TEMA 33 LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS. LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS: LAS LEYES DE LA COMUNIDAD ; SU RANGO Y POSICIÓN CONSTITUCIONAL. EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA EN LAS RELACIONES ENTRE EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y AUTÓNOMICO.

TEMA 33

LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS. LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS:  LAS LEYES DE LA COMUNIDAD ; SU RANGO Y POSICIÓN CONSTITUCIONAL. EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA EN LAS RELACIONES ENTRE EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y AUTÓNOMICO.

1. LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS

1. Las competencias de las Comunidades Autónomas.

Una de las características de la autonomía política de las Comunidades Autónomas es el hecho de que éstas estén dotadas de un haz de poderes distintos e independientes de los que corresponden al Estado. A estos poderes integrados a su vez por funciones materiales, se los identifica como competencias.

La competencia, en términos generales, puede ser concebida como capacidad de ejercicio autónomo de una potestad o función pública para fines de interés público. Siguiendo esta noción, las competencias de las Comunidades Autónomas son definibles como el conjunto de potestades o funciones atribuidas por el ordenamiento jurídico a un ente público territorial para el mejor cumplimiento y satisfacción de sus propios fines e intereses.

La nota esencial de la competencia es su especificidad en el sentido de que la atribución de la misma al ente público territorial lo es siempre en relación con una determinada materia.

Ahora bien, el hecho del reconocimiento constitucional y estatutario a una Comunidad Autónoma de una determinada y específica competencia no puede llegar a implicar, en todo caso, que las funciones que materialmente la integran pertenezcan íntegramente al ente territorial autonómico. De lo que resulta que las competencias de las Comunidades Autónomas pueden ser exclusivas o compartidas:

a) Las competencias exclusivas son aquellas que reconocen a la Comunidad Autónoma el ejercicio de la totalidad de las funciones en relación con una determinada materia: legislativa, reglamentaria y ejecutiva. En este caso, la potestad legislativa es plena y autónoma.

b) En caso de competencias compartidas, la potestad legislativa puede quedarle sustraída totalmente a la Comunidad Autónoma, manteniendo tan solo la potestad reglamentaria en desarrollo y ejecución de la legislación estatal, aparte la función ejecutiva de gestión o administrativa; o incluso limitarse el alcance de la competencia a esta última.

Por lo que se refiere, en particular, a las competencias exclusivas, tenemos que tener, en primer lugar, en cuenta que mientras las competencias exclusivas estatales que menciona el artículo 149.1 de la CE; son de atribución directa ( El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias), las de las Comunidades Autónomas que menciona el artículo 148 de la CE son de asunción potestativa ( las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias), por cuanto tendrán que delimitar necesariamente en sus Estatutos de Autonomía las competencias que efectivamente asumen dentro de las enunciadas por el citado precepto constitucional ( artículo 147.1.d CE).

Esta doctrina sobre el efecto directo de las normas constitucionales habilitantes de competencias al Estado, por su enunciación directa en la Constitución , contrasta, por consiguiente, con la de la eficacia demorada de las normas constitucionales delimitadoras de las competencias de las Comunidades Autónomas, al precisarse su concreción ulterior en el Estatuto de Autonomía. De lo que se infiere que son los estatutos de Autonomía los que tienen que asumir y delimitar, dentro del marco de la Constitución, las competencias de las Comunidades Autónomas ( sin que puedan hacer lo propio con las competencias del Estado, que sólo a la Constitución toca atribuir, por no constituir, como es lógico, materia estatutaria).

La reserva constitucional de competencias exclusivas al Estado se explica, pues, como un ámbito irreductible y de carácter necesario, que la Constitución impone con un claro fin de aseguramiento de los elementos estructurales básicos del Estado en su conjunto. Se trata con ello, como expresa GARCÍA DE ENTERRÍA, de definir un ámbito general o común en el que no es posible concebir la concurrencia competencial entre los distintos niveles territoriales de poder bajo criterios de conveniencia o eficiencia. Desde esta perspectiva, las competencias que el artículo 149.1 califica como exclusivas del Estado tienen el indicado carácter de irreductibles y necesarias, por ser correspectivas con la soberanía de la que sólo el Estado es titular y depositario. 

Aunque algunas de estas competencias no respondan, ciertamente, a esa idea superior de soberanía sino a la idea de aseguramiento de la estructura conjunta del sistema.

De esta función general de todas las competencias exclusivas del Estado, como estructuradoras del conjunto del sistema y como factores de integración supraterritorial, capaces de articular y de sostener el sistema, deriva justamente el principio de prevalencia del Derecho estatal sobre el autonómico que formula el artículo 149.3 de la CE.

Por su parte las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas vendrán determinadas por una doble nota:

a) Por no pertenecer al ámbito del interés general, ni ser contrarias al mismo, en ningún caso, por cuanto , de no ser así, operaría la reserva última de la cláusula de interés general; y

b) Por  corresponderse con el interés autonómico en exclusiva.

2. La relativización de las competencias exclusivas.

Una de las características que presenta nuestra Constitución en sede de competencias es el hecho de que la doble lista configurada por los artículos 148 y 149 no se corresponde totalmente con la atribución a los respectivos entes públicos ( Comunidades Autónomas y Estado) de unas competencias exclusivas en el sentido de asignarles unos poderes cerrados sobre sí mismos y que rechazan cualquier ejercicio de funciones como no sea por el ente que los tenga atribuidos  constitucional y estatutariamente como tales.

Antes al contrario, se trata de listas abiertas, en el sentido de que suelen admitir  la compartición de las funciones en una materia en uno u otro grado, sin merma de su carácter exclusivo. Se indica a este respecto que las listas de competencias de los artículos 148 y 149 de la CE no se refieren a materias respecto a las que se ostenten competencias exclusivas en el sentido de competencias excluyentes;  y que tanto la cláusula residual del artículo 149.1 como la posibilidad de transferencia  o delegación de materias exclusivas del Estado que prevé el artículo 150 de la CE evidencian que la CE no acoge un sistema de competencias cerradas.

Ello permite, siguiendo a MUÑOZ MACHADO, llegar a diferenciar entre competencias exclusivas plenas y no plenas:

a) Cuando un ente domina una materia entera monopolizando la totalidad, de las funciones , la competencia puede denominarse  plena, además  de ser, por su naturaleza exclusiva.  A esta situación parece referirse el Tribunal Supremo cuando habla de “ competencias exclusivas en su integridad ( por ej la competencia del Estado en materia de defensa  y fuerzas armadas, de relaciones internacionales,  etc)

b) Cuando por el contrario, no toda la materia pertenece a un solo sujeto de poder sino sólo una función , o cuando las competencias exclusivas de un ente territorial tienen que ejercerse en el marco o sin perjuicio de las competencias generales del Estado, se hablará de competencias exclusivas no plenas.

Siendo este último el supuesto general en el caso de las competencias exclusivas ( autonómicas) habrá pues que hablar de una “ relativización “ de la exclusividad de las competencias que a las Comunidades Autónomas les son reconocidas constitucional y estatutariamente.

Aceptado, pues un criterio constitucional de relatividad en cuanto al alcance material de las competencias exclusivas del Estado y de las Comunidades Autónomas, y dejando siempre a salvo que al Estado tendrá que serle reconocida en todo caso una competencia exclusiva y de alcance integral cuando se trate de determinadas materias de reserva absoluta estatal, ( por ej…, relaciones internacionales, defensa y fuerzas armadas, administración de justicia, hacienda en general etc ), así como una reserva de competencias para dictar legislación básica, también en relación con determinadas materias, habrá que estar al Estatuto de Autonomía, para conocer los criterios de atribución estatutaria de competencias a la Comunidad Autónoma de Galicia, en virtud del denominado principio dispositivo, que habilita a las Comunidades Autónomas para perfilar en sus Estatutos de Autonomía las competencias asumidas , si bien no bajo un criterio de libertad absoluta sino en todo caso dentro del marco establecido en la Constitución : lo cual significa, en definitiva, que el contenido estatutario en materia competencial ha de ser siempre interpretado dentro de los términos del texto constitucional.

Bajo estos condicionantes constitucionales, el profesor CARRO FERNÁNDEZ- VALMAYOR nos recuerda que el Estatuto de Autonomía concreta las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma. Ahora bien, esta “ reserva de Estatuto” no es ( como ha dicho el Tribunal Constitucional en su sentencia 76/1983) total o absoluta, toda vez que la fijación del orden constitucional autonómico no se lleva a cabo de forma agotadora y excluyente por el texto estatutario. Y es que si bien el Estatuto , en el marco de la Constitución y con sometimiento a la misma, establece el ámbito competencial de la CA, éste puede excepcionalmente verse afectado por las leyes estatales, en los casos previstos de manera expresa en la CE o en el propio Estatuto.

Esta incidencia de las leyes estatales en el ámbito competencial autonómico puede tener una doble manifestación:

- O bien, mediante la aprobación de una ley estatal de atribución de nuevas competencias a la Comunidad Autónoma correspondiente, ampliativas de las que figuran en el Estatuto de Autonomía ( es el caso de las leyes estatales de transferencia y delegación, previstas en el artículo 150 de la CE):

- O bien, mediante la aprobación de una ley estatal delimitadora de las competencias ya asumidas por la Comunidad Autónoma en su estatuto de Autonomía, siempre que esta función delimitadora esté prevista en la Constitución o en el Estatuto de Autonomía ( por ej los reenvíos expresos a los términos de una ley estatal para la delimitación de las competencias en materia de seguridad pública, de radiodifusión y televisión , etc).

Para este último caso, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha matizado que la función de la ley estatal sólo puede cumplir una estricta función delimitadora de las competencias autonómicas asumidas en el Estatuto, nunca una función atributiva o habilitante de las mismas, dado que la competencia en cuestión ha sido ya asumida por el Estatuto de Autonomía y por tanto no puede quedar vacía de contenido por una ley estatal al margen del procedimiento de reforma del Estatuto ( en este sentido, en particular, la famosa sentencia 76/1983, dictada en relación con la LOAPA).Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico.

Además de las referidas leyes estatales que cumplen una función atributiva o delimitadora de las competencias autonómicas, habría todavía que hacer referencia a aquellas otras que, de manera indirecta, producen un efecto delimitador de las mismas, si bien en sentido negativo o indirecto. En este sentido, puede hablarse de :

- Las leyes o normas básicas estatales, por las que se realiza una reserva de competencias exclusivas al Estado para dictar ese tipo de normas en relación con una determinada materia. Y 

- Las leyes que definen , o clasifican, ciertas materias como de interés general ( por ej.. en materia de obras públicas, ferrocarriles y carreteras, puertos, aeropuertos y helipuertos, etc).

Expuestos los criterios generales en orden a la distribución de competencias entre estado y Comunidades Autónomas y justificados los entrecruzamientos competenciales, nos queda por hacer referencia a los criterios bajo los cuales se produce la atribución estatutaria de competencias a las Comunidades Autónomas. Al respecto puede hacer mención de los siguientes criterios principales:

a) Criterio del interés. Con él se viene a diferenciar ente competencias del Estado cuando la materia correspondiente guarde conexión con el interés general y competencias de la Comunidad Autónoma cuando la materia sea de interés exclusiva o preferentemente autonómico.

b)Criterio del territorio. Mediante el criterio territorial se viene a identificar con el interés estatal aquellas obras, servicios, o actividades que se desarrollen o proyecten en el territorio de más de una Comunidad Autónoma y con el interés autonómico aquellas que no trasciendan los límites territoriales de la propia comunidad autónoma.

c) Criterio de la índole de la materia. De acuerdo con este criterio, la competencia será estatal cuando tenga un alcance general ( por ej.., la legislación penal y penitenciaria, así como la legislación procesal y de procedimiento administrativo común ) y autonómica cuando se proyecte sobre un específico ámbito material.

2. LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS: LAS LEYES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA; SU RANGO Y POSICIÓN CONSTITUCIONAL.

1. Las competencias normativas de las Comunidades Autónomas

Como hemos adelantado, una de las características que definen la autonomía política en el sistema autonómico español, frente a la mera descentralización administrativa, es que las Comunidades Autónomas disfrutan de poderes distintos e independientes de los que corresponden al Estado, entre ellos y singularmente las potestades normativas, alcanzando éstas tanto a la potestad legislativa como a la reglamentaria.

En tal sentido, como ha manifestado ALVAREZ CONDE se entiende que una comunidad territorial goza de autonomía cuando tiene la facultad de organizarse jurídicamente, de crear su propio derecho; con la particularidad añadida de que ese derecho no solo es reconocido como tal por el Estado, sino que, además, ésta lo incorpora a su propio ordenamiento jurídico y declara obligatorio.

El reconocimiento del poder legislativo es, justamente, la frontera conceptual que separa al autogobierno o descentralización política de la autarquía o descentralización simplemente administrativa. Si una Comunidad Autónoma careciese de potestad legislativa propia, carecería también de la posibilidad de formulación de opciones políticas diferenciadas, es decir, carecería de poderes de autogobierno, pasando a desempeñar un limitado panel de gestor de las decisiones políticas de otro ente: 

Las competencias normativas de las Comunidades Autónomas son, por consiguiente, de mayor nivel e intensidad que las de los Entes Locales, por cuanto las de aquéllas alcanzan a la potestad legislativa y a la potestad reglamentaria, en tanto que las de éstas se limitan a la potestad reglamentaria y, además, deberá ejercerse en el marco de la legislación estatal y autonómica.

Tal facultad normativa, que halla su consagración expresa en el artículo 152.1 de la CE, al enunciar como órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas el Parlamento o Asamblea legislativa y el Gobierno, ha sido asumida por la totalidad de las Comunidades Autónomas en sus Estados de Autonomía, a pesar del intento inicial de limitar el reconocimiento de la potestad legislativa tan sólo a las Comunidades de primer grado o de régimen privilegiado. De esta manera, en el tipo de Estado que implanta la Constitución vigente, el Parlamento estatal deja de ostentar el monopolio de la producción normativa para compartirlo con las Comunidades Autónomas.

A propósito de esta potestad legislativa, habrá que tener en cuenta la delimitación que del término ''legislación'' ha sido realizada por el Tribunal Constitucional:

• En primer lugar, la noción de legislación ha de ser entendida en sentido material sea cual fuere el rango formal de las normas (STC 35/1982)

• De ello se infiere que la expresión legislación tiene un alcance general, en cuanto comprensivo no sólo de las leyes en sentido estricto sino también los reglamentos ejecutivos y los reglamentos complementarios de las leyes (STC 18/1982)

Ese conjunto normativo resultante del ejercicio de las competencias normativas propias por parte de las Comunidades Autónomas dará lugar a un ordenamiento jurídico también propio de la Comunidad Autónoma y diferenciado del ordenamiento jurídico del Estado, aunque integrado en él. Y este ordenamiento jurídico autonómico posee la virtud de ser aplicable en el territorio de la Comunidad Autónoma, en virtud del principio de competencia con preferencia estatal. Así los manifiesta el articulo 38.1 del EAG, al precisar que '' en materias de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, el derecho propio de Galicia es aplicable en su territorio con preferencia a cualquier otro ... '' .

En ese punto, debe advertirse que el efecto primacía en la aplicación del derecho propio de la Comunidad Autónoma se extiende también al derecho estatal que podemos denominar preestatuario,  por haber sido aprobado antes de la promulgación del Estatuto de Autonomía. Este derecho estatal preestatuario coexistirá con el derecho autonómico en tanto la Comunidad Autónoma no ejercite sus competencias normativas en esa materia, manteniéndose así una concurrencia normativa imperfecta hasta ese momento, quedando desplazado el derecho estatal a partir del mismo.

2. Extensión y límites de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas.

Las potestades normativas de las Comunidades Autónomas les son atribuidas a éstas con la extensión que sea necesaria para la satisfacción del interés autonómico. A través de ellas, por consiguiente, se persigue la consecución de los fines propios de la Comunidad Autónoma como ente público, justificativos de la autonomía política.

Estas potestades normativas les son asignadas, con esta finalidad que las preside, a los poderes públicos autonómicos, lo que implica, cuando las competencias de la Comunidad Autónoma sean exclusivas, el ejercicio por el Parlamento o Asamblea legislativa de la función legislativa y por el Gobierno de la potestad reglamentaria. En este sentido se manifiesta el Estatuto de Autonomía de Galicia, el cual (en su art.37.2) declara que '' en las materias de su competencia exclusiva (de la Comunidad Autónoma de Galicia), le corresponde al Parlamento la potestad legislativa ... y a la Xunta la potestad reglamentaria y la función ejecutiva''.

Ahora bien, estas potestades normativas están sometidas a límites inherentes a las mismas, entre los que podemos destacar, siguiendo a ALVAREZ CONDE, los siguientes:

a) Limites derivados de la competencia.

El más importante de los límites es el derivado de la competencia, la cual se erige en realidad en un presupuesto legitimador del ejercicio de la potestad legislativa autonómica. Los límites derivados de la competencia pueden serlo en razón de la materia o en razón del territorio.

Por razón de la materia, las Comunidades Autónomas sólo podrán ejercer su competencia legislativa sobre las materias a que se refiere el artículo 148, y en su caso el artículo 149, de la CE, siempre que hayan sido asumidas por los respectivos Estatutos, sin perjuicio de las competencias que le hayan sido objeto de transferencia o delegación por el Estado.

Y por razón del territorio, es claro que la eficacia de las leyes provenientes del ejercicio de la potestad legislativa autonómica tiene que encontrar su límite allí hasta donde se extienda su jurisdicción, deteniéndose justamente en los confines de dicho territorio.

Ello implica, según ALVAREZ CONDE, dos cosas: a) que las Comunidades Autónomas no pueden proveer más que a los intereses comprendidos en su propio ámbito; y b) que los poderes autonómicos no pueden extenderse más allá de su territorio, salvo los casos de acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas.

b) Límites derivados del respeto a los principios del ordenamiento jurídico

La Constitución recoge una serie de principios y valores superiores que la inspiran y que, en razón a su naturaleza supralegal, deben presidir toda ordenación legislativa que pretenda realizarse tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas.

En particular, les serán aplicables en todo caso a las leyes de las Comunidades Autónomas los principios básicos o generales del ordenamiento jurídico que enuncia el artículo 9 de la CE.

c) Límites derivados de los principios específicos que presiden la estructura territorial del Estado.

Estos límites vienen recogidos, principalmente, en los artículos 138 y 139 de la CE. Estos límites son los siguientes:

- Igualdad de todos los españoles. Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado ( artículo 139,1).

- Interdicción de privilegios. Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales (artículo 138.2).

- Solidaridad interregional. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la CE ( artículo 138.1).

d) Límites derivados de las obligaciones internacionales del Estado.

Al constituir una competencia plena y exclusiva del Estado la materia de relaciones internacionales ( artículo 149.1,3), las Comunidades Autónomas no podrán adoptar decisiones legislativas que impliquen el establecimiento de relaciones de la Comunidad Autónoma con Estados extranjeros que impliquen la adopción de compromisos obligatorios que comprometan la responsabilidad del Estado, los cuales tendrán que formalizarse necesariamente en tratados o convenios que sólo al Estado corresponde formalizar.

e) Límites derivados del interés general

Las leyes autonómicas quedan, finalmente, sometidas a los límites derivados del interés general, los cuales habilitan al Estado para dictar leyes de armonización, contempladas en el artículo 150.3 de la CE, las cuales podrán establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, dictadas en ejercicio de sus competencias exclusivas, precisamente cuando así lo exija ese interés general. Implica, así, esta competencia estatal una opción por la armonización de las normas autonómicas, sin merma del mantenimiento de la titularidad de la potestad normativa autonómica en la materia en que se haya producido la armonización legislativa.

LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. Las leyes de las Comunidades Autónomas.

Una vez hecha referencia a las potestades normativas de las Comunidades Autónomas con carácter general, procede a continuación centrarnos en las leyes autonómicas.

Hay que decir, en primer lugar, que las Comunidades Autónomas pueden producir leyes en virtud de sus propios poderes de autogobierno y en ejercicio de sus propias competencias con igual virtualidad jurídica que las leyes del Estado desde el momento de su promulgación , es decir , estas leyes pasarán a integrar simultáneamente el ordenamiento jurídico autonómico y el ordenamiento jurídico estatal y, en tal sentido, desde el momento de su entrada en vigor serán de cumplimiento obligatorio en el territorio de la Comunidad Autónoma, con reconocimiento pleno de su eficacia por el Estado.

En segundo lugar, como consecuencia del principio de competencia, hay que predicar la igualdad de rango de la ley autonómica y la ley estatal, como explicaremos a continuación.

Y en tercer lugar, habrá que tener en cuenta que la competencia legislativa autonómica, sin dejar de ser exclusiva, en algunos casos tendrá que ejercitarse sin perjuicio de lo que disponga la legislación estatal de una doble manera:

a) Como potestad legislativa que habrá de ejercitarse dentro del marco normativo previamente establecido por una ley del Estado ( asi por ej, la potestad de creación de policías autonómicas, en el ámbito fijado por la L.O. de Fuerzas Y Cuerpos de Seguridad del Estado; o la potestad financiera autonómica dentro del marco, establecido por la L.O. de Financiación de las Comunidades Autónomas).

b) Como potestad legislativa que habrá que  desarrollarse dentro del marco  de la legislación básica aprobada por el Estado, el cual formula los principios generales o básicos de la materia y la Comunidad Autónoma los desarrolla o complementa mediante su propia legislación.  

2. Su rango y posición constitucional.

Como hemos adelantado, las leyes aprobadas por las Comunidades Autónomas ostentan la misma naturaleza que las leyes dictadas por el Estado.

Ello es así por cuanto la distinción entre las leyes estatales y las leyes autonómicas obedece a razones de carácter competencial, no jerárquicas. En efecto, al repartirse las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas se reparte también la potestad legislativa, de forma que cuando se pretenda regular una materia con una norma con rango de ley, esta regulación , sólo podrá ser realizada por quien tenga atribuida la competencia sobre dicha materia, si bien limitada en sus efectos al ámbito territorial al que alcance su jurisdicción.

Por otra parte, las leyes territoriales son normas con el mismo valor y rango que el que se reconoce a las leyes del Estado. Así, en presencia de una ley estatal y una ley autonómica, la opción por la ley estatal no podrá ser adoptada en función de su superioridad jerárquica, que no existe, ya que ambas leyes tienen idéntica fuerza y están directamente ordenadas a la CE, sino a partir de la atribución que la CE y el Estatuto de Autonomía correspondiente realicen a uno u otro poder legislativo en la materia de que se trate.

Esta equiparación de rango y valor normativo de las leyes estatales y las autonómicas se fundamenta, a juicio de MUÑOZ MACHADO, en las siguientes consideraciones:

- Cuando la CE y los Estatutos de Autonomía se refieren a las leyes territoriales no establecen diferencia alguna, ni formal ni sustancial, entre aquéllas y las estatales. Sólo se establecen singularidades entre ellas en razón al órgano que la dicta y al procedimiento de elaboración y aprobación: únicos aspectos que pueden quedar singularizados en los Estatutos de Autonomía para las leyes territoriales.

- Tanto las leyes estatales como las territoriales quedan sometidas a los mismos controles de constitucionalidad. No impide a ello el hecho de que determinadas leyes territoriales estén sometidas a controles suplementarios ( así, las dictadas siguiendo la habilitación ofrecida en las leyes marco estatales, a que se refiere el artículo 150 de la CE), porque este régimen es excepcional y extraestatutario, por no afectar a las competencias legislativas propias por determinación estatutaria.

- Las leyes territoriales gozan de una cobertura constitucional directa, no precisando para ser ejercidas de habilitaciones contenidas en las leyes del Estado; sin perjuicio de que, en caso de las leyes básicas estatales, las leyes autonómicas deban cumplir una necesaria función de complementación de aquéllas normas básicas estatales.

- La reserva material de ley que la CE formula en ciertos supuestos específicos puede referirse tanto a las leyes territoriales como a las estatales: en efecto, esa reserva material de ley no puede resolverse, sin más y en todo caso, en favor de la ley estatal, siendo necesario poner en conexión este principio con el de competencia, de modo que una ley dictada por las Comunidades Autónomas será válida para satisfacer la reserva de ley constitucionalmente formulada si la materia a que se refiere es du competencia exclusiva. (a excepción del supuesto en que la ley estatal deba definir las bases o principios generales de la regulación normativa correspondiente.

Estas ideas serán desarrolladas en la última pregunta del tema.

3. Especialidades procedimentales.

Sin perjuicio de que puedan ser predicadas de las leyes autonómicas, las mismas características de las leyes en general, conviene precisar algunas especialidades procedimentales de las mismas.

Iniciativa legislativa. La práctica totalidad de los Estatutos de Autonomía distinguen ente un régimen ordinario de la iniciativa legislativa y unos regímenes especiales.

En el régimen ordinario, la iniciativa corresponde al Consejo Ejecutivo o Gobierno de la Comunidad Autónoma y a los diputados miembros de la Asamblea legislativa; pero también está bastante generalizado el reconocimiento de la iniciativa legislativa popular (así, por ej, en Galicia, en virtud de la previsión recogida en el artículo 13.1 del EAG) .Y en algunos territorios, se admite también la iniciativa proveniente de los entes territoriales inferiores ( por ej.., de los territorios históricos o provincias forales, en el País Vasco).  

Promulgación. La promulgación de las leyes territoriales presenta la especialidad de ser hecha por el Presidente de la Comunidad Autónoma, en nombre del Rey ( así, artículo 13.2 del EAG), por estar atribuida a éste la promulgación de todas las leyes estatales.

No hay, por el contrario, mención alguna en los Estatutos de Autonomía a la sanción real de las leyes  autonómicas ; de cuyo silencio cabe deducir la no exigibilidad de esa sanción real para las leyes territoriales, debiendo entenderse subsumida en el acto de promulgación.

Publicación. Los Estatutos de Autonomía precisan que la publicación de las leyes autonómicas debe hacerse tanto en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma como en el BOE:

Al ser usual que la publicación en ambos Diarios Oficiales de las leyes autonómicas no sea simultánea, se ha introducido la previsión estatutaria de que, a efectos de su entrada en vigor, regirá la fecha de su publicación en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma (así, artículo 13.2 del EAG).La única consecuencia, por consiguiente, de la falta de publicación, o del retraso en ésta, en el BOE tendrá consecuencias, como mucho, en lo que se refiere al general conocimiento de la ley autonómica; lo que puede hacer exigible la prueba de su existencia y contenido ante los Tribunales, como excepción al principio “ iura novit curia”.

3. EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA EN LAS RELACIONES ENTRE EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y EL AUTONÓMICO.

1. Significado y alcance del principio de competencia

Siguiendo a MUÑOZ MACHADO, la ordenación de las relaciones entre normas en un sistema de autonomías territoriales supone la superación de la regla tradicional de la jerarquía, dominante hasta la promulgación de la CE de 1978 para la resolución de los conflictos en el marco de un ordenamiento unitario y centralizado: según este principio de jerarquía, las normas se ordenan según su rango, configurándose una estructura ordinamental piramidal que hace que las normas superiores se impongan, por su mayor rango, a las inferiores, de modo que no puede darse supuesto alguno de contradicción entre ellas.

La irrupción de las autonomías políticas con la Constitución vigente va a implicar la irrupción de ordenamientos jurídicos territoriales secundarios, desglosados del ordenamiento jurídico primario estatal bajo pretensiones de vigencia y desarrollo separados de aquéllos y éste. Hay que advertir que, sin embargo, esta separación no es total, en la medida en que la autonomía trae su origen de la Constitución, de modo que todos los productos normativos autonómicos, empezando por el Estatuto de Autonomía, se apoyan necesariamente en la Carta Magna y están subordinados y jerarquizados a ella.

Salvada la reserva de subordinación jerárquica de los ordenamientos autonómicos en su integridad a la Constitución por el mayor rango de ésta, habrá que afirmar que entre el ordenamiento estatal y los territoriales no median relaciones de jerarquía, porque cada uno de los entes políticos podrá producir normas jurídicas ( tanto legales como reglamentarias) con idéntico rango, de modo que el principio jerárquico no servirá para la resolución de los conflictos interordinamentales que puedan surgir. Es necesario, por tanto, acudir al criterio de la competencia, a partir de la afirmación de que cada uno de los ordenamientos surge en aplicación de potestades normativas proyectadas sobre ámbitos materiales diferenciados, por aplicación a cada esfera de poder de competencias concretas.

De esta manera, las posibles colisiones interordinamentales, tendrán que resolverse no por aplicación del criterio del rango o de la jerarquía sino del contenido, el cual se corresponde, a su vez, con una competencia exclusiva del ente que dicta las normas prevalentes. Ello sin perjuicio de que el principio de jerarquía deba seguir siendo utilizado para resolver los conflictos que surjan dentro del propio ordenamiento jurídico.

La prevalencia del principio de competencia, para resolver los conflictos interordinamentales se debe al reconocimiento de que tanto la ley estatal como la autonómica están en una posición equidistante de la Constitución, de manera que tiene que serles reconocido un mismo valor y naturaleza, como se ha anticipado.

De lo contrario, si se hiciese prevalecer el principio de jerarquía para imponer la superioridad de rango de la ley estatal sobre la autonómica, quedaría sin efecto el reparto territorial de poder que ha impuesto la Constitución al dibujar el nuevo Estado de las Autonomías.

Siguiendo el criterio de la competencia, si las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas están perfectamente delimitadas en la Constitución y el Estatuto de Autonomía, podrá llegar a afirmarse que los poderes normativos de un ente, en la medida en que se basan en el criterio material de reparto competencial previo y  en que éste deriva en la atribución de competencias exclusivas, excluyen el ejercicio de los mismos poderes normativos por el otro ente, materialmente incompetente, pudiendo así determinarse que si se produce una colisión entre normas es porque uno de los dos legisladores ha actuado con incompetencia y, en esta medida, la norma resultante es nula en cuanto contraria a la CE y al estatuto de Autonomía.

A pesar de la aparente contundencia de esta afirmación, es lo cierto que hay, no obstante, supuestos de compartición competencial en los que los productos normativos del legislador autonómico quedan condicionados por el contenido de la legislación estatal. El caso típico es aquel en el que la competencia normativa se reparte, bajo la distinción entre bases y desarrollo, dado que la legislación de desarrollo tiene que respetar necesariamente el contenido de la legislación estatal básica, al no ser aquélla una competencia de desarrollo abstracta, pues ha de concordar con los principios de la legislación estatal básica como condición mínima de validez.

En el supuesto indicado, una parte de la doctrina ( GARRIDO FALLA entre otros) llega a la afirmación de que se produce una efectiva jerarquización entre normas, por la aceptación de la posición superior de la norma estatal, ya que su contenido tiene que ser respetado por la norma regional. Pero  no es este el criterio que se debe seguir , por cuanto en el supuesto considerado no se trata de la aplicación del principio de jerarquía sino del de competencia. En efecto, la ley estatal tiene una función delimitadora de las competencias autonómicas, por cuanto, como indica MUÑOZ MACHADO, al definirse lo básico se delimitan los espacios y los límites en los que necesariamente tiene que inscribirse la competencia autonómica de desarrollo legislativo; sin que esta función delimitadora pueda llegar a justificar el principio de jerarquía.

Se llega, así, a la afirmación de que, en caso de conflicto, éste tendrá que resolverse por aplicación del principio de competencia: en efecto, si la norma autonómica de desarrollo contradijese las bases estatales, sería nula, no porque la norma estatal sea superior, sino porque no queda dentro de la competencia autonómica producir válidamente una regulación que altere el contenido de las normas básicas. Siendo éste el criterio seguido siempre por el Tribunal Constitucional al resolver los conflictos planteados sobre la articulación de la legislación básica y la de desarrollo.

2. El principio de prevalencia.

Ello con todo, el criterio de la competencia no servirá para resolver en todo caso los conflictos entre normas. Así ocurre que en caso de que las competencias entre Estado y Comunidades Autónomas se sitúen en régimen de concurrencia, no de exclusividad de manera que tanto las normas estatales como las autonómicas puedan regular válidamente la materia de que se trate, produciéndose así la coincidencia de dos regulaciones válidas sobre esta materia.

Para el supuesto de que dos ordenamientos jurídicos diferentes entren en conflicto y no resulte  de aplicación el principio de competencia porque las normas de contenido contradictorio sean simultáneamente válidas, existe una regla para resolver la concurrencia de esos ordenamientos: la de la prevalencia, haciendo que las normas de un ordenamiento se apliquen preferentemente a las de otro.

Este principio de prevalencia está regulado positivamente en el artículo 149.3 de la CE, el cual indica lo siguiente:

“ Las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por lo Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no está atribuido  a la exclusiva competencia de éstas”.

Interpretando el alcance de este precepto constitucional llega MUÑOZ MACHADO, a las  siguientes consideraciones:

- Para la resolución de los conflictos entre normas que puedan plantearse hay que estar, en primer lugar a las reglas sobre reparto de las competencias: Si estas normas son, por sí mismas suficientes para resolver el conflicto, el principio de prevalencia no tendrá ninguna función , porque la solución al mismo vendrá dada por la aplicación del principio de competencia.

- El principio de prevalencia no implica un reconocimiento genérico  de la prevalencia del derecho estatal sobre el autonómico, por cuanto ello implicaría una vulneración de la distribución competencial realizada por la Constitución.

- Cuando la colisión de normas, se produce en relación con una materia que es de competencia exclusiva del Estado, no es preciso acudir al principio de prevalencia para resolver el conflicto, resultando ya de las reglas de la competencia, que la norma autonómica es nula por razones de incompetencia material.

- El supuesto típico de aplicación del principio de prevalencia, será aquel en el que el Estado y las Comunidades Autónomas pueden producir normas válidas en relación con una misma materia. En este caso de competencias concurrentes , cuando ambas normas se han dictado por los respectivos  entes con competencia suficiente pero sus contenidos resultasen contradictorios, hará falta utilizar un principio que permita jerarquizar los contenidos de las dos disposiciones válidas, posibilitando la aplicación prevalente de una en detrimento de la otra.

- Finalmente, en el caso de competencias exclusivas de la Comunidad Autonoma, la concurrencia de normas válidas se resuelve a favor de la prevalencia de la norma territorial.

- Este efecto de aplicación preferente de la norma autonómica encuentra una aplicación particular en el supuesto de existencia de un derecho estatal preestatutario, el cual habrá regido plenamente con anterioridad en el territorio autonómico de que se trate pero que perderá su vigencia y será desplazado por la normativa que la Comunidad Autónoma dicte en ejercicio e sus competencias exclusivas.

Finalmente, indicar que el efecto de la prevalencia se expresa en el desplazamiento de las normas contradictorias, en la superposición a ellas por la norma prevalente que será la única que será tenida en consideración en el futuro.

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TEMA 32 LAS COMPETENCIAS DE LA XUNTA DE GALICIA: LA RESERVA DE COMPETENCIAS AL ESTADO DEL ARTÍCULO 149. LA ATRIBUCIÓN ESTATUTARIA DE COMPETENCIA; LA CLÁUSULA DE CIERRE DEL ARTÍCULO 149.3. LOS LÍMITES GENERALES DE LAS COMPETENCIAS; SU EFECTIVIDAD.

TEMA 32: LAS COMPETENCIAS DE LA XUNTA DE GALICIA: LA RESERVA DE COMPETENCIAS AL ESTADO DEL ARTÍCULO 149. LA ATRIBUCIÓN ESTATUTARIA DE COMPETENCIA; LA CLÁUSULA DE CIERRE DEL ARTÍCULO 149.3. LOS LÍMITES GENERALES DE LAS COMPETENCIAS; SU EFECTIVIDAD.

1. LAS COMPETENCIAS DE LA XUNTA DE GALICIA: LA RESERVA DE COMPETENCIAS AL ESTADO DEL ARTÍCULO 149.

1. Introducción 

La Constitución española de 1978 ha dado configuración a un nuevo modelo de Estado descentralizado, reconociendo el artículo 2 el principio de autonomía de las nacionalidades y regiones, y considerando en el artículo 137 a las Comunidades Autónomas como entidades que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Para que ello sea posible, es necesario que las Comunidades Autónomas dispongan de unas competencias propias que les permitan contar con un auténtico poder de autogobierno, pues, de otra manera, se habría operado constitucionalmente una simple descentralización administrativa.

El tema central en el estudio del Estado de las Autonomías es, por consiguiente, el de las competencias, por cuanto las mismas nos ofrecen cuál es la dimensión real de los poderes autonómicos. Estas competencias, a su vez, habilitan a esos poderes para el ejercicio de unas funciones en razón del interés, que la Constitución predica tanto de las Comunidades Autónomas como de las Entidades Locales. De manera que la existencia de ese ''interés'' diferenