TEMA 31 LA INTERPRETACIÓN DEL ESTATUTO. SU REFORMA; LA RIGIDEZ ESTATUTARIA; SUS GARANTÍAS. LOS SUPUESTOS DE REFORMA; SUS RESPECTIVOS PROCEDIMIENTOS

 TEMA 31

LA INTERPRETACIÓN DEL ESTATUTO. SU REFORMA; LA RIGIDEZ ESTATUTARIA; SUS GARANTÍAS. LOS SUPUESTOS DE REFORMA; SUS RESPECTIVOS PROCEDIMIENTOS.

1.LA INTERPRETACIÓN DEL ESTATUTO

El antecedente más inmediato del actual Estatuto de autonomía para Galicia es el documento aprobado mediante referéndum el 28 de junio de 1936. Se trata de un texto jurídico que fue prácticamente avalado de forma unánime por la inmensa mayoría (99,2%) de los votantes y que facilitó que, el 15 de julio de ese mismo año, el comité central de la autonomía de Galicia pudiera entregar el proyecto de estatuto al presidente de las Cortes, órgano que no pudo aprobarlo definitivamente a causa de la Guerra Civil.

La disposición transitoria segunda de la Constitución de 1978, en la que se prevé un régimen singular para “los territorios que en el pasado plebiscitaron afirmativamente proyectos de estatutos de autonomía”, hace inexcusable una referencia a los antecedentes del actual Estatuto de 1981. 

El 28 de junio de 1936 fue aprobado en referéndum el proyecto de estatuto gallego elaborado al amparo de la Constitución de 1931.

Los avatares autonomistas a lo largo de la II República son objeto de profundos debates historiográficos, pero sí transmiten con bastante claridad la existencia de una idea que choca con la realidad autonómica actual: la constitución selectiva de territorios autónomos, en principio limitados a los casos catalán, vasco y gallego. De hecho, estos serán, a la postre, los únicos estatutos que llegaron a aprobar las Cortes republicanas, sin perjuicio de que otras iniciativas estuvieran pendientes de tramitación en diversas comunidades autónomas.

El estatuto gallego, como se indicó anteriormente, fue aprobado mediante referéndum, pero no llegó a aplicarse tras el estallido de la contienda civil. Esto no impide tomar cuenta de la importancia del contenido de esa norma como antecedente del texto de 1981, si bien en ciertos aspectos la regulación jurídica está francamente alejada.

Como ejemplo, la elección popular, directa y secreta del presidente de Galicia, capacitado para designar y cesar al presidente de la Xunta, es un ejemplo claro de un esquema bicéfalo ajeno al contenido del actual estatuto que, como es bien sabido,  concentra ambas figuras en una sola persona.

El elemento constitutivo de la autonomía, referido a su territorio, recibió también una solución bien diferente a la del actual Estatuto de 1981. En efecto, el estatuto republicano posibilitaba que se pudiera integrar en el territorio gallego cualquier otro limítrofe con características históricas, culturales, económicas y geográficas análogas, aspecto este que el legislador de 1981 no contempla sino a través de una reforma del Estatuto de autonomía.

En el aspecto competencial el Estatuto de 1936 era más lacónico y establecía unas previsiones más genéricas que el actual, que es más agotador de los ámbitos administrativos sectoriales que pueden atenderse desde el nivel administrativo de Galicia.

En el ámbito competencial económico-financiero siempre fue puesto en valor desde ámbitos galleguistas el instrumento de un banco público autonómico que, si bien debía respetar principios esenciales de la legislación estatal, podría llevar a cabo servicios recaudatorios de tesorería o crédito por sí mismo o en relación con las cajas de ahorro y otras instituciones análogas de carácter público.

Singular referencia merece el tratamiento de la cooficialidad de los dos idiomas existentes en Galicia. El artículo 4 del Estatuto de 1936 establecía que los escritos a tribunales y autoridades y documentos de fedatarios públicos debían expedirse en castellano si así se solicitan, y si estaba en gallego el original, su texto debería aportarse con la traducción en castellano. Paralelamente, en las relaciones oficiales de Galicia con autoridades del Estado y de otros territorios, debería usarse siempre el idioma común de toda España.

La cuestión lingüística se completaba con un mandato estatutario referido al ámbito educativo, que disponía que en las escuelas privadas era obligada la enseñanza del gallego y del castellano, aspecto este que en el actual ordenamiento jurídico de Galicia no tiene acogida estatutaria sino en la Ley de normalización lingüística de Galicia.

Con estos antecedentes , a través de la Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, se aprueba  EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE GALICIA.

La sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, es un magnífico documento jurídico que recuerda y actualiza la posición que dentro del ordenamiento español tiene el Estatuto de autonomía. En efecto, el fundamento jurídico tercero aporta la siguiente doctrina:

“...Los estatutos de autonomía son normas subordinadas a la Constitución, como corresponde a disposiciones normativas que no son expresión de un poder soberano, sino de una autonomía fundamentada en la Constitución y por ella garantizada, para el ejercicio de la potestad legislativa en el marco de la Constitución misma (así desde el principio, STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). 

Como norma suprema del ordenamiento, la Constitución no admite igual ni superior, sino sólo normas que le están jerárquicamente sometidas en todos los órdenes. 

Tanto en la doctrina italiana como en la española, existe un amplio acuerdo en considerar que, desde un punto de vista político-funcional, los estatutos desempeñan en las CCAA un papel equivalente al que se ha atribuido a la Constitución de cualquier Estado-miembro de un Estado federal. Esto es así por dos razones:

• Del mismo modo que a las constituciones regionales, es al estatuto al que corresponde la regulación de la estructura organizativa básica de la CA de que se trate, así como el establecimiento de las reglas fundamentales a las que se han de sujetar los órganos autonómicos para llevar a cabo su actividad.

• Porque corresponde también a los estatutos establecer el procedimiento de creación del resto de las normas jurídicas regionales.

Ahora bien, si esta equiparación entre el valor político y funcional de los estatutos de autonomía y las constituciones regionales es aceptable desde una óptica política, lo cierto es que, como acertó GARCÍA DE ENTERRÍA, resulta cuestionable en términos jurídicos.

En efecto, mientras que en el caso de los llamados estados federales en sentido estricto, el orden jurídico fundamental de las colectividades miembros viene determinado por su propia Constitución federal, en el caso español, por el contrario, lo que sucede es que el orden jurídico fundamental de las comunidades autónomas no lo constituye solo el Estatuto de autonomía, sino que aquel está integrado por la Constitución española y también por los estatutos de autonomía.

En todo caso, importa poner de relieve que en la medida que los estatutos son llamados por la Constitución española a concretar y determinar la propia estructura estatal y la distribución de competencias dejadas abiertas por el constituyente.

En la medida que la elaboración de los estatutos de autonomía exige que se verifique una participación de los propios entes territoriales interesados en la creación de la nueva colectividad miembro, surge la pregunta de si esa participación permite afirmar que, a pesar de estar enunciado como ley orgánica por el artículo 81.1 de la Constitución, los estatutos de autonomía son un acto normativo regional o si, por el contrario, estamos en presencia de un auténtico acto normativo estatal. 

Este interrogante fue contestado de muy diversas maneras por nuestra doctrina.

Podemos considerar a los estatutos como normas del Estado y como normas autonómicas, es decir, son las dos cosas, atendiendo a varias razones:

• Su origen

• Su aprobación

• Su posición respecto a la propia Constitución.

Son expresión del principio autonómico ,su formación:

• Comenzó con una "iniciativa autonómica" (artículo 143 y 151)

• Continuó con una elaboración formulada por las representaciones del territorio de que se trataba (artículo 146)

• En el caso de los estatutos del nivel superior de autonomía, se prolongó en la propia fase de aprobación por las Cortes Generales, en cuanto que tal fase se requirió como un "común acuerdo para su planteamiento definitivo", acuerdo que a las Cortes como tales correspondió solo ratificar o no (artículo 151.2).

Pero a la vez, es también notorio que se trata de una norma estatal, y así lo precisa el artículo 147.1 CE: "los estatutos serán la norma institucional básica de cada CCAA y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico". El estatuto, con independencia de su proceso de formación, es una Ley orgánica de las Cortes Generales (artículo 81.1, 146, 147.3, 151).

Pero quizás puede tener mayor interés insistir en que el estatuto es una norma propia del Estado global por su propia función y contenido, en cuanto que complemento indispensable de la CE para convertir en acto la potencialidad autonómica que esta previó, puesto que sin estatuto no surge una CA. De este modo, el estatuto especifica el marco de la CE respecto a cada autonomía en particular, con lo que el ordenamiento autonómico respectivo ha de encontrar en su estatuto su norma suprema, aunque "dentro del marco establecido en la CE" como reza el artículo 147 de ésta.

La Constitución establece en el artículo 147.1: "Dentro de los términos de la presente Constitución, los estatutos de autonomía serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. "

En efecto, debe decirse que, siempre dentro del marco establecido por la vigente Constitución, el Estatuto se erige en la norma normarum del ordenamiento regional 3 . Pero, además y con mucha mayor relevancia para lo que ahora nos ocupa, también compete al Estatuto la regulación de la estructura organizativa básica de la Comunidad, así como el establecimiento de las reglas fundamentales a las que deben sujetarse los órganos autonómicos para llevar a cabo su actividad política. 

Para cumplir su función en cuanto tal norma institucional básica, el Estatuto de autonomía debe tener un determinado contenido, que es lo que está previsto por la propia Constitución en los artículos 147 y 152. Inicialmente, los contenidos previstos en estos dos artículos se consideraban como contenidos alternativos para los dos posibles tipos de estatutos de autonomía, los que se habían aprobado por la vía del artículo 143 y los aprobados por la del 151. No obstante, el desarrollo del proceso autonómico condujo a una solución diferente, de tal suerte que el contenido típico de los estatutos de autonomía aprobados hasta la fecha no es el del artículo 147 o el del 152, sino la suma de ambos.

Todos los estatutos de autonomía aprobados tenían una estructura y un contenido similar.

Por lo que se refiere  a la estructura del Estatuto de Autonomía de Galicia, simplificando y a efectos meramente expositivos, podemos decir que el título preliminar de nuestro Estatuto afirma el carácter de nacionalidad histórica de Galicia y la voluntad de constituir una comunidad autónoma para acceder al autogobierno. 

Igualmente, destaca la defensa de la identidad de Galicia y de sus intereses y la promoción de la solidaridad de cuantos integran el pueblo gallego como fin de la nueva estructura política creada.

Se perfila el territorio de la comunidad autónoma estableciéndose una remisión legal a una ley del Parlamento para la organización territorial propia de Galicia (esta fue la Ley 7/1996,de 10 de julio, de desarrollo comarcal. DOG nº. 142, 19-7-96). Además, define la condición política de gallego de un modo que permite la participación de una parte importante de la ciudadanía de Galicia en el ser político autonómico, todos aquellos gallegos que viven en la emigración y que, encontrándose muy lejos de la Galicia territorial, forman parte del pueblo gallego (Ley 4/1983, de 15 de junio, de reconocimiento de la galleguidad. DOG nº. 86, 16-7-1983).

Una parte importante del contenido estatutario tiene que ver, como no podía ser de otro modo, con la afirmación del gallego como lengua propia de Galicia, su cooficialidad con el castellano y el derecho de todos los ciudadanos de Galicia de conocerlos y usarlos (Aspectos contenidos en la Ley básica 3/1983, de 15 de junio, de normalización lingüística.DOG nº. 84, 14-7-1983). 

En el mismo plano simbólico se establece la bandera, el escudo y el himno propios de Galicia (Ley 5/1984, de 29 de mayo, de símbolos de Galicia. DOG nº.120, 23-6-1984).

En el título primero del Estatuto se regula el poder gallego. Bajo esta rúbrica se describen los órganos que ejercen las competencias específicas que la Constitución, el Estatuto de autonomía y la Ley reguladora de la Xunta y de su presidente les otorgan para desarrollar las funciones de autogobierno propias de la Comunidad Autónoma.

En primer lugar, se establece un Parlamento unicameral (Legislación del Parlamento de Galicia. BOPG nº. 150, de 1 de septiembre de 1983), que ejerce el poder legislativo de la Comunidad Autónoma. Sus miembros son elegidos (conforme a la Ley 8/1985, de 13 de agosto, de elecciones al Parlamento de Galicia, modificada por la Ley 12/2004, de 7 de diciembre) por un período de 4 años mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, siendo la circunscripción electoral la provincia (a los efectos de situación de los poderes autonómicos resultan de interés las leyes 1/1982, de 24 de junio, de fijación de la sede de las instituciones autonómicas (DOG nº. 12, 24-7-1982) y la Ley 4/2002, de 25 de junio, del estatuto de la capitalidad de la Ciudad de Santiago de Compostela (DOG nº.142, 24-7-2002).

Se complementa la regulación del capítulo del Estatuto dedicado a la Cámara gallega con la previsión, efectiva en la práctica, del funcionamiento de un comisionado parlamentario para el control de la Administración y la tutela de los derechos fundamentales: el Valedor del Pueblo (desarrollado por la Ley autonómica 6/1984, de 5 de junio, del Valedor del Pueblo. DOG nº. 135, 14-7-1984). Hay que referir también la existencia de otro órgano estatutario dependiente de la Cámara y que realiza el control externo de las finanzas públicas autonómicas: el Consejo de Cuentas de Galicia (cuya Ley institucional es la 6/1985, de 24 de junio. DOG nº. 130, 9-7-1985).

El poder ejecutivo de Galicia está compuesto por la Xunta y su presidente. Este último dirige y coordina la acción del gobierno y ostenta la representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en Galicia. Es elegido por el Parlamento entre sus miembros (Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas reguladoras de la Xunta y de su presidencia. DOG nº. 23, 21-3-1983).

La Administración de justicia en Galicia culmina en el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que tiene su sede en la ciudad de A Coruña, ante el que se agotan las sucesivas instancias procesales, en los términos establecidos por el artículo 152 de la Constitución.

El abanico competencial del Estatuto es muy amplio, como corresponde a una nacionalidad histórica que desde un primer momento accedió al nivel competencial previsto en el artículo 149 de la Constitución. Conviene aquí dar cuenta de la existencia de un título del texto autonómico dedicado a la Administración pública gallega, en el que se perfilan también las líneas maestras de la organización territorial.

La actividad económica y financiera de la Comunidad autónoma aparece delimitada en el título IV del Estatuto que trata "De la economía y la hacienda". 

Fue particularmente importante en el funcionamiento autonómico la aprobación del Decreto legislativo 1/1999,de 7 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia, que integra el desarrollo normativo fundamental de las cuestiones reguladas en este título del Estatuto.

Por último, los artículos 56 y 57 del Estatuto se dedican a la problemática de la reforma.

De modo paralelo al del texto constitucional, se establecen dos vías para la revisión, según las materias a las que esta afecte, que ampliaremos posteriormente.

2. SU REFORMA; LA RIGIDEZ ESTATUTARIA; SUS GARANTÍAS

La técnica de la reforma se configura como una institución garantista cuya virtualidad es, precisamente, la de permitir el cambio asegurando, a la vez, la permanencia de la Constitución o, en su caso, del Estatuto de Autonomía, cuando menos en su núcleo esencial. Siendo así, de lo que debemos ocuparnos es de ver cómo actúa ese carácter garantista de la reforma.

En primer término, veremos cómo actúa la rigidez estatutaria en el marco de la protección constitucional de la autonomía. Y en segundo lugar, nos referiremos al papel que, en la moderna organización constitucional democrática, desempeña el propio procedimiento de reforma en cuanto que institución básica de garantía. 

Ni que decir tiene que, al exigir que la revisión estatutaria haya de verificarse por un procedimiento distinto y más agravado que el que ha de observarse para la aprobación, modificación o derogación de cualquier otra Ley, el artículo 147.3 se convierte en el fundamento jurídico básico para la atribución del carácter de Lex Superior a las normas institucionales básicas de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, interesa recordar que si del hecho de que una norma contenga previsiones para su propia reforma se deriva su superioridad formal en el sistema de fuentes, es lo cierto, sin embargo, que para que esta supremacía sea materialmente efectiva, es necesario que la rigidez venga asegurada por la existencia de algún mecanismo de control de constitucionalidad de las Leyes. Esto es, precisamente, lo que se hace en el artículo 28 .1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (L.O.T.C., en adelante) cuando eleva a los Estatutos a la condición de ser, junto con la Constitución, parámetro de la validez y eficacia de las Leyes y demás actos normativos con fuerza de Ley del Estado o de los miembros. 

En primer lugar, interesa poner de manifiesto que la extensión del principio de rigidez al ámbito estatutario, supone que la tradicional distinción, consustancial al constitucionalismo rígido, entre Poder Constituyente y poderes constituidos, se completa, ahora, con la de poder estatuyente, en cuanto que Poder Constituyente-constituido y poderes constituidos estatales y regionales. Cada uno de estos tres poderes tendrá perfectamente delimitado su ámbito de actuación. En efecto, podemos decir que con el establecimiento de un procedimiento específico para llevar a cabo la revisión estatutaria, lo que se hace es sustraer al Legislador ordinario -estatal y región al la posibilidad de actuar en el ámbito de los Estatutos, mientras que se le reconoce competente para aprobar, modificar o derogar la legislación ordinaria.

En segundo lugar, ocurre que, en cuanto que para la reforma de los Estatutos se exige la observación de un procedimiento distinto y más agravado que el previsto para la modificación de la legislación ordinaria, se produce, cuando menos a nivel formal, la diferenciación entre Ley estatutaria y Ley ordinaria.

Siendo así, lo que sucede es que el resto de las normas jurídicas, salvo la Constitución, se encuentran subordinadas a los Estatutos y, en caso de conflicto, han de ceder ante ellos. Esto es, precisamente, lo que contempla el artículo 28.1 de la L.O.T.C., cuando permite que pueda ser declarada nula toda Ley estatal o regional que sea contraria a los Estatutos de Autonomía.

Como en su día apuntó PEDRO DE VEGA para el caso de la Constitución, tenemos que concluir que la mecánica de la reforma estatutaria debe cumplir varias funciones muy relevantes dentro del sistema jurídico-político.

En primer lugar, la reforma del Estatuto de Galicia debe servir para que la realidad política regulada en su seno reciba un correcto tratamiento. Es indiscutible que la situación política de 1981 no tiene los mismos condicionantes ni vías de actuación que la que vivimos hoy en día y a cuyo objeto la reforma responde a las nuevas demandas de la sociedad gallega actual.

En segundo lugar, acudiendo al mecanismo previsto en el título V de nuestro Estatuto de autonomía, se produce un cambio normativo sin quiebra de la continuidad jurídica. 

Se trata de una modificación que tiene legitimidad en el propio ordenamiento jurídico de Galicia y que encuentra en él sus límites y procedimientos de actuación. Modificar el Estatuto de autonomía no supone destruirlo sino acomodarlo a la realidad histórica e insertarlo más adecuadamente en el sistema jurídico del Estado español.

Por último, la reforma del estatuto es la vía fundamental de garantizar su primacía frente a la actuación de los poderes estatutarios. Puesto que solo mediante la reforma es posible modificar el contenido del Estatuto de autonomía para Galicia, nunca podrán los poderes en él creados, Parlamento, Xunta y Presidente, intentar ostentar competencias que están reservadas estatutariamente. 

Esta última reflexión tiene particular interés desde la perspectiva de las minorías, que siempre estarán protegidas por el contenido de la norma respecto a la actuación de los poderes que son dominados por las mayorías políticas.

Cuando se habla de reforma estatutaria, es preciso aportar una perspectiva práctica sobre el proceso abierto en el sistema político español y autonómico, sin limitar el tratamiento de las instituciones estatutarias a la redacción del texto de 1981, sino teniendo en cuenta las otras variables que condicionan el programa político que un documento de carácter constitucional conlleva.

En efecto, como es bien sabido, los textos jurídicos de carácter político tales como las constituciones o los estatutos de autonomía traen tras de sí la actuación de operadores que condicionan y en ocasiones modifican sus propósitos iniciales.

Resulta por eso obvio que un análisis de la redacción del Estatuto de autonomía para Galicia para su avance y actualización precisa, de manera incuestionable, de la exégesis de la actuación en primer lugar del Tribunal Constitucional que, a través de sus sentencias, ha delimitado la interpretación del alcance del estatuto al amparo de la Constitución.

Además, es necesario dar cuenta de la actividad legislativa del Parlamento de Galicia como principal responsable del desarrollo normativo del estatuto y, finalmente, de la ejecución llevada a cabo por la Xunta de Galicia en cuanto responsable fundamental de las políticas públicas autonómicas.

Todas estas circunstancias constituyen lo que la técnica constitucionalista denomina como “mutaciones constitucionales” que, en nuestro caso, serían mutaciones estatutarias, esto es, cambios en el contenido del Estatuto de autonomía operados por vía jurisprudencial, legislativa o reglamentaria, sin haberse instrumentado los mecanismos de la reforma previstos en el título V de nuestro Estatuto.

El Tribunal Constitucional trató esta cuestión de los procedimientos de reforma en los estatutos de autonomía en su importantísima sentencia de junio de 2010 relativa al Estatuto de Cataluña, en los siguientes términos:

“…Por lo demás, hay que señalar que el presidente de cada una de las comunidades autónomas (que es nombrado por el rey, artículo 152.1 CE) es, por declaración constitucional (en el mismo artículo 152.1 CE), el representante ordinario del Estado en la Comunidad Autónoma y que en el acto de convocatoria del referéndum de reforma estatutaria que ahora examinamos actúa en calidad de tal, dado que dicho acto, a diferencia del de iniciativa de la reforma, no es de naturaleza exclusivamente autonómica, sino de naturaleza estatal, al insertarse en la fase última o definitiva de adopción de una norma del Estado cuyo texto ya ha recibido la aprobación de las Cortes Generales [artículo 222.1 d) EAC, como así también sucede en el artículo 223.1 i) EAC]. 

Por ello, al convocar, lo hace, no en representación de la Comunidad Autónoma (artículo 152.1 CE), sino en representación del Estado (en su otra cualidad institucional, según el mismo artículo 152.1 CE), lo que significa, más específicamente aún, en nombre del órgano estatal, el rey, que tiene atribuida de modo general [artículo 62 c) CE] dicha función. De ahí que el artículo 62c) CE no suponga obstáculo para que el presidente de la Comunidad Autónoma convoque el referéndum de reforma estatutaria.

Como tampoco hay obstáculo constitucional para que, estándole también atribuida al rey la función general de promulgar las leyes [artículo 62 a) CE], las autonómicas las promulgue el presidente de la respectiva Comunidad Autónoma en nombre del rey. De ese modo han de ser entendidos los preceptos del Estatuto de autonomía de Cataluña que ahora estamos examinando.

En consecuencia, en razón a lo expuesto, ha de concluirse que la dicción del artículo 62 c) CE no se opone a que los referenda de reforma estatutaria, una vez autorizados por el Estado, sean convocados por el presidente de la respectiva Comunidad Autónoma siempre en nombre del rey.

Interpretados en esos términos, los artículos 222.1 d) y 223.1 i) EAC no son contrarios a la Constitución, y así se dispondrá en el fallo…”

Como se dijo anteriormente, el Estatuto de autonomía se configura de acuerdo con el 147 de la Constitución como la ley superior de la Comunidad Autónoma. Este carácter atribuido por la Constitución adquiere, en el caso gallego, un reforzamiento fáctico innegable por tratarse de una ley sometida al referéndum positivo del pueblo gallego. 

Obviamente, las consecuencias que la rigidez estatutaria tiene derivan sus efectos tanto respecto de las leyes aprobadas por las Cortes Generales como de las que pueda aprobar el Parlamento de Galicia como órgano creado por el propio Estatuto. 

Tomando en cuenta este perfil del estatuto hay que subrayar su carácter muy especial como norma en la que se refleja el deseo de autonomía de Galicia y que recibe, por otra parte, la protección de todos los órganos del Estado al integrarse dentro de su ordenamiento jurídico.

Si las reformas legislativas siempre deben responder a reflexivos estudios de oportunidad, el Estatuto de autonomía muy especialmente solo debe ser reformado cuando exista un consenso dominante sobre la oportunidad de hacerlo y el contenido que debe ser modificado.

Por estas ideas, nuestro texto estatutario consagra unas vías de cambio con ciertas garantías que se apartan de la simple reforma normativa de cualquier otra ley ordinaria.

La que, según hemos apuntado, se configura como naturaleza semejante a la constitucional de los estatutos, no debe conllevar la idea de su imposibilidad de cambio.

Las ideas que PEDRO DE VEGA en su momento apuntó como motivos últimos de la regulación de la reforma constitucional son perfectamente transponibles  al caso del Estatuto de autonomía que, por su función política e institucional, podrá en cada momento necesitar de adaptaciones a la sociedad para la que fue aprobado.

El tratamiento de la reforma estatutaria dio lugar a debates en el procedimiento de su elaboración, debates que ya existieron en su momento con motivo de la regulación del precedente Estatuto de autonomía de la II República. 

En el artículo 33 de aquel texto estatutario se reglamentaba la reforma, distinguiendo que esta afectara a la Constitución de 1931 y a las relaciones con el Estado o no afectara a tales ámbitos. Este punto de partida es lo que hoy en día asume el Estatuto de 1981. En el supuesto de que la reforma entrara en materias constitucionales o de relaciones con la Administración central, el Estatuto de 1936 establecía que debía llevarla a cabo el Parlamento de Galicia y ser sometida posteriormente a referéndum.

En el caso de que la reforma no se encuadrase en el primero de los supuestos descritos, el procedimiento variaba según la iniciativa hubiese partido de Galicia o del Estado, estableciéndose para ello distintas fases, si bien el referéndum final era inexcusable.

El antecedente del Tribunal Constitucional español actual, que en la Constitución republicana se denominaba Tribunal de Garantías Constitucionales, era competente para determinar una eventual disputa entre el Estado y Galicia en relación con el tipo de reforma que se suscitase, aspecto este que en la actualidad queda dentro del ámbito estrictamente parlamentario.

La reforma estatutaria prevista en el título V del texto gallego se identifica fundamentalmente con las normas previstas en los artículos 46 y 47 del Estatuto para el País Vasco. De este modo, existe una doble vía ordinaria y extraordinaria en común en ambos textos estatutarios, pudiendo, eso sí, subrayarse que en el caso gallego la mayoría parlamentaria exigida es de los dos tercios de los diputados, mientras que en el País Vasco solo se exige la mayoría absoluta. 

Esta diferencia en el quórum resultó clave en la VII Legislatura del Parlamento gallego para la imposibilidad procedimental de llevar a cabo la reforma. Además, también el Estatuto gallego está poco dispuesto a la reforma cuando establece que la falta de aprobación parlamentaria o la no confirmación por referéndum impedirá que la propuesta de reforma sea nuevamente sometida a debate y votación de la Cámara, mientras no transcurra un año.

3. LOS SUPUESTOS DE REFORMA; SUS RESPECTIVOS PROCEDIMIENTOS.

El Estatuto de autonomía para Galicia regula, en sus artículos 56 y 57, el procedimiento de reforma, dedicando respectivamente el primero de estos artículos al procedimiento que se puede llamar ordinario y el segundo al procedimiento especial.

Artículo 56:

1. La reforma del Estatuto se ajustará al siguiente procedimiento:

a) La iniciativa de reforma corresponderá a la Xunta, al Parlamento gallego, a propuesta de una quinta parte de sus miembros, o a las Cortes Generales

b) La propuesta de reforma requerirá, en todo caso:

• La aprobación del Parlamento gallego por mayoría de dos tercios

• La aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica

• El referéndum positivo de los electores

2. Si la propuesta de reforma no es aprobada por el Parlamento gallego o por las Cortes Generales o no es confirmada mediante referéndum por el cuerpo electoral, no podrá ser sometida nuevamente a debate y votación del Parlamento hasta que haya transcurrido un año.

3. La aprobación de la reforma por las Cortes Generales, mediante ley orgánica, incluirá la autorización del Estado para que la Comunidad Autónoma gallega convoque el referéndum a que se refiere el párrafo b) del apartado 1 de este artículo.

Artículo 57:

No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, cuando la reforma tuviera por objeto la simple alteración de la organización de los poderes de la CA y no afectara a las relaciones de las CCAA con el Estado, se podrá proceder de la siguiente manera:

a) Elaboración del proyecto de reforma por el Parlamento de Galicia

b) Consulta a las Cortes Generales

c) Si en el plazo de 30 días a partir de la recepción de la consulta prevista en el apartado precedente, las Cortes Generales no se declarasen afectadas por la reforma, se convocará, debidamente autorizado, un referéndum sobre el texto propuesto

d) Se requerirá finalmente la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica.

e) Si en el plazo señalado en la letra c) las Cortes se declarasen afectadas por la reforma, ésta habrá de seguir el procedimiento previsto en el artículo anterior, dándose por cumplidos los trámites del apartado a) del nº 1 del mencionado artículo.

La coincidencia en la redacción de los artículos 56 a 57 del Estatuto de Galicia es mucho mayor con los preceptos que regulaban esta cuestión en los estatutos de Cataluña y Andalucía en su redacción anterior que en la actual.

En todo caso, hay que señalar que el procedimiento gallego establece muchas reservas en relación con la posible reforma, tanto respecto de las iniciativas nacidas en la Comunidad Autónoma como aquellas que provienen del Estado. 

Este dato resulta llamativo en relación con el análisis de las regulaciones estatutarias de las comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía gradual, previstas en el artículo 143 de la Constitución. De este modo, en estas comunidades se permite en algunos casos la participación de los municipios en el proceso de iniciativa o, cuando menos, en el momento posterior para audiencia. Este aspecto en el caso gallego fue tenido en cuenta por la vía fáctica cuando, en la Comisión de estudio para la reforma del Estatuto creada en la VII legislatura, se procedió a dar audiencia a un amplio número de entidades afectadas, también de carácter territorial.

Por otra parte, los estatutos de vía lenta establecen también una mayoría cualificada cuando la reforma supone la asunción de nuevas competencias, de tal manera que simplemente con mayoría absoluta se hace posible la ampliación competencial.

Finalmente, hay que reseñar una especialidad inexistente en el caso gallego, y que se constataba en el procedimiento del anterior estatuto valenciano, consistente en que en el supuesto de que las Cortes Generales no aprobaran la propuesta de reforma, la devolución del texto al Parlamento valenciano se haría para una deliberación, dándose cuenta en el mensaje motivado de los aspectos que habían ocasionado su rechazo y proponiendo soluciones alternativas.

Como se puede observar, la variedad de regulación autonómica es manifiesta y evidencia que el contenido de los procedimientos establecidos en el Estatuto para Galicia limita tremendamente la posibilidad de la reforma, incidiendo una vez más en la idea del consenso, ya no solo dentro de la autonomía, sino con las propias mayorías parlamentarias en las Cortes Generales.

El procedimiento ordinario está previsto en el artículo 56 del EAG. Regula este precepto varias cuestiones básicas del procedimiento:

a. Iniciativa que es triple: Xunta, Parlamento (quinta parte de sus miembros) o Cortes Generales

b. Aprobación de la propuesta de reforma por el Parlamento de Galicia (mayoría de dos tercios), por las Cortes Generales (mediante ley orgánica) y por referéndum positivo de los electores.

c. Aprobación de la reforma por las Cortes Generales, que incluye la autorización para que la Comunidad Autónoma de Galicia convoque el preceptivo referéndum.

El precepto incluye además la cautela de que, en el caso de fracaso de cualquiera de las tres preceptivas aprobaciones, la propuesta de reforma quedará paralizada por lo menos durante un año.

Es necesario precisar algunos aspectos previstos en el artículo 56 del Estatuto de autonomía de Galicia para delimitar su concreto alcance.

En primer lugar, hay que decir que el procedimiento ordinario establecido en el citado artículo debe ser entendido como un canal supletorio y aplicable, por lo tanto, de manera genérica, a cualquier reforma estatutaria, con el único límite de las materias previstas en el artículo 57 del Estatuto.

En coherencia, aquellos cambios en la redacción que impliquen simplemente la organización de poderes de nuestra comunidad y que no afecten a las relaciones con el Estado, encontrarán su correcto encaje en el artículo 56 del Estatuto. 

Una parte importante de la doctrina autonómica entiende que el procedimiento previsto en el artículo 56 resulta de aplicación a todo el Estatuto de autonomía, incluso a materias previstas en su título I que afectan a la configuración del Parlamento unicameral, la designación del presidente de entre los parlamentarios y su posibilidad de cese por la Cámara o a la configuración electoral provincial de las elecciones al Parlamento.

Por otra parte, y en relación con el procedimiento de reforma, se ha criticado la atribución de la iniciativa a las Cortes Generales en una concepción tan autonomista como la que diseña la Constitución española de 1978. Esa legitimación del Parlamento español se presenta como incoherente tanto desde la perspectiva de una reforma estatutaria autonomista, para la que parece más idónea que la iniciativa provenga del Gobierno o del Parlamento de Galicia, como para cualquier intento de recentralización política que pretenda limitar las competencias autonómicas. Una vez más, la llamada al necesario consenso, ya no solo entre fuerzas políticas sino también entre instituciones representativas territoriales y nacionales, resulta imprescindible cuando hablamos de reforma estatutaria.

Particulares problemas suscita la necesidad de aprobación mediante referéndum de la reforma del Estatuto, ya que esta cuestión está tratada en la Ley orgánica 2/1980,reguladora de las distintas modalidades de referéndum. 

Después de la experiencia en la elaboración del Estatuto de autonomía para Andalucía, resulta peligroso, desde una perspectiva de su aplicación práctica, el requisito legal de que la mayoría de votos afirmativos válidamente emitidos deba contrastarse en cada provincia, y no en la globalidad de la comunidad autónoma. Baste para ello comprobar la solución que en su momento se dio en el caso andaluz y las críticas doctrinales que trajo consigo.

El procedimiento menos rígido y más expeditivo previsto en el artículo 57 del Estatuto de autonomía para Galicia sería de utilización en los casos en los que no existieran interferencias de los poderes centrales para conseguir las reformas estatutarias de carácter propio y no relacionadas con ámbitos estatales conflictivos. Este procedimiento suscita problemas interpretativos a la hora de delimitar qué aspectos de la modificación del Estatuto afectan o no a las relaciones con el Estado. Un criterio lógico es considerar que el Parlamento español, como depositario de la soberanía nacional, es capaz de interpretar el interés general a la hora de valorar si el canal elegido es el correcto, a sabiendas de que su decisión tendrá un carácter fundamentalmente político, quedando para el Tribunal Constitucional la decisión estrictamente jurídica en el caso de suscitarse conflictividad constitucional al respecto.

El texto del Estatuto permaneció inmodificado hasta hoy en día. Consta de un título preliminar y 5 títulos que contienen 57 artículos, 4 disposiciones adicionales y 7 disposiciones transitorias.

Tan solo cabe citar, por la existencia de una previsión estatutaria al efecto, la Ley 18/2002,de 1 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión. En este sentido se modifica el contenido del apartado 1 de la disposición adicional primera del Estatuto de autonomía para Galicia, con el objeto de especificar los tributos que se ceden a esta Comunidad Autónoma, sin que esta modificación tenga, según la disposición citada, la consideración de reforma estatutaria.

Durante el año 2006 comenzó el proceso de estudio de la reforma del Estatuto de autonomía de Galicia mediante la solicitud, el 27 de febrero, de los grupos parlamentarios Popular, Socialistas de Galicia y del Bloque Nacionalista Galego, canalizada a través de sus respectivos portavoces, de creación de una comisión de composición proporcional bajo la denominación de Comisión de estudio de la reforma del Estatuto de autonomía de Galicia.

Simultáneamente, en el mismo escrito, se solicitaba la creación en el seno de esta Comisión una ponencia conjunta paritaria para elaborar una proposición de ley de modificación de dicho Estatuto, compuesta por tres miembros titulares y un suplente por cada grupo parlamentario.

Seguidamente, el 3 de abril de 2006, se dictaron las normas de funcionamiento de la Comisión de estudio de la reforma del Estatuto de autonomía de Galicia. El 7 de abril de 2006, la mencionada Comisión aprobó su plan de trabajo, incluyendo en este la relación de comparecientes, así como los criterios de programación, organización y desarrollo de las comparecencias.

Se produjeron desencuentros pero existía voluntad de diálogo y la reforma del Estatuto estaba encaminada, tal como declaraba el Presidente de la Xunta el 16 de noviembre de 2006, tras una reunión con los líderes de los partidos políticos, quienes habían decidido agilizar los trabajos y habían puesto el mes de enero de 2007 como tope para sellar un acuerdo político básico. Tanto es así que la Ponencia para la reforma del Estatuto de autonomía se reunió de nuevo el día 11 de enero de 2007 y, al parecer, si el pacto no llegaba con las primeras semanas del año, la Comisión interrumpiría los trabajos que no se continuarían hasta después de las elecciones municipales de mayo de 2007. En las legislaturas posteriores no se han retomado los trabajos de reforma.

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TÍT. PRELIMINAR.

Arts. 1 a 8

TÍT. PRIMERO. Del poder Gallego

Arts. 9 a 26

TÍT. SEGUNDO. De las competencias de Galicia

Arts. 27 a 38

TÍT. TERCERO. De la Administracion publica Gallega

Arts. 39 a 41

TÍT. CUARTO. De la economia y la Hacienda

Arts. 42 a 55

TÍT. QUINTO. De la reforma

Arts. 56 y 57

DISP. ADICIONALES.

DISP. TRANSITORIAS.