TEMA 28
LA AUTONOMÍA POLÍTICA. PRINCIPIOS GENERALES: JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. VIAS DE ACCESO A LA AUTONOMÍA. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: CONTENIDO. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN Y REFORMA DE LOS ESTATUTOS.
1. LA AUTONOMÍA POLÍTICA.
La transición política española que desembocó en la Constitución democrática de 1978, debió hacer frente, entre otros, al “problema regional”, es decir, resolver las aspiraciones de autogobierno de las nacionalidades históricas -Cataluña, País Vasco, Galicia- y, al mismo tiempo, establecer una nueva organización territorial que superase las formas centralistas anteriores, como expresión de un nuevo orden político dentro del Estado de Derecho .
En su Título Octavo, dedicado a la Organización Territorial del Estado, se establece el régimen jurídico del llamado Estado de las Autonomías, que se aparta tanto de las fórmulas federales puras de cuño norteamericano, como del federalismo cooperativo, al estilo alemán, como de las organizaciones territoriales de carácter regional, que representa el ejemplo italiano.
La organización territorial del Estado español se ordena a partir de las exigencias del principio de unidad establecido en el artículo 2 de la CE, que establece “la indisoluble unidad de la nación española”, en relación con el principio de autonomía de las nacionalidades y regiones “para la gestión de sus respectivos intereses”, como recoge el artículo 137 CE.
Dos principios que son complementarios, y que no plantean mayor problema jurídico.
Pues, aun siendo las comunidades autónomas el rasgo distintivo de la organización territorial regional española, hay que recalcar que la autonomía reconocida en el Título VIII de la CE es una autonomía política, “lo que supone reconocer y amparar la capacidad de las Comunidades políticas integradas en el Estado para determinar los fines que, en tanto entes públicos, pueden conseguir.
Y esa autonomía la ejercitarán a través de actos que pertenecen al área de la función de predisposición normativa o de la función ejecutiva; pero, sobre todo, a través de la definición de un ámbito de intereses públicos propios y de la selección de necesidades públicas que estos entes deban cubrir. Lo que llevará a los entes territoriales autónomos a definir, como dice Mortati, un ordenamiento jurídico propio”.
Así, el principio de autonomía es un principio político que faculta al ente a quien se reconoce para definir y perseguir unos intereses propios .
Como ha destacado el Tribunal Constitucional español (TC), la autonomía de las Comunidades Autónomas, en su faceta política, supone “un principio que preside la organización territorial del Estado” (Sentencias TC 135/1992 de 5 de octubre, FJ 8, y 192/2000, de 13 de julio, FJ 7) y, por tanto, “uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional” (Sentencias 32/1981, de 28 de julio, FJ 3, y 104/2000, de 13 de abril, FJ 4) que “exige que se dote a cada una de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo” (Sentencia 25/1981, de 14 de julio, FJ 3, que cita la STC 4/1981, de 2 de febrero).
Sin embargo, se trata de una distribución vertical del poder, ya que es el Estado (el pueblo español) el titular de la soberanía, que no está parcelada territorialmente. La doctrina del TC es clara en este aspecto:
“La Constitución prefigura, como antes decíamos, una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía; las Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias y municipios, dotadas de autonomía administrativa de distinto ámbito” (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3º).
Así, como explica García Novoa citando al TC (STC 25/1981, de 14 de julio, FJ 3º), las Comunidades Autónomas gozan de una autonomía cualitativa superior a la administrativa que corresponde a los entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran cono una autonomía de naturaleza política expresada a través de normas de carácter legislativo (parlamento autonómico) o reglamentario (gobierno autonómico).
Es la clásica distinción entre los grados de autonomía a la que se refiere el profesor Giannini entre la autonomía política, propia de las Comunidades Autónomas, y la autonomía administrativa, propia de las entidades locales .
En este orden de cosas la autonomía política que recoge la Constitución supone el reconocimiento de unas nuevas entidades, las comunidades autónomas, que se diferencian cualitativamente de la autonomía administrativa que también se garantiza en el ámbito de las entidades locales.
Básicamente, la autonomía hace referencia, en su vertiente política, a la persecución de fines públicos propios, en el ejercicio de un poder autónomo de dirección política; y, en su vertiente jurídica, a la capacidad de un ente de darse sus propias normas, de manera que se dote de carácter jurídico a las decisiones relativas a esos fines públicos.
En concreto, la autonomía incluye la capacidad para darse ciertas normas de rango legal que se relacionen con las del Estado a partir de criterios de competencia y no de jerarquía. La autonomía financiera incluye la capacidad de adoptar leyes en materia financiera en el marco de las competencias que se reconozcan .
En este sentido, los estatutos de autonomía, como ley orgánica aprobada por el parlamento estatal, pero también como norma emanada de la voluntad política de las Comunidades Autónomas, tienen una importancia fundamental, si bien los estatutos de autonomía son normas subordinadas jerárquicamente a la CE.
