privado eludiendo total o parcialmente las normas de la contratación pública. 

b) El segundo requisito implica que el recurso a la entidad que pretende actuar como medio propio o bien tiene que ser una opción más eficiente que la contratación pública y resultar sostenible y eficaz, conforme a criterios de rentabilidad económica, o bien tiene que resultar necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en la necesidad de disponer de los bienes o servicios suministrados por el medio propio o servicio técnico. 

El último párrafo del artículo 86.2 añade que la denominación de las entidades integrantes del sector público institucional que tengan la condición de medio propio deberá figurar necesariamente la indicación “Medio Propio” o su abreviatura “M.P.”

Y el apartado 3 del artículo 86 dispone que : En el supuesto de creación de un nuevo medio propio y servicio técnico deberá acompañarse la propuesta de declaración de una memoria justificativa que acredite lo dispuesto en el apartado anterior y que, en este supuesto de nueva creación, deberá ser informada por la Intervención General de la Administración del Estado 

c) Transformaciones de las entidades integrantes del sector público institucional estatal El artículo 87.1 de la Ley 40/2015 permite que cualquier organismo autónomo, entidad pública empresarial, agencias estatales, sociedad mercantil estatal o fundación del sector público institucional estatal podrá transformarse y adoptar la naturaleza jurídica de cualquiera de las entidades citadas. 

La transformación tendrá lugar, conservando su personalidad jurídica, por cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo de la entidad transformada con sucesión universal de derechos y obligaciones, sin que se alteren las condiciones financieras de las obligaciones asumidas ni se pueda entender como causa de resolución de las relaciones jurídicas.

 La transformación se llevará a cabo mediante Real Decreto, aunque suponga modificación de la ley de creación de la entidad. 

El apartado 4 del artículo 87 establece reglas especiales para los casos  en que un organismo autónomo, entidad pública empresarial o Agencias Estatales se transforme en una entidad pública empresarial, Agencias Estatales, sociedad mercantil estatal o en una fundación del sector público, el Real Decreto o la Ley mediante el que se lleve a cabo la transformación deberá ir acompañado de la siguiente documentación 

En estos caso, el Real Decreto mediante el que se lleve a cabo la transformación deberá ir acompañado de la siguiente documentación: 

a) Una memoria que incluya: 

1.º Una justificación de la transformación por no poder asumir sus funciones manteniendo su naturaleza jurídica originaria. 

2.º Un análisis de eficiencia que incluirá una previsión del ahorro que generará la transformación y la acreditación de inexistencia de duplicidades con las funciones que ya desarrolle otro órgano, organismo público o entidad preexistente. 

3.º Un análisis de la situación en la que quedará el personal, indicando si, en su caso, parte del mismo se integrará, bien en la Administración general del Estado o bien en la entidad pública empresarial, sociedad mercantil estatal o fundación que resulte de la transformación.

b) Un informe preceptivo de la Intervención General de la Administración del Estado en el que se valorará el cumplimiento de lo previsto en este artículo. 

Finalmente, el artículo 87.5 especifica que la aprobación del Real Decreto de transformación conllevará: 

a) La adaptación de la organización de los medios personales, materiales y económicos que resulte necesaria por el cambio de naturaleza jurídica.

 b) La posibilidad de integrar el personal en la entidad transformada o en la Administración general del Estado. En su caso, esta integración se llevará a cabo de acuerdo con los procedimientos de movilidad establecidos en la legislación de función pública o en la legislación laboral que resulte aplicable. 

Los distintos tipos de personal de la entidad transformada tendrán los mismos derechos y obligaciones que les correspondan de acuerdo con la normativa que les sea de aplicación, sin que la adaptación, en su caso, de personal que conlleve la transformación suponga, por sí misma, la atribución de la condición de funcionario público al personal laboral que prestase servicios en la entidad transformada. De hecho, la integración de quienes hasta ese momento vinieran ejerciendo funciones reservadas a funcionarios públicos sin serlo podrá realizarse con la condición de “a extinguir”, debiéndose valorar previamente las características de los puestos afectados y las necesidades de la entidad donde se integren. En todo caso, de la ejecución de las medidas de transformación no podrá derivarse incremento alguno de la masa salarial preexistente en la entidad transformada. 

3. LOS ORGANISMOS PÚBLICOS .

a) Definición y actividades.

 La definición de los organismos públicos se lleva a cabo en el artículo 88 de la Ley 40/2015 por referencia a las actividades que pueden realizar. Así, son organismos públicos dependientes o vinculados a la Administración General del Estado, bien directamente o bien a través de otro organismo público, los creados para la realización de: - 

Actividades administrativas, sean de fomento, prestación o de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. 

Actividades de contenido económico reservadas a las Administraciones públicas. 

La supervisión o regulación de sectores económicos, y cuyas características justifiquen su organización en régimen de descentralización funcional o de independencia.

Añade el artículo 89 que los organismos públicos tiene personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión, en los términos previstos en la Ley 40/2015. 

 Potestades administrativas 

Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria. 

En particular, los estatutos podrán atribuir a los organismos públicos la potestad de ordenar aspectos secundarios del funcionamiento para cumplir con los fines y el servicio encomendado, en el marco y con el alcance establecido por las disposiciones que fijen el régimen jurídico básico de dicho servicio. 

Los actos y resoluciones dictados por los organismos públicos en el ejercicio de potestades administrativas son susceptibles de los recursos administrativos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas. 

B )Estructura organizativa básica 

Faltaba en la legislación anterior a la Ley 40/2015, una previsión de la estructura organizativa básica de los organismos públicos estatales, remitiéndose por completo la cuestión a los estatutos de cada entidad. 

Esa remisión se mantiene en el artículo 90.1, de la Ley 40/2015, pero al mismo tiempo se establece que los “los máximos órganos de gobierno son el Presidente y el Consejo Rector”, sin perjuicio de que los estatutos puedan “prever otros órganos de gobierno con atribuciones distintas”. 

En todo caso, en consonancia con el régimen de control de eficacia al que deben someterse todas las entidades del sector público institucional estatal, el precepto que nos ocupa dispone que la dirección del organismo público ha de establecer un modelo de control orientado a conseguir una seguridad razonable en el cumplimiento de sus objetivos. 

También se menciona en el artículo 90.2 la clasificación de los organismos públicos estatales en los tres grupos que contempla el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades, a efectos de fijar el número máximo de miembros de los órganos de gobierno, el número mínimo y máximo de directivos y la cuantía máxima de la retribución total de estos últimos, con determinación del porcentaje máximo del complemento de puesto y variable, clasificación que llevará a cabo el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas. – 

c) Creación

Las reglas sobre creación de organismos públicos estatales aparecen en el artículo 91 de la Ley 40/2015, que reserva a la ley esa creación, y añade que ésta establecerá:

a) El tipo de organismo público que crea, con indicación de sus fines generales, así como el Departamento de dependencia o vinculación. 

b) En su caso, los recursos económicos, así como las peculiaridades de su régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que, por su naturaleza, exijan norma con rango de ley. El anteproyecto de ley de creación del organismo público que se eleve al Consejo de Ministros deberá ser acompañado de una propuesta de estatutos y de un plan inicial de actuación, junto con el informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas que valorará el cumplimiento de lo previsto en el artículo de la Ley 40/2015. 

Hay que tener en cuenta también que el artículo 95 de la Ley 40/2015 prevé que las normas de creación de los organismos públicos estatales incluirán la gestión compartida de algunos o todos los servicios comunes que define el apartado 2 del artículo (gestión de bienes inmuebles, sistemas de información y comunicación, asistencia jurídica, contabilidad y gestión financiera, publicaciones y contratación pública), salvo que en la memoria que acompañe a la norma de creación se justifique la decisión de no compartirlos por razones de eficiencia, de seguridad nacional o de necesidad de gestión autónoma en atención a la independencia del organismo. 

d) Plan inicial de actuación 

Del plan inicial de actuación de los organismos públicos se ocupa el artículo 92 de la Ley 40/2015, que lo configura como una mezcla de memoria justificativa y de plan de actuación propiamente dicho. Así, éste deberá contener:

a) Las razones que justifican la creación de un nuevo organismo público, por no poder asumir esas funciones otro ya existente, así como la constatación de que la creación no supone duplicidad con la actividad que desarrolle cualquier otro órgano o entidad preexistente. 

b) La forma jurídica propuesta y un análisis que justifique que la elegida resulta más eficiente frente a otras alternativas de organización que se hayan descartado. 

c) La fundamentación de la estructura organizativa elegida, determinando los órganos directivos y la previsión sobre los recursos humanos necesarios para su funcionamiento. 

d) El anteproyecto del presupuesto correspondiente al primer ejercicio junto con un estudio económico-financiero que acredite la suficiencia de la dotación económica prevista inicialmente para el comienzo de su actividad y la sostenibilidad futura del organismo, atendiendo a las fuentes futuras de financiación de los gastos y las inversiones, así como a la incidencia que tendrá sobre los presupuestos generales del Estado.

e) Los objetivos del organismo, justificando su suficiencia o idoneidad, los indicadores para medirlos, y la programación plurianual de carácter estratégico para alcanzarlos, especificando los medios económicos y personales que dedicará, concretando en este último caso la forma de provisión de los puestos de trabajo, su procedencia, coste, retribuciones e indemnizaciones, así como el ámbito temporal en que se prevé desarrollar la actividad del organismo. 

Asimismo, se incluirán las consecuencias asociadas al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y, en particular, su vinculación con la evaluación de la gestión del personal directivo en el caso de incumplimiento.

A tal efecto, el reparto del complemento de productividad o concepto equivalente se realizará teniendo en cuenta el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos en el plan de creación y en los anuales. 

Este plan inicial de actuación se tendrá que actualizar cada año mediante el correspondiente plan anual de actuación, que deberá ser aprobado en el último trimestre del año natural para el ejercicio siguiente por el departamento del que dependa o al que esté vinculado el organismo, y deberá guardar coherencia con el programa de actuación plurianual previsto en la normativa presupuestaria. 

El plan de actuación incorporará, cada tres años, una revisión de la programación estratégica del organismo. Incluso se prevén las consecuencias que conlleva la falta de aprobación del plan anual de actuación dentro del plazo fijado: si se debe a una causa imputable al organismo, llevará aparejada la paralización de las transferencias que deban realizarse a favor del mismo con cargo a los presupuestos generales del Estado, salvo que el Consejo de Ministros adopte otra decisión. 

De acuerdo con la normativa de transparencia, el plan de actuación y los anuales, así como sus modificaciones, se harán públicos en la página web del organismo público al que corresponda.

 e) Estatutos 

La regulación de los estatutos de los organismos públicos estatales está contenida en el artículo 93 de la Ley 40/2015, que establece que los mismos regularán, al menos, los siguientes extremos: 

a) Las funciones y competencias del organismo, con indicación de las potestades administrativas que pueda ostentar.

b) La determinación de su estructura organizativa, con expresión de la composición, funciones, competencias y rango administrativo que corresponda a cada órgano. Asimismo se especificarán aquellos de sus actos y resoluciones que agoten la vía administrativa.

c) El patrimonio que se les asigne y los recursos económicos que hayan de financiarlos.

 d) El régimen relativo a recursos humanos, patrimonio, presupuesto y contratación. 

e) La facultad de participación en sociedades mercantiles cuando ello sea imprescindible para la consecución de los fines asignados. 

Los estatutos de los organismos públicos se aprobarán por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta conjunta del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas y del Ministerio al que el organismo esté vinculado o sea dependiente, debiendo producirse tanto la aprobación como la publicación de los mismos con carácter previo a la entrada en funcionamiento efectivo del organismo público.

f)  Fusión

El artículo 94 de la Ley 40/2015 se ocupa de la fusión de los organismos públicos, que tiene dos modalidades: por integración en un nuevo organismo público y por absorción por un organismo público ya existente. En ambos casos, el organismo fusionado se extingue y la operación se lleva a cabo mediante norma reglamentaria, aunque suponga modificación de la ley de creación. 

Esta deslegalización es coherente con lo que con carácter más general establece el artículo 87.3 de la Ley 40/2015 para las transformaciones de las entidades del sector público institucional estatal. 

En todo caso, la norma reglamentaria de fusión deberá ir acompañada de un “plan de redimensionamiento” para la adecuación de las estructuras organizativas, inmobiliarias, de personal y de recursos resultantes de la nueva situación, y en el que deberá quedar acreditado el ahorro que generará la fusión, inciso este último que deja bien claro cuál es la finalidad principal de estas operaciones.

Además, se prevé que, si alguno de los organismos públicos estuviese en situación de desequilibrio financiero, se podrá disponer en el plan que las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables y deriven de la actividad que ocasionó el desequilibrio se integren en un fondo, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, adscrito al nuevo organismo público o al absorbente, según el tipo de fusión.

Por último, el artículo 94.4 regula la manera en que se lleva a efecto la fusión, una vez quede aprobada la norma de fusión. Así, esa aprobación conllevará:

a) La integración de las organizaciones de los organismos públicos fusionados, incluyendo los medios personales, materiales y económicos, en los términos previstos en el plan de redimensionamiento. 

b) La aplicación al personal de las mismas reglas previstas con carácter general en el artículo 87.5.b) para 87.3 para las transformaciones de las entidades del sector público institucional estatal.

c) La cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo de los organismos públicos extinguidos en el nuevo organismo público resultante de la fusión o en el organismo público absorbente, según proceda, que le sucederá universalmente en todos sus derechos y obligaciones, sin que la fusión altere las condiciones financieras de las obligaciones asumidas ni pueda ser entendida como causa de resolución de las relaciones jurídicas. 

d) Si se hubiera previsto en el plan de redimensionamiento, la integración de las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables en un fondo, sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, adscrito al nuevo organismo público resultante de la fusión o al organismo público absorbente, según proceda, que designará un liquidador al que le corresponderá la liquidación de este fondo.

La liquidación deberá llevarse a cabo durante los dos años siguientes a la aprobación de la norma reglamentaria de fusión, salvo que el Consejo de Ministros acuerde su prórroga, sin perjuicio de los posibles derechos que puedan corresponder a los acreedores. 

La aprobación de las normas a las que tendrá que ajustarse la contabilidad del fondo corresponderá al Ministro de Hacienda y Administraciones públicas a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado. 

g)Disolución, liquidación y extinción La Ley 40/2015 regula separadamente la disolución de los organismos públicos estatales, a la que se refiere el artículo 96, y la liquidación y extinción, que se aborda en el artículo 97.

En lo que se refiere a la disolución, se procede a una deslegalización similar a la que se aplica a la fusión, puesto que los supuestos de la misma se enuncian en el artículo 96.1 a través de una lista abierta. Así, los organismos públicos deberán disolverse: 

a) Por el transcurso del tiempo de existencia señalado en la ley de creación.

b) Porque la totalidad de sus fines y objetivos sean asumidos por los servicios de la Administración general del Estado. 

c) Porque sus fines hayan sido totalmente cumplidos, de forma que no se justifique la pervivencia del organismo público, y así se haya puesto de manifiesto en el control de eficacia.

d) Cuando del seguimiento del plan de actuación resulte el incumplimiento de los fines que justificaron la creación del organismo o que su subsistencia no es el medio más idóneo para lograrlos y así se concluya en el control de eficacia o de supervisión continua. 

e) Por cualquier otra causa establecida en los estatutos. 

f) Cuando así lo acuerde el Consejo de Ministros siguiendo el procedimiento determinado al efecto en el acto jurídico que acuerde la disolución.

Asimismo, el apartado 2, del artículo 96 prevén la disolución automática, por ministerio de la ley, de aquellos organismos públicos que incurran en las causas de disolución si los órganos competentes no actúan para que ésta se acuerde expresamente. 

2. Cuando un organismo público incurra en alguna de las causas de disolución previstas en las letras a), b), c), d) o e) del apartado anterior, el titular del máximo órgano de dirección del organismo lo comunicará al titular del depar-tamento de adscripción en el plazo de dos meses desde que concurra la causa de disolución. 

Transcurrido dicho plazo sin que se haya producido la comunicación y concu-rriendo la causa de disolución, el organismo público quedará automáticamente disuelto y no podrá realizar ningún acto jurídico, salvo los estrictamente nece-sarios para garantizar la eficacia de su liquidación y extinción.

En el plazo de dos meses desde la recepción de la comunicación a la que se refiere el párrafo anterior, el Consejo de Ministros adoptará el correspondiente acuerdo de disolución, en el que designará al órgano administrativo o entidad del sector público institucional estatal que asumirá las funciones de liquidador, y se comunicará al Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómi-co y Local para su publicación. Transcurrido dicho plazo sin que el acuerdo de disolución haya sido publicado, el organismo público quedará automáticamente disuelto y no podrá realizar ningún acto jurídico, salvo los estrictamente nece-sarios para garantizar la eficacia de su liquidación y extinción.

La ley se preocupa también de establecer lo que supone la disolución automáti-ca: la prohibición de que el organismo público realice ningún acto jurídico, salvo los estrictamente necesarios para garantizar la eficacia de su liquidación y extin-ción. 

Esta última cuestión se regula, como se ha dicho, en el artículo 97 de la Ley 40/2015.

La liquidación de los organismos públicos se inicia de manera automática una vez publicado el acuerdo de disolución, o producida ésta por ministerio de la ley en los términos ya analizados.

La liquidación tiene lugar por la cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo del organismo público en la Administración general del Estado, que le sucederá universalmente en todos sus derechos y obligaciones. 

La responsabilidad que les corresponda a los empleados públicos como miembros del órgano o entidad designado como liquidador será asumida directamente por la Administración general del Estado, sin perjuicio de que ésta les pueda exigir de oficio la responsabilidad en que hubieran incurrido por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando haya concurrido dolo, o culpa o negligencia graves, conforme a lo previsto en las leyes administrativas en materia de responsabilidad patrimonial.

En definitiva, la Administración general del Estado se subroga automáticamente en todas las relaciones jurídicas que tuviera el organismo público con sus acreedores, tanto de carácter principal como accesorias, a la fecha de adopción del acuerdo de disolución o, en su defecto, a la fecha en que concurriera la causa de disolución, incluyendo los activos y pasivos sobrevenidos.

Esta subrogación no alterará las condiciones financieras de las obligaciones asumidas ni podrá ser entendida como causa de resolución de las relaciones jurídicas. Finalmente, una vez formalizada la liquidación del organismo público, se producirá su extinción automática. 

4 .ORGANISMOS AUTÓNOMOS

a) Definición, dependencia y denominación (artículo 98) 

Los organismos autónomos estatales se definen en el artículo 98.1 de la Ley 40/2015 como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades propias de la Administración pública, tanto actividades de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta. 

Los organismos autónomos dependen directamente de la Administración general del Estado, a la que corresponde su dirección estratégica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia.

Tal como se establece en la Ley 40/2105 para todos los tipos de entidades del sector público institucional estatal, con independencia de cuál sea su denominación, cuando un organismo público tenga la naturaleza jurídica de organismo autónomo deberá figurar en su denominación la indicación “organismo autónomo” o su abreviatura “O.A.”. 

Esta medida tratar de poner coto a la confusión que las denominaciones de los entes instrumentales producen en muchas ocasiones al no dar una idea correcta de su naturaleza jurídica. 

b) Régimen jurídico general (artículo 99) Los organismos autónomos se regirán por lo dispuesto en la propia Ley 40/2015, en su ley de creación, sus estatutos, la Ley de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, el texto refundido de la Ley de contratos del sector público, aprobado por el Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre ( ley de contratos vigente, ley 9/2017, de 8 de noviembre) la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las Administraciones públicas y el resto de las normas de Derecho administrativo general y especial que le sea de aplicación. 

En defecto de norma administrativa, se aplicará el Derecho común.

A continuación, dicho régimen jurídico general se especifica en los siguientes términos: 

Personal (artículo 100.1) El personal al servicio de los organismos autónomos será funcionario o laboral, y se regirá por lo previsto en Estatuto básico del empleado público y demás normativa reguladora de los funcionarios públicos y por la normativa laboral. 

El nombramiento de los titulares de los órganos de los organismos autónomos se regirá por las normas aplicables a la Administración general del Estado. 

El titular del máximo órgano de dirección del organismo tendrá atribuidas, en materia de gestión de recursos humanos, las facultades que le asigne la legislación específica. El organismo autónomo estará obligado a aplicar las instrucciones sobre recursos humanos dictadas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas y a comunicarle a este departamento cuantos acuerdos o resoluciones adopte en aplicación del régimen específico de personal establecido en su Ley de creación o en sus estatutos. 

- Contratación (artículo 100.2) La contratación de los organismos autónomos se ajustará a lo dispuesto en la legislación sobre contratación del sector público. El titular del máximo órgano de dirección del organismo autónomo será el órgano de contratación.

 - Patrimonio (artículo 101.1) Los organismos autónomos tendrán, para el cumplimiento de sus fines, un patrimonio propio, distinto del de la Administración pública, integrado por el conjunto de bienes y derechos de los que sean titulares. La gestión y administración de sus bienes y derechos propios, así como de aquellos del Patrimonio de la Administración que se les adscriban para el cumplimiento de sus fines, será ejercida de acuerdo a lo establecido para los organismos autónomos en la Ley de patrimonio de las Administraciones públicas. 

   c)Recursos económicos (artículo 101.2)

 Los recursos económicos de los organismos autónomos podrán provenir de las siguientes fuentes:

 a) Los bienes y valores que constituyen su patrimonio.

 b) Los productos y rentas de dicho patrimonio. 

c) Las consignaciones específicas que tuvieren asignadas en los presupuestos generales del Estado.

 d) Las transferencias corrientes o de capital que procedan de la Administración o entidades públicas. e) Las donaciones, legados, patrocinios y otras aportaciones de entidades privadas y de particulares. 

f) Cualquier otro recurso que estén autorizados a percibir, según las disposiciones por las que se rijan o que pudieran serles atribuidos. 

- Presupuestos, contabilidad y control económico-financiero (artículo 102). 

Los organismo autónomos aplicarán el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad y de control establecido por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria. 

5. LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES 

a) Definición, dependencia y denominación (artículo 103) 

Las entidades públicas empresariales se definen en el artículo 103.1 de la Ley 40/2015 . Las entidades públicas empresariales son entidades de Derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión, que se financian con ingresos de mercado, a excepción de aquellas que tengan la condición o reúnan los requisitos para ser declaradas medio propio personificado de conformidad con la Ley de Contratos del Sector Público, y que junto con el ejercicio de potestades administrativas desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación.

2. Las entidades públicas empresariales dependen de la Administración Ge-neral del Estado o de un Organismo autónomo vinculado o dependiente de ésta, al que le corresponde la dirección estratégica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia.

3. Con independencia de cuál sea su denominación, cuando un organismo público tenga naturaleza jurídica de entidad pública empresarial deberá figurar en su denominación la indicación de «entidad pública empresarial» o su abrevia-tura «E.P.E».

b) Régimen jurídico general (artículos 104 y 105).

El régimen jurídico general aplicable a las entidades públicas empresariales se recoge en el artículo 104 de la Ley 40/2015, y es uno de sus principales rasgos distintivos con respecto a los organismos autónomos.

 A diferencia de éstos, las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en la Ley 40/2015, en su ley de creación, sus estatutos, la Ley de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, el texto refundido de la Ley de contratos del sector público, la Ley de patrimonio de las Administraciones públicas, y el resto de normas de derecho administrativo general y especial que le sean de aplicación. 

Sobre el ejercicio de potestades administrativas por estas entidades, el artículo 105 aclara que sólo puede ser llevado a cabo por aquellos órganos a los que los estatutos les asignen expresamente esta facultad. 

No obstante, los órganos de las entidades públicas empresariales no son asimilables en cuanto a su rango administrativo al de los órganos de la Administración general del Estado, salvo las excepciones que, a determinados efectos se fijen, en cada caso, en sus estatutos. 

- Personal (artículo 106) 

La regla general es que las entidades públicas empresariales estén dotadas de personal laboral, aunque se prevé también que la ley de creación de cada entidad pública empresarial deberá determinar las condiciones conforme a las cuales los funcionarios de la Administración general del Estado podrán cubrir destinos en ella. 

La selección del personal laboral de estas entidades se realizará conforme a las siguientes reglas:

 a) El personal directivo, que se determinará en los estatutos de la entidad, será nombrado con arreglo a los criterios de competencia profesional y experiencia establecidos en el artículo 55.11 de la Ley 40/2015, atendiendo a la experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.

c) El resto del personal será seleccionado mediante convocatoria pública basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad.

d) El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas efectuará, con la periodicidad adecuada, controles específicos sobre la evolución de los gastos de personal y de la gestión de sus recursos humanos, conforme a los criterios previamente establecidos por los mismos 

e) Contratación (artículo 106.6) La contratación de las entidades públicas empresariales se rige por las previsiones contenidas al respecto en la legislación de contratos del sector público. 

 Patrimonio (artículo 107.1) 

Las entidades públicas empresariales tendrán, para el cumplimiento de sus fines, un patrimonio propio, distinto del de la Administración pública, integrado por el conjunto de bienes y derechos de los que sean titulares. 

La gestión y administración de sus bienes y derechos propios, así como de aquellos del Patrimonio de la Administración que se les adscriban para el cumplimiento de sus fines, será ejercida de acuerdo con lo previsto en la Ley de patrimonio de las Administraciones públicas. 

- Recursos (artículo 107.2) 

Las entidades públicas empresariales podrán financiarse con los ingresos que se deriven de sus operaciones, obtenidos como contraprestación de sus actividades comerciales, y con los recursos económicos que provengan de las siguientes fuentes: a) Los bienes y valores que constituyen su patrimonio. 

b) Los productos y rentas de dicho patrimonio y cualquier otro recurso que pudiera serle atribuido. 

Excepcionalmente, cuando así lo prevea la ley de creación, podrá financiarse con los recursos económicos que provengan de las siguientes fuentes: 

a) Las consignaciones específicas que tuvieran asignadas en los Presupuestos Generales del Estado.

b) Las transferencias corrientes o de capital que procedan de las Administraciones o entidades públicas. 

c) Las donaciones, legados, patrocinios y otras aportaciones de entidades privadas y de particulares.

6. LAS AGENCIAS ESTATALES

 Como ya hemos avanzado, con la entrada en vigor de la Ley 40/2015, las Agencias pierden el carácter  de organismo público.

El 1 de enero de 2021 entró en vigor la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, y en su D.F.34ª anunció novedades y modificaciones en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, introduciendo la Sección 4ª, en el Capítulo III del Título II para la regulación de las ''Agencias estatales''.

Esta Sección 4ª que se rubrica bajo el Título de ''Agencias estatales'' fue introducida en la Ley 40/2015, en su Capítulo III, Título II, por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que entró en vigor en fecha 1 de enero de 2021. Así, en su Disposición Final 34ª, la LPGE 2021 dispone: 

''Con efectos desde la entrada en vigor de esta Ley y vigencia indefinida se modifica la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, de la siguiente forma: (...)

Ocho. Se añade una sección 4.ª, nueva, en el capítulo III del título II, a continuación del artículo 108, con la siguiente rúbrica:

«Sección 4.ª Agencias estatales»''.

Con la entrada de esta Sección 4ª en la Ley 40/2015, se incorporaron cinco nuevos artículos 

a)Concepto:

El artículo 108 bis de la Ley 40/2015, recoge la definición de las agencias estatales. 

Se trata de entidades de derecho público con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía en su gestión y facultad para ejercer potestades administrativas.

 b)Creación :Son creadas por el Gobierno con la finalidad de cumplir los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias, y se encuentran dotadas de mecanismos de autonomía funcional, responsabilidad por la gestión y control de resultados establecidos en la LRJSP.

La Ley ordena que a la denominación del organismo público con naturaleza de Agencia Estatal ha de añadirse la indicación de Agencia Estatal.

c)Régimen jurídico de las agencias estatales y actuación (artículo 108 ter de la Ley)

Para conocer el régimen jurídico de las agencias estatales hay que acudir a la Ley 40/2015, de 1 de octubre y a los estatutos propios de cada una de ellas, así como al resto de las normas de derecho administrativo general y especial que le sean aplicables.

Configura el artículo 108 ter, apartado 2, de la Ley, que la actuación de las agencias estatales debe producirse con arreglo al plan de acción anual, bajo la vigencia y con arreglo al pertinente contrato plurianual de gestión, contrato que ha de recoger, como mínimo, los siguientes extremos:

•Los objetivos a perseguir, los resultados a obtener y, en general, la gestión a desarrollar.

•Los planes necesarios para alcanzar los objetivos, con especificación de los marcos temporales correspondientes y de los proyectos asociados a cada una de las estrategias y sus plazos temporales, así como los indicadores para evaluar los resultados obtenidos.

•Las previsiones máximas de plantilla de personal y el marco de actuación en materia de gestión de recursos humanos.

•Los recursos personales, materiales y presupuestarios a aportar para la consecución de los objetivos, si bien serán automáticamente revisados de conformidad con el contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio correspondiente.

•Los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos por lo que hace a exigencia de responsabilidad por la gestión de los órganos ejecutivos y el personal directivo, así como el montante de masa salarial destinada al complemento de productividad o concepto equivalente del personal laboral.

•El procedimiento a seguir para la cobertura de los déficits anuales que, en su caso, se pudieran producir por insuficiencia de los ingresos reales respecto de los estimados y las consecuencias de responsabilidad en la gestión que, en su caso, deban seguirse de tales déficits. Dicho procedimiento deberá ajustarse, en todo caso, a lo que establezca el contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio correspondiente.

•El procedimiento para la introducción de las modificaciones o adaptaciones anuales que, en su caso, procedan.

•La determinación de los mecanismos que permitan la exigencia de responsabilidades por la gestión de los órganos ejecutivos y el personal directivo.

Es el Consejo Rector de cada agencia estatal el que aprueba la propuesta de contrato inicial de gestión, en el plazo de tres meses desde su constitución. Los posteriores contratos de gestión se presentarán en el último trimestre de la vigencia del anterior.

En el seno del Consejo Rector se constituirá una Comisión de Control, con la composición que se determine en los estatutos y que se encargará de la ejecución del contrato de gestión y de todos los aspectos relativos a la gestión económico-financiera que deba conocer el propio Consejo y que así lo determinen los Estatutos.

d)Personal

El artículo 108 quater hace una relación del personal al servicio de las Agencias Estatales, que será:

•El personal que esté ocupando puestos de trabajo en servicios que se integren en la Agencia Estatal en el momento de su constitución, que tendrá la condición de personal funcionario, estatutario o laboral de origen.

•El personal que se incorpore a la Agencia Estatal desde cualquier administración pública por los correspondientes procedimientos de provisión de puestos de trabajo previstos en esta ley, que tendrá la condición de personal funcionario, estatutario o laboral de origen.

•El personal seleccionado por la Agencia Estatal, mediante pruebas selectivas convocadas al efecto en los términos establecidos en la ley.

•El personal directivo.

1.Personal funcionario y estatuario

En el caso del personal funcionario y estatutario se han de regir por la normativa reguladora de la función pública correspondiente, con las especialidades previstas en esta ley y las que, conforme a ella, se establezcan en el estatuto de cada agencia estatal. Las convocatorias de selección de personal funcionario se efectuarán por el Ministerio al que se encuentren adscritos los cuerpos o escalas correspondientes, y, excepcionalmente por la propia agencia estatal mediante convenio suscrito al efecto.

En lo que atañe a la retribución del personal funcionario y estatutario de las agencias estatales, se atenderá a la normativa de función pública de la Administración General del Estado.

2. Personal laboral

Para el caso del personal laboral su régimen atenderá al Estatuto de los Trabajadores y demás normativa laboral. Para su selección, las agencias estatales recurrirán a sus propios órganos de selección, de acuerdo con los requisitos y principios de igualdad, mérito y capacidad y facilitando el acceso al empleo público por las personas con discapacidad. 

En cuanto a las condicionales salariales, estas se establecen en el convenio colectivo de aplicación y en el contrato de trabajo.

3. Personal seleccionado por la Agencia Estatal

Respecto al personal seleccionado por la Agencia Estatal, para su elección se procederá a una convocatoria pública que atenderá a los criterios y principios de igualdad, mérito y capacidad, así como de acceso al empleo público de las personas con discapacidad. 

Completa el artículo 108 quater, apartado 5, de la ley 40/2015, que las agencias estatales elaboran, convocan y, a propuesta de órganos especializados en selección de personal, resuelven las correspondientes convocatorias de provisión de puestos de trabajo de personal funcionario, de conformidad con los principios generales y procedimientos de provisión establecidos en la normativa de función pública.

4) Personal directivo

El personal directivo de las agencias estatales es el que desempeña determinados puestos de trabajo calificados como de dirección por su propio estatuto, debido a la responsabilidad, competencia técnica y relevancia que exige y acarrea su ejercicio. 

Su nombramiento y cese se da por el Consejo Rector a propuesta de sus órganos ejecutivos, atendiendo a criterios de:

•Competencia profesional.

•Experiencia entre titulados superiores preferentemente funcionarios.

•Mérito, capacidad y publicidad.

5) Órgano ejecutivo

El artículo 108 quater, apartado 11, de la LRJSP, dispone que el órgano ejecutivo de la agencia estatal es el director. 

Este será nombrado y separado por el Consejo Rector a propuesta del Presidente entre personas que reúnan las cualificaciones necesarias para el cargo, según se determine en el Estatuto.

e)Régimen económico financiero y contratación. Artículo 108 sexies

1. Las Agencias Estatales se financian con los siguientes recursos:

a) Las transferencias consignadas en los Presupuestos Generales del Estado.

b) Los ingresos propios que perciba como contraprestación por las activida-des que pueda realizar, en virtud de contratos, convenios o disposición legal, para otras entidades públicas, privadas o personas físicas.

c) La enajenación de los bienes y valores que constituyan su patrimonio.

d) El rendimiento procedente de sus bienes y valores.

e) Las aportaciones voluntarias, donaciones, herencias y legados y otras aportaciones a título gratuito de entidades privadas y de particulares.

f) Los ingresos recibidos de personas físicas o jurídicas como consecuencia del patrocinio de actividades o instalaciones.

g) Los demás ingresos de derecho público o privado que estén autorizadas a percibir.

h) Cualquier otro recurso que pudiera serles atribuido.

Artículo 108 sexies. Régimen presupuestario, de contabilidad y control econó-mico financiero.

1. El Consejo Rector elaborará y aprobará el anteproyecto de presupuesto que será remitido al Ministerio de adscripción para su examen, que dará poste-rior traslado del mismo al Ministerio de Hacienda. Una vez analizado por este último departamento ministerial, el anteproyecto se incorpora al de Presupues-tos Generales del Estado para su aprobación por el Consejo de Ministros y re-misión a las Cortes Generales, consolidándose con el de las restantes entidades que integran el sector público estatal.

Respecto a la Comunidad Autónoma de Galicia, hay que hacer mención a la:

Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia.

La regulación de la Admnistración Institucional de Galicia se recoge en esta ley de la forma que se determina a continuación:

En el artículo 3 se dispone que : El sector público autonómico

 A los efectos de esta ley, el sector público autonómico, además de por la propia Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, está integrado por las siguientes entidades:

a) Entidades públicas instrumentales dependientes de la Administración general o de otras entidades públicas instrumentales de la Comunidad Autónoma de Galicia.

b) Otras entidades instrumentales respecto de las cuales la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia ejerce jurídicamente, de forma directa o indirecta, una posición de dominio, entendiendo como tal, a estos efectos, aquélla en la que se ejerce un control análogo al de los propios servicios de la Administración.

2. Las entidades públicas instrumentales integrantes del sector público autonómico sujetarán su actividad al derecho administrativo siempre que ejerzan potestades administrativas y en cualquier otra circunstancia salvo que, en este último caso, de acuerdo con las leyes generales o sectoriales aplicables o con sus específicas normas reguladoras, puedan o deban someterse al derecho privado.

 En todo caso, actuarán bajo el control y la dependencia o tutela de la Administración general de Galicia o de otra entidad instrumental integrante del sector público autonómico.

3. Las demás entidades instrumentales integrantes del sector público autonómico actuarán, como regla general, en régimen de derecho privado, sin perjuicio de actuar con sujeción al derecho administrativo cuando así lo establezcan las leyes generales y sectoriales aplicables.

4. Los consorcios podrán ejercer por delegación, previo acuerdo del Consejo de la Xunta y siempre que se reconozca en sus estatutos, competencias y potestades administrativas de las administraciones consorciadas.

Título III

Régimen jurídico de las entidades instrumentales del sector público autonómico

Artículo 45 Ámbito subjetivo

Las previsiones del presente título se aplicarán a las siguientes entidades autonómicas:

a) Entidades públicas instrumentales:

- Organismos autónomos.

- Agencias públicas autonómicas.

- Entidades públicas empresariales.

- Consorcios autonómicos.

b) Otras entidades instrumentales:

- Sociedades mercantiles públicas autonómicas.

- Fundaciones del sector público autonómico.

Artículo 46 Principios básicos

1. Las entidades reguladas en la presente ley tienen personalidad jurídica propia y diferenciada respecto de la Administración general de la Comunidad Autóno-ma de Galicia. Así mismo, cuentan con patrimonio y tesorería propios y gozan de autonomía de gestión en los términos establecidos en la presente ley.

2. Las entidades reguladas en la presente ley sólo se pueden crear cuando las especiales características de las actividades que se les encomiendan o razones de eficacia justifiquen la organización y desarrollo de tales actividades en régi-men de descentralización funcional que permita autonomía de gestión y mayor proximidad a la ciudadanía en los términos previstos en esta ley.

3. La creación de nuevas entidades instrumentales del sector público autonómi-co no supondrá, en ningún caso, la duplicación de los servicios públicos que ya sean prestados por la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, ya que dicha creación irá acompañada de las previsiones necesarias para suprimir o restringir debidamente la competencia de otros órganos o entidades preexis-tentes.

7. Las distintas clases de personal, tanto funcionario como laboral, que pasen a prestar servicios en los entes instrumentales del sector público autonómico mantendrán el régimen jurídico de origen, sin perjuicio de los procesos de inte-gración que se lleven a cabo de acuerdo con la normativa correspondiente. 

Artículo 51 Contratación

Las entidades integrantes del sector público autonómico se regirán por las nor-mas generales de contratación del sector público.

Artículo 52 Registro de entidades del sector público de la Comunidad Autónoma de Galicia

1. Se crea en la consejería competente en materia de hacienda un registro de entidades del sector público de la Comunidad Autónoma de Galicia, en el cual se inscribirá preceptivamente la constitución de estas entidades y los demás actos relativos a ellas que se determinen reglamentariamente. 

2. El registro previsto en este artículo tiene carácter público.

A)Entidades públicas instrumentales del sector público autonómico

Artículo 54 Creación

1. La creación de entidades públicas instrumentales integrantes del sector público autonómico, salvo los consorcios, requiere autorización por ley, que establecerá:

a) El tipo de entidad que se crea.

b) El objeto y fines generales de la entidad.

c) El régimen jurídico general al que ajustará el desarrollo de su actividad.

d) La consejería, departamento u órgano de adscripción.

2. El anteproyecto de ley de autorización irá acompañado de una memoria en la que se precisarán los siguientes aspectos:

a) El objetivo y fines que se persiguen con la creación de la entidad propuesta.

b) El tipo de entidad y su justificación.

c) Las consecuencias organizativas de la creación de la entidad propuesta y, en particular, su incidencia sobre las funciones y competencias de otros órganos o entidades preexistentes.

d) Los recursos que garanticen la viabilidad económico-financiera de la entidad propuesta, previo informe favorable de la consejería competente en materia de hacienda.

3. Tras la ley que autorice la creación de una entidad instrumental, se procederá a su creación y a la aprobación de sus estatutos por decreto del Consejo de la Xunta, a propuesta de la consejería de adscripción, previo informe favorable de las consejerías competentes en materia de administraciones públicas y de hacienda.

4. La creación de los consorcios autonómicos se regirá por lo establecido en el artículo 96º.2 de la presente ley y no será precisa la autorización legislativa previa.

5. El proyecto de estatuto, elaborado por la consejería de adscripción, tendrá el siguiente contenido mínimo:

a) Las funciones que desarrollará.

b) La determinación de la sede y de su estructura orgánica.

c) La participación, en su caso, de otras administraciones públicas en sus órganos de gobierno.

d) La regulación sobre los medios personales, materiales y económico-financieros y sobre su patrimonio.

6. El proyecto de estatuto irá acompañado de un plan inicial plurianual de actuación de la entidad, que incluirá:

a) Un plan estratégico para su puesta en funcionamiento y el inicio efectivo de la realización de las actividades que tenga encomendadas.

b) Un plan económico-financiero con la previsión de los recursos materiales y presupuestarios precisos para su puesta en funcionamiento, previo informe favorable de la consejería competente en materia de hacienda.

c) La previsión de los recursos humanos necesarios.

En el caso de las agencias públicas autonómicas, el plan inicial de actuación abarcará hasta la entrada en vigor del primer contrato de gestión.

Artículo 56 Adscripción

Cada entidad pública instrumental se adscribe directamente, o a través de otra entidad instrumental, a la consejería u órgano competente por razón de la ma-teria, de acuerdo con lo que se determine en la norma de creación.

Artículo 57 Personalidad jurídica y potestades

1. Las entidades públicas instrumentales tienen personalidad jurídica propia di-ferenciada respecto de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión, en los términos que precisen las leyes.

Artículo 58 Personal

El personal al servicio de las entidades integrantes del sector público au-tonómico podrá ser funcionario, estatutario o laboral, de acuerdo con lo previsto en la presente ley y en la normativa aplicable a los empleados públicos.

Artículo 61 Régimen patrimonial

El régimen patrimonial de las entidades públicas instrumentales será el determinado por la Ley de patrimonio de la Comunidad Autónoma y demás normativa que le sea de aplicación.

Artículo 63 Elementos básicos de organización

1. En toda entidad pública instrumental habrá un órgano superior colegiado de gobierno denominado «consejo rector» y un órgano unipersonal de gobierno al cual corresponderá la presidencia de la entidad y del propio consejo rector. La composición del consejo rector y las funciones de éste y del presidente serán determinadas en la normativa específica de cada entidad.

2. Por debajo del consejo rector y de su presidente existirá la estructura administrativa que en cada caso determine la normativa específica de cada entidad.

Artículo 64 Órganos de gobierno

1. Son órganos de gobierno la presidencia y el consejo rector. El estatuto de cada entidad puede prever otros órganos de gobierno con atribuciones distintas y, en todo caso, subordinadas a las del consejo rector.

2. La presidencia corresponderá a la persona titular de la consejería de adscripción, salvo que en el estatuto de la entidad se prevea la posibilidad de que el Consejo de la Xunta nombre a otra persona para desempeñar el cargo a propuesta de la persona titular de la consejería de adscripción.

3. El estatuto de cada entidad determina la composición y el régimen aplicables a los miembros del consejo rector, respetando, en todo caso, las siguientes reglas:

a) Los miembros del consejo rector son nombrados por la persona titular de la consejería de adscripción.

b) La persona titular de la dirección del organismo es miembro nato del consejo rector.

c) La consejería competente en materia de hacienda debe contar, al menos, con un representante en el consejo rector. En las entidades cuyo objeto afecte a las competencias de varias consejerías, cada una de éstas debe contar también, al menos, con un representante en el consejo rector.

d) En las entidades con participación de otras administraciones públicas, los representantes de éstas serán designados directamente por ellas.

e) La persona titular de la secretaría del consejo rector será designada y nombrada por éste.

4. El consejo rector ejerce, en todo caso, las siguientes atribuciones mínimas:

a) El seguimiento, la supervisión y el control superiores de la actuación de la entidad y de la gestión de la persona titular de la dirección.

b) La aprobación de un informe general anual de la actividad desarrollada por la entidad y de cuantos extraordinarios considere necesarios sobre su gestión, con la valoración de los resultados obtenidos y la consignación de las deficiencias observadas.

c) La aprobación del anteproyecto de presupuestos anuales y de la contracción de obligaciones de carácter plurianual dentro de los límites que tenga fijados.

d) La aprobación de las cuentas anuales y, en su caso, la distribución del resultado del ejercicio, conforme a la legislación de régimen financiero y presupuestario de la Comunidad Autónoma de Galicia.

e) En las agencias públicas autonómicas, la propuesta del contrato de gestión de la agencia y la aprobación de los objetivos y planes de acción anuales y plurianuales, así como de los criterios cuantitativos y cualitativos de medición del cumplimiento de dichos objetivos y del grado de eficiencia en la gestión, en el marco establecido por el contrato de gestión.

Artículo 65 Órganos ejecutivos

1. Son órganos ejecutivos la dirección y/o la secretaría general o cargos asimilados cualquiera que sea su denominación.

2. Las personas titulares de la dirección serán nombradas y separadas por decreto del Consejo de la Xunta, a propuesta de la persona titular de la consejería de adscripción, entre personas que reúnan la cualificación necesaria para el cargo, según se determine en el estatuto de cada entidad. Las personas titulares de la secretaría general serán nombradas y separadas según se determine en la norma de creación y/o en el estatuto de cada entidad.

3. Las personas titulares de los órganos ejecutivos son responsables de la gestión ordinaria de la entidad y ejercen las competencias inherentes a sus cargos, así como las que expresamente se les atribuyen en la presente ley y en los estatutos y las que les deleguen los órganos de gobierno

Las entidades públicas instrumentales adoptarán la forma de organismos autónomos, agencias públicas autonómicas, entidades públicas empresariales o consorcios.

B) Otras Entidades Instrumentales.

A efectos de la presente ley, las sociedades mercantiles públicas y las fundaciones públicas que cumplan los requisitos previstos en este capítulo se considerarán sector público autonómico.

 La iniciativa para la creación de las entidades reguladas en este capítulo co-rresponde a la persona titular de la consejería competente por razón de la ma-teria o al órgano de la Presidencia competente por razón de la materia.

Son sociedades mercantiles públicas autonómicas las sociedades mercantiles, cualquiera que sea la forma que adopten, en cuyo capital social sea mayoritaria la participación directa o indirecta de la Administración general de la Comuni-dad Autónoma de Galicia y de las entidades instrumentales reguladas en la pre-sente ley.

 Las sociedades mercantiles autonómicas se rigen, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, sin perjuicio de lo establecido en la presente ley, en la legislación de contratos del sector público, en la normati-va de subvenciones y en las especialidades previstas en el resto de la normativa aplicable.

 Las sociedades mercantiles autonómicas en ningún caso dispondrán de faculta-des que impliquen el ejercicio de potestades administrativas.

  El Consejo de la Xunta de Galicia deberá autorizar la constitución de las socie-dades mercantiles autonómicas, a propuesta de la consejería competente en materia de hacienda, previa iniciativa de la consejería o entidad interesada, conforme a lo dispuesto en la legislación mercantil que resulte de aplicación.

Son fundaciones del sector público autonómico aquellas fundaciones en que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que se constituyan, directa o indirectamente, con una aportación mayoritaria o exclusiva de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y/o de las entidades integrantes del sector público autonómico.

b) Que su patrimonio fundacional, con carácter de permanencia, esté formado en más de un 50% por bienes y derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

c) Que cuyos ingresos provengan mayoritariamente de los presupuestos de la Comunidad Autónoma siempre que, en este caso, se posea la ma-yoría o se ejerza control análogo sobre sus órganos de gobierno y di-rección.

 

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