De este modo, el ejercicio del poder normativo por las Comunidades Autónomas y la capacidad de creación de su propio ordenamiento jurídico tiene lugar a partir de un orden estatal en el que prima la CE y el llamado “bloque de la constitucionalidad” (De Otto, 1991: 257), que es el conjunto de normas interpuestas entre la CE y las leyes, que aun siendo iguales en rango a estas últimas, sirven para enjuiciar su inconstitucionalidad.
La existencia misma del “bloque de la constitucionalidad” se debe a que la Constitución ha introducido en la ordenación de las fuentes un criterio de distribución de materias: si lo que caracteriza a la figura de la ley orgánica es su especifidad competencial, existen leyes orgánicas que condicionan el contenido de otras leyes orgánicas; es el caso de la LOFCA y de los estatutos de autonomía, definidos por el artículo 147.1 CE como la “norma institucional básica de la Comunidad Autónoma” (García Novoa, 2012: 18 y 19).
La CE señala en el artículo 147.2 el contenido básico de los estatutos de las Comunidades Autónomas españolas: la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica, la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias y las competencias asumidas dentro del marco de la CE, siendo inválida cualquier disposición que vaya contra el contenido de la Constitución.
2. PRINCIPIOS GENERALES : JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
EL CONTENIDO Y ALCANCE de la autonomía viene determinado por lo que la CE ha establecido aunque sea utilizando principios y reglas más generales. El principio de autodisposición , la doctrina esencial fue establecida tempranamente en la Sentencia de 2 de febrero de 1981. El objeto de la Sentencia de 2 de febrero de 1981 fue el examen de la constitucionalidad de diversas normas relativas a la Administración Local, pero que el Tribunal incluyó en su sentencia otros pronunciamientos más generales que merecen ser destacados.
La valoración jurídica del sentido de la autonomía que la Sentencia hace, así tomando como referencia los artículos 1 y 2 de la CE, parte de la unidad de la nación española, que se constituye en Estado social y democrático de derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional.
Por lo que se refiere a lo dispuesto en el artículo 2 de la CE, que dice: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.”
Este artículo debe ser estudiado a la luz de su interpretación por el Tribunal Constitucional como ha hecho PULIDO QUECEDO, en concreto, teniendo en cuenta las siguientes afirmaciones jurisprudenciales:
“…De ese modo, el Estado autonómico se asienta en el principio fundamental de que nuestra Constitución hace residir a) la soberanía nacional en el pueblo español (art. 1.2 de la Constitución española), de manera que aquélla, «no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ella, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sino que queden fuera de ella situaciones "históricas" anteriores» ( STC 76/1988, de 26 de abril , F. 3).”
b)Principio de unidad se traduce así en una organización: el Estado para todo el territorio nacional. Pero los órganos generales del Estado, no ejercen la totalidad del poder público , porque la Constitución prevé , con arreglo a una distribución vertical de poderes, la participación en el ejercicio del poder de entidades territoriales de distinto rango, tal como se expresa en el art, 137 de la CE.
Según el Tribunal el precepto transcrito refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía, por lo que para tener idea exacta de los caracteres de nuestro sistema deba intentarse la determinación del ámbito del principio de autonomía, lo que la Sentencia citada lleva a efecto en los siguientes términos:
Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia aun c) poder limitado . En efecto , autonomía no es soberanía y aún , y dado que cada poder territorial es parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido , como expresa el art. 2 de la CE,
De aquí que el artículo 137 de la CE, delimite el ámbito de estos poderes autónomos, circunscribiéndolos a la “gestión de sus respectivos intereses”, lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo.
De acuerdo, pues, con la CE, la autonomía que garantiza para cada entidad lo es en función del criterio del respectivo interés.
El Tribunal Constitucional, ha reiterado en innumerables ocasiones que los Estatutos de Autonomía , y todas las consignaciones que en ellos se contengan respecto de las potestades de las Comunidades Autónomas , están subordinadas siempre a la CE, y deben interpretarse conforme a lo establecido en la misma.
Sigue diciendo el Tribunal Constitucional, que la autonomía de las CCAA es una autonomía d) cualitativamente superior a la administrativa (Sentencia de 2 de febrero de 1981) ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonomía de naturaleza política, cualquiera que sea el ámbito autonómico, este queda fijado por el Estatuto, en el que se articulan las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma dentro del marco establecido en la CE. ( Sentencia de 14 de julio de 1981).
Con esta aclaración el TC deja por primera vez, parcialmente establecido , cuál es el contenido de la autonomía cualitativamente superior de que disfrutan las nacionalidades y regiones. Sus notas diferenciales resultan de su carácter de autonomía política, a la que corresponden poderes legislativos y gubernamentales . Y también de dirección política que implican la posibilidad de buscar y seguir alternativas que, eventualmente pueden ser distintas a las del propio Estado. Esta nota ha sido aportada a la noción de autonomía que resulta de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional por la Sentencia de 28 de julio de 1981.
Por último el TC ha partir de esta sentencia ( 28 de julio de 1981) ha destacado un rasgo importante de las autonomías territoriales, que son e)autonomías constitucionalizadas, en el sentido de contar con un respaldo o garantía efectiva dispensado por la propia Constitución.
Y por último, el TC alude a la combinación del principio autonómico –enunciado, con carácter general, en el artículo 2 (Titulo preliminar), y concretado después en diversos artículos del título VIII- con el que se denominó f) principio dispositivo. Es esta una opción constitucional esencial, consistente en hacer de la autonomía una facultad, una disponibilidad del sistema, no una imposición. De este modo, el principio dispositivo pasa a ser definitorio:
- de las distintas modalidades de acceso a un determinado régimen de autogobierno territorializado,
- de la correlativa arquitectura institucional (la organización de cada Comunidad Autónoma) y del correspondiente listado competencial asumido (el “techo” de cada comunidad autónoma).
El carácter relativamente “abierto” del Estado autonómico habría de conducir y así fue a una gran potenciación del papel del Tribunal Constitucional en la iluminación de las claves y principios articuladores del sistema en el curso mismo de su construcción, especialmente como ha recordado FERNÁNDEZ FARRERES al entender de conflictos competenciales Estado/CCAA, muy numerosos durante los años inaugurales del modelo (1983-1988).
En este proceso es fácil observar un papel determinante del Tribunal Constitucional que deja claro, la interrelación entre la autonomía y la posibilidad de elaboración de políticas propias por parte de las comunidades autónomas.
3. VIAS DE ACCESO A LA AUTONOMÍA.
La CE preveía dos vías de acceso a la autonomía ,una vía rápida de acceso o de primer grado (artículo 151.1 y Disposición Transitoria Segunda CE), a la que se cogieron las regiones históricas, País Vasco, Cataluña y Galicia; y una vía lenta o de segundo grado (artículos 143, 144 y 148.2 CE), a la que se acogieron el resto de las regiones españolas, que han conformado el actual Estado autonómico de 17 autonomías.
La desigualdad pues que la CE consagra se traduce en aceptar dos clases de autonomías: La plena o máxima y la gradual, que, lógicamente dan lugar a diversos niveles competenciales. Estos dos niveles vienen determinados por los sistemas de acceso a una u otra clase de autonomía que tampoco son uniformes, sobre todo en lo que a la autonomía plena se refiere, por lo que cabe distinguir, según la vía prevista o utilizada, los siguientes supuestos:
a) En primer lugar la CE diseñó un camino especial para las Comunidades que durante la vigencia de la CE de 1931 habían plebiscitado su Estatuto de Autonomía: acuerdo de su órgano preautonómico superior, redacción de su Estatuto por una asamblea de sus parlamentarios, acuerdo sobre el proyecto de Estatuto con la Comisión Constitucional del Congreso , referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial y, por último, ratificación de los Plenos de las dos Cámaras de las Cortes (disposición transitoria segunda que dispensó del procedimiento previsto en el art. 151 de la CE).
Este sistema fue el seguido para la aprobación de los Estatutos de Cataluña, País Vasco y Galicia,
b) El proceso más riguroso para el acceso a la autonomía plena y la aprobación del Estatuto, fue el previsto en el artículo 151 de la CE y del que se liberaron , por lo dicho, las nacionalidades llamadas históricas. El rigor consistió en que dicho proceso exigía que la iniciativa autonómica fuera aprobada por las Diputaciones y por las tres cuartas partes de los municipios da cada una de las provincias afectadas que representasen, al menos , la mayoría del censo electoral de cada una de ellas, y que dicha iniciativa fuera ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, siguiéndose después trámites análogos a los descritos para el supuesto anterior.
El rigor de este referéndum para la iniciativa fue desafiado por Andalucía, que logró resultados positivos en todas las provincias menos Almería, con lo que en una interpretación ortodoxa de la CE, el proceso resultaba bloqueado definitivamente al no poderse reiterar aquel. Sin embargo, por una Ley orgánica de 16 de diciembre de 1980, y con el apoyo de lo previsto en el artículo 144 de la CE, que permite a las Cortes sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales, se estableció con carácter retroactivo que se podría sustituir por las Cortes la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151, siempre y cuando los votos afirmativos del conjunto territorial que pretendiese acceder al autogobierno hubiese alcanzado la mayoría absoluta y así lo solicitasen la mayoría de los diputados y Senadores de la provincia o provincias en que la iniciativa no alcanzase la ratificación .
Otra Ley de la misma fecha posibilitó que los parlamentarios de Almería participasen en la elaboración del Estatuto y el que su eventual ratificación final tuviese para esta provincia simultáneamente este carácter y el de la ratificación de la iniciativa autonómica. Y así llegó Andalucía a la autonomía plena.
Este procedimiento se utilizó también para incorporar a Segovia al proceso castellano-leonés por la vía del artículo 143 CE (mediante la LO 5/1983, de 1 de marzo).
c) Otra forma de acceso a la autonomía plena eludiendo el rigor del art. 151, rigor en lo que al referéndum popular para la iniciación se refiere, según se ha visto, ha sido el que podríamos llamar proceso mixto de autonomía gradual, complementado con Ley Orgánica. Estas leyes orgánicas tendrían la virtualidad con un dudoso apoyo en el artículo 150 de la CE, de extender hasta niveles superiores o plenos, las competencias que corresponderían de seguir el procedimiento gradual regulado en los artículos 143 y 146 de la CE y sin esperar los cinco años previstos en el artículo 148.2 para ampliarlas.
Este fue el proceso de aprobación de los Estatutos y creación de las Comunidades Autónomas de Valencia y Canarias, que pueden considerarse , sobre todo la primera, con las mismas atribuciones competenciales que las hasta aquí reseñadas.
d) Para el acceso a la autonomía gradual (que permita alcanzar, transcurridos cinco años, la autonomía plena o máxima como en los supuestos anteriores), los artículos 143 y 146 de la CE, diseñaron un procedimiento más sencillo, prescindiendo en todo caso de cualquier forma de consulta popular. La iniciativa del proceso se condicionó únicamente a la aprobación de las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente, y de las dos terceras partes de los municipios cuya población representara al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.
El proyecto de estatuto sería, después , elaborado por una Asamblea compuesta por los miembros de la diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los parlamentarios, y elevado a las Cortes para su tramitación como proyecto de ley.
Las Comunidades autónomas constituidas a través de este procedimiento estaban, en principio, limitadas por el techo competencial establecido en el articulo 148 de la CE.
Sin embargo, solo el Estatuto de Cantabria ajustó sus competencias a ese límite, ya que los restantes estatutos incluyeron materias comprendidas en el artículo 149 y propias de las Comunidades Autónomas plenas (tales como desarrollo legislativo, promoción , prevención y restauración de la salud, coordinación hospitalaria, instituciones de crédito cooperativo y Cajas de Ahorro, régimen minero y energético, industria y comercio).
De todos los procesos expuestos se liberó la Comunidad Autónoma navarra que, incluso, ha conseguido marginar la técnica estatutaria, alcanzando las máximas competencias a través de lo que se ha designado con la arcaica denominación de Amejoramiento del Fuero, y que ha servido también para esquivar , al menos de momento, la posible incorporación al Pais Vasco, prevista en el Estatuto de este.
En el artículo 144.a) se contiene la posibilidad de adoptar por ley orgánica un EA para una provincia a la que no se reconozca “entidad regional histórica”: ese fue, en la práctica, el caso de la CA de Madrid.
Tras este proceso, que culminó con la aprobación el 25 de febrero de 1983, de los Estatutos Baleares, Extremadura, Castilla y león y Madrid, el mapa autonómico incluye diecisiete Comunidades Autónomas, de las cuales seis son de autonomía plena ( País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra y Valencia) y once de autonomía gradual.
A esto debe añadirse la autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla cuyos estatutos fueron aprobados por Leyes Orgánicas 1 y 2/1995, de 13 de marzo, respectivamente en base a lo previsto en el artículo 144.b)que se prevé la posibilidad de “autorizar y acordar” un EA a territorios no integrados en la organización provincial (tal fue el caso de las LLOO 1 y 2/1995, de EA para las ciudades de Ceuta y Melilla).
Y así llegamos, contando con el Parlamento nacional, a 18 Parlamentos que tiene España -más las asambleas de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla-, ordenados por el principio de competencia: las competencias exclusivas que reconoce la CE para las Comunidades autónomas (artículo 148) y el Estado (artículo 149), si bien se admite la delegación de competencias (artículo 150.2) mediante ley orgánica.
Una de las criticas del modelo autonómico español, es el de que la Constitución de 1978 no cite expresamente cuáles son las comunidades que integran el mapa autonómico español. Esta crítica es fácilmente superable si tenemos en cuenta la importancia que tenía el reconocimiento del principio dispositivo en el texto constitucional, para que cualquier sujeto territorial que lo desease se constituyese, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución, en comunidad autónoma.
La otra crítica fundamental del modelo autonómico parte de una compresión férrea del principio de igualdad cuando se defiende la necesidad de que los techos competenciales de todas las comunidades autónomas sean idénticos y además que todas ellas deban constituirse en el mismo momento histórico.
Dejando de lado que ciertas competencias solo tienen sentido en relación con las peculiaridades de algunos territorios (las lingüísticas o las marítimas), también el principio dispositivo explica y justifica la heterogeneidad en los elencos competenciales y en las pautas temporales del acceso a la autonomía de las distintas comunidades existentes.
4. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA : CONTENIDO
Una de las características más significativas de nuestro sistema constitucional de fuentes del derecho, es que tanto el Estado como las comunidades autónomas tienen constitucionalmente reconocido el poder de creación del derecho, y además nuestro sistema de fuentes se va a distinguir en la medida que de alguna manera coexisten en él dos ordenamientos jurídicos, el estatal y el autonómico, cuyas relaciones no se pueden articular en base al principio de jerarquía normativa (que operará obviamente en el interior de cada uno de ellos), sino atendiendo al criterio de la competencia material y territorial.
Con esto quiere decirse que cada una de las organizaciones que integran el Estado, pueden emanar normas jurídicas, pero mientras que el denominado "derecho estatal" tendrá vigencia (ya sea como derecho directamente aplicable, ya como derecho supletorio) en todo el territorio nacional, el ordenamiento jurídico de cada comunidad autónoma tan sólo estará vigente en el territorio que determinase su respectivo Estatuto de autonomía.
El artículo 147 de la Constitución establece que dentro de los términos de la Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada comunidad autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.
El artículo 147 CE sienta las bases normativas para esa “construcción jurídica” de toda comunidad autónoma, al preceptuar que cada una se fundará en un Estatuto de autonomía (EA), que será, de acuerdo con su definición constitucional, la “Norma institucional básica de cada comunidad autónoma”.
Cada Estatuto de autonomía será siempre adoptado –y reformado- por ley orgánica aprobada por las Cortes Generales (arts.147.3 y 151.2 CE).
Los Estatutos de autonomía deberán contener ciertos aspectos simbólicos como la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica o la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; y otros sustantivos, como son la delimitación de su territorio y las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a estas. Además, la reforma de los estatutos se ajustará al procedimiento establecido en estos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.
Señala PULIDO QUECEDO que el Tribunal Constitucional tiene delimitada la reserva estatutaria del artículo 147.2 como una reserva no absoluta, citando a tal efecto el siguiente pronunciamiento.
“…La determinación del contenido mínimo de los estatutos que se hace en el artículo 147.2 de la Constitución en el puede conducir, sin embargo, a una conclusión como la que los recurrentes defienden, porque de ella no puede deducirse una reserva estatutaria absoluta, única hipótesis en la que la afirmación de los recurrentes sería indiscutible.
Ciertamente no existe tal reserva ni siquiera frente a las leyes del Estado en lo que se refiere a las competencias (artículo 147.2, c), ya que éstas pueden resultar también de las leyes estatales no estatutarias a que se refiere el artículo 150 de la Constitución.
Tampoco existe tal reserva estatutaria absoluta frente a la ley de la Comunidad Autónoma en lo que se refiere a la organización de las instituciones autónomas propias, cuyo desarrollo mediante ley no podría considerarse contrario al artículo 147.2, c). Y lo mismo hay que decir de la determinación de la sede de tales instituciones. El precepto contenido en él artículo 147.2 c), de la Constitución significa, sin duda, la absoluta exclusión de la norma estatal no estatutaria.
Una vez aprobado el Estatuto, será la ley básica de la organización política administrativa de la región autónoma, y el Estado español la reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.”
El artículo 147 enumera cuatro elementos que de forma obligatoria ha de contener todo Estatuto de autonomía pero que en la jurisprudencia reciente del máximo intérprete de la Constitución se han relajado mucho.
Sobre este contenido de los estatutos es ilustrativa la posición del Tribunal Constitucional con motivo de la resolución del recurso acerca del Estatuto de Valencia, cuando dice:
“...En definitiva, el contenido constitucionalmente lícito de los estatutos de autonomía incluye tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (y que, a su vez, se integra por el contenido mínimo o necesario previsto en el art. 147.2 CE y el adicional, al que se refieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a los estatutos), como el contenido que, aun no estando expresamente señalado por la Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitución encomienda a los estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada comunidad autónoma.” (STC 247/2007, de 12 de diciembre).
Siguiendo con el contenido del artículo 147.2 de la CE, enumera cuatro elementos que de forma obligatoria ha de contener todo Estatuto de Autonomía: La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio; la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; y las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
a) En cuanto a la denominación, el precepto exige que se escoja la que mejor corresponda a su identidad histórica. Por regla general se han adoptado las denominaciones de ámbito geográfico ya acreditadas sin que se suscitara una problemática especial, con excepción de la Comunidad Valenciana donde la polémica entre los que defendían la denominación de País Valenciano y los que propugnaban el nombre histórico de Reino de Valencia, se superó pactando la de "Comunidad Valenciana".
b) Por lo que respecta a la delimitación del territorio, hay que tener presente lo señalado en los artículos 143, 144 y 145 de la Constitución española. El criterio más común, seguido en casi todos los estatutos, consiste en deferir la delimitación territorial a las dos entidades administrativas menores preexistentes: los municipios y las provincias. El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto en sus sentencias 99/1986 y 132/1996.
En la primera de ellas, el máxime intérprete de la Constitución señala que la necesidad de que los Estatutos contengan la delimitación del territorio de la Comunidad supone una "específica garantía territorial mediante la cual los límites geográficos con los que se constituyó al nacer la Comunidad Autónoma, quedan consagrados en su norma institucional básica".
El territorio supone, en sentido estricto, una definición del ámbito espacial de aplicabilidad de las disposiciones y actos de la Comunidad Autónoma, y un elemento delimitador de las competencias de aquella en su relación con las demás Comunidades autónomas y con el Estado.
c) En cuanto a las instituciones propias, el precepto exige que se señale en los Estatutos la denominación, organización y sede de aquellas. Este precepto cabe relacionarlo con el artículo 152.1. de la Constitución, que señala que en los Estatutos aprobados por el procedimiento previsto por el artículo 151.1 la organización institucional de la Comunidad se basará en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla.
Pero nada ha impedido que a este esquema responda también la organización institucional de las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del 143.2 de la Constitución. Ello no obstante, hay que tener en cuenta que, conforme dispone el art. 148.1 de la Constitución, -y así se determina en todos los Estatutos de autonomía-, a las Comunidades autónomas compete la organización de sus instituciones de autogobierno, por lo que, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional, -Sentencias 35/82 y 204/92, entre otras-, las Comunidades autónomas pueden crear otras instituciones de autogobierno, más allá de las previstas en sus Estatutos, en la medida que lo juzguen necesario para su autogobierno. Y así, no son pocas las Comunidades autónomas que han creado por Ley instituciones no previstas en sus Estatutos, como por ejemplo los Consejos Consultivos, o los órganos autonómicos equivalentes al Defensor del Pueblo o al Tribunal de Cuentas.
En cuanto a la sede de las instituciones autónomas propias, del enunciado constitucional no puede deducirse, como ha señalado el Tribunal Constitucional, -Sentencia 89/1984-, una reserva estatutaria absoluta, por lo que tal determinación puede diferirse a lo que dispongan las leyes autonómicas.
Hay que tener en cuenta que a pesar de la mención contenida en el artículo 152.1 con relación a los Tribunales Superiores de Justicia ("Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma"), dichos órganos no forman parte de la Administración Autonómica pues el Poder Judicial es único para todo el Estado. Aquellos Tribunales son, por tanto, órganos del Estado en la Comunidad autónoma, pero en ningún caso, órganos de éstas.
d) Por lo que respecta a las competencias asumidas, hay que recordar lo dispuesto en los artículos 148 de la Constitución, que establece las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas, y 149.1. de la Constitución, que determina las competencias exclusivas del Estado. Al respecto es necesario tener presente el artículo 148.2 que señala, con relación a las Comunidades que accedieron a la Autonomía por la vía del 143.2 de la Constitución, que transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149. De acuerdo con ello, y conforme con los Pactos Autonómicos de 1992, se han reformado dichos Estatutos de autonomía a tal fin (así, por ejemplo, la Leyes Orgánicas 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11/1994, de 24 de marzo, por las que se reformaron los Estatutos de Autonomía de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla León, respectivamente).
5. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN Y REFORMA DE LOS ESTATUTOS
La Constitución prevé dos procedimientos para la elaboración y aprobación de los Estatutos, y hasta cuatro sistemas de acceso, pudiéndose distinguir un procedimiento ordinario, un procedimiento especial, y dos procedimientos extraordinarios.
En el procedimiento ordinario, los Estatutos se configuran como una ley orgánica que se tramita por las Cortes Generales, en la que las especialidades en su tramitación se centran en las dos fases previas, de iniciativa autonómica y de iniciativa legislativa propiamente dicha.
La primera es una decisión que sólo podía ser tomada según el artículo 143.1 de la Constitución por las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes; por los territorios insulares y por las provincias con entidad regional histórica. Además la iniciativa correspondía a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población representase, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Por su parte, la iniciativa legislativa se caracteriza por que el proyecto de Estatuto debía ser necesariamente elaborado, conforme al artículo 146, por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas para ser elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.
Junto al procedimiento ordinario, la Constitución estableció un régimen especial destinado a las Comunidades denominadas coloquialmente "históricas" Este régimen está regulado en el artículo 151 de forma más compleja que el ordinario: La iniciativa autonómica ofrece una doble modalidad, la primera, sumamente sencilla, reservada a las Comunidades «históricas», es decir, a Cataluña, País Vasco y Galicia, y consistente en el acuerdo, adoptado por mayoría absoluta, de su órgano preautonómico colegiado superior (Disposición Transitoria 3.ª). Mientras que la segunda, prevista para el resto de Comunidades es bastante compleja y consiste, según el artículo 151.1, en que además de ser acordada por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, se requería también el acuerdo de las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representasen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y que dicha iniciativa fuese además ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que estableciese una ley orgánica.
Los dos procedimientos extraordinarios, son de un lado, el previsto en el artículo 144.b) de la Constitución, que autoriza a las Cortes Generales, mediante ley orgánica, a «autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial». Bajo esta fórmula, el constituyente quería aludir a la posibilidad de otorgar un Estatuto de Autonomía a las ciudades de Ceuta y Melilla, aprobados en 1995.
El segundo supuesto es el de Navarra. Bajo la rúbrica de la Disposición Adicional 1.a, que, declara amparar «los derechos históricos de los territorios forales», la regulación del régimen foral navarro se llevó a cabo por un procedimiento extraordinario que dio lugar a la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra que, aunque formalmente no es un Estatuto de Autonomía, posee el mismo contenido y desempeña la misma función que éstos.
REFORMA DE LOS ESTATUTOS.
La piedra de toque de la naturaleza de una norma es su procedimiento de reforma. En España los estatutos de autonomía se presentan como normas que no es posible reformar por voluntad exclusiva de los poderes autonómicos. En la clasificación tradicional de los límites del poder de reforma estaríamos reconociendo una suerte de condicionantes heterónomos ya que el cambio del Estatuto autonómico debe contar con la participación de instituciones decisivas fuera de la autonomía.
Como norma institucional básica de una Comunidad Autónoma, al igual que la Constitución, los Estatutos regulan su propio mecanismo de reforma, cosa que no sucede con ninguna otra norma.
La Constitución prevé dos procedimientos de reforma:
a) el general, para las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143.2, que se contiene en el artículo 147.3, a cuyo tenor "La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica". Aplicable a todas las Comunidades Autónomas, salvo Andalucía, Cataluña, Galicia y País Vasco, a las que resulta de aplicación la exigencia de referéndum prevista en el artículo.152.2 de la CE.
b) y el especial, reservado a los Estatutos de Autonomía aprobados por la vía del artículo 151.1, que está establecido en el artículo 152.2, de acuerdo con el cual: "Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes".
Aún en este último caso, los correspondientes Estatutos de Autonomía establecieron dos procedimientos de reforma en función de la parte del Estatuto que resultará afectada de tal forma que, en aquellas modificaciones estatutarias que tuvieran por objeto la simple alteración de los poderes de la Comunidad Autónoma y no quedaran afectadas las relaciones con el Estado, extremo éste que ha de ser apreciado por las Cortes Generales, se requiere la celebración de un referéndum y la aprobación de la reforma mediante una Ley Orgánica.
Como por ejemplo el Estatuto de Autonomía para Galicia ( aprobado por Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril)
Artículo 56.
Uno. La reforma del Estatuto se ajustará al siguiente procedimiento:
a) La iniciativa de la reforma corresponderá a la, Junta, al Parlamento gallego, a propuesta de una quinta parte de sus miembros, o a las Cortes Generales.
b) La propuesta de reforma requerirá, en todo caso, la aprobación del Parlamento gallego por mayoría de dos tercios, la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica y, finalmente, el referéndum positivo de los electores.
Dos. Si la propuesta de reforma no es aprobada por el Parlamento gallego o por las Cortes Generales, o no es confirmada mediante referéndum por el Cuerpo electoral, no podrá ser sometida nuevamente a debate y votación del Parlamento hasta que haya transcurrido un año.
Tres. La aprobación de la reforma por las Cortes Generales, mediante ley orgánica, incluirá la autorización del Estado para que la Comunidad Autónoma gallega convoque el referéndum a que se refiere el párrafo b) del apartado uno de este artículo.
________________________________________
Artículo 57.
No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, cuando la reforma tuviera por objeto la simple alteración de la organización de los poderes de la Comunidad Autónoma y no afectara a las relaciones de la Comunidad Autónoma con el Estado, se podrá proceder de la siguiente manera:
a) Elaboración del proyecto de reforma por el Parlamento de Galicia.
b) Consulta a las Cortes Generales.
c) Si en el plazo de treinta días, a partir de la recepción de la consulta prevista en el apartado precedente, las Cortes Generales no se declarasen afectadas por la reforma, se convocará, debidamente autorizado, un referéndum sobre el texto propuesto.
d) Se requerirá finalmente la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica.
e) Si en el plazo señalado en la letra c) las Cortes se declarasen afectadas por la reforma, ésta habrá de seguir el procedimiento previsto en el artículo anterior, dándose por cumplidos los trámites del apartado a) del número uno del mencionado artículo.
En el procedimiento de reforma intervienen tanto el legislador autonómico como el estatal, de tal suerte que para que la reforma prospere es necesaria una sintonía entre ambos.
Efectivamente, los Estatutos prevén una primera fase en el que el proyecto de reforma es elaborado por el legislador autonómico que lo remite a las Cortes Generales, para que lo aprueben mediante Ley Orgánica. Hay que tener en cuenta que la exigencia de referéndum solo es exigible para los estatutos aprobados por la vía del artículo 151 de la Constitución.
(Sin embargo, el Estatuto de la Comunidad Valenciana, reformado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, también contempla la ratificación por referéndum de las reformas estatutarias, a pesar de no ser la Comunidad Valenciana una de las de la vía del artículo 151).
En cuanto a la tramitación en las Cortes Generales de este tipo de iniciativas, el silencio de los Reglamentos de ambas Cámaras hizo necesaria la aprobación de dos Resoluciones, una de la Presidencia del Congreso de los Diputados y otra de la Presidencia del Senado, de 16 de marzo y de 30 de septiembre de 1993, respectivamente.
Cabe advertir que no hay coincidencia en los diferentes Estatutos a la hora de fijar quienes tienen iniciativa para proceder a su reforma. Así, por ejemplo, el Estatuto de la Comunidad de Madrid señala que la iniciativa corresponde al Gobierno o a la Asamblea de Madrid, a propuesta de una tercera parte de sus miembros, o de dos tercios de los municipios de la Comunidad cuya población represente la mayoría absoluta de la Comunidad de Madrid. No se reconoce en dicho Estatuto iniciativa a favor de las Cortes Generales, cosa que sí sucede en otros Estatutos: Hay Estatutos que reconocen iniciativa a los municipios, por ejemplo, el Estatuto de la Comunidad de Madrid.
Otros estatutos, además, reconocen iniciativa de reforma al Gobierno de la Nación (como por ej el Estatuto del Principado de Asturias, y el de Murcia).
Han sido varios los estatutos reformados, hay que decir que el estatuto de Autonomía de Galicia, no se ha reformado en ninguna ocasión. No tienen la consideración de reformas estatutarias las operadas en materia de cesión de tributos. Las leyes de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma gallega modifican efectivamente, el apartado 1 de la DA 1ª del Estatuto de Autonomía, con el objeto de especificar los tributos que se ceden a dicha Comunidad, pero la citada disposición excluye dichas modificaciones de la consideración de reformas estatutarias.
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Posición |
Nombre |
Vía
de acceso |
Aprobación |
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1 |
Disp.
trans. segunda |
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2 |
Disp.
trans. segunda |
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3 |
Disp.
trans. segunda |
6 de abril de 1981 (LO
1/1981) |
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|
4 |
Art.
151 |
30 de diciembre de 1981 (LO
6/1981) |
|
|
5 |
Art.
143 |
30 de diciembre de
1981 (LO 7/1981) |
|
|
6 |
Art.
143 |
30 de diciembre de 1981 (LO
8/1981) |
|
|
7 |
Art.
143 |
9 de junio de 1982 (LO
3/1982) |
|
|
8 |
Art. 143 |
9 de junio de 1982 (LO
4/1982) |
|
|
9 |
Art.
143 |
1 de julio
de 1982 (LO 5/1982) |
|
|
10 |
Art.
143 |
10 de agosto de 1982 (LO
8/1982) |
|
|
11 |
Art.
143 |
10 de agosto de 1982 (LO
9/1982) |
|
|
12 |
Art.
143 |
||
|
13 |
Disp.
adic. primera |
10 de agosto de 1982 (LO 13/1982) |
|
|
14 |
Art.
143 |
25 de febrero de 1983 (LO
1/1983) |
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|
15 |
Art.
143 |
25 de febrero de 1983 (LO
2/1983) |
|
|
16 |
Art.
144.a y art. 143 |
||
|
17 |
Art.
143 y art. 144.c (SG) |
25 de febrero de 1983 (LO
4/1983) |
|
|
18 |
Art
144.b |
13 de marzo de 1995 (LO
1/1995) |
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|
19 |
Art
144.b |
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Posición |
Nombre |
Aprobación |
Última
reforma |
|
1.a |
|||
|
2.a |
|||
|
3.a |
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|
4.a |
19 de
marzo de 2007 (LO 2/2007) |
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|
5.a |
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|
6.a |
|||
|
7.a |
|||
|
8.a |
|||
|
9.a |
10 de
abril de 2006 (LO 1/2006) |
||
|
10.a |
20 de
abril de 2007 (LO 5/2007) |
||
|
11.a |
|||
|
12.a |
6 de
noviembre de 2018 (LO 1/2018) |
||
|
13.a |
|||
|
14.a |
28 de
enero de 2011 (LO 1/2011) |
||
|
15.a |
28 de
febrero de 2007 (LO 1/2007) |
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|
16.a |
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|
17.a |
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|
18.a |
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19.a |
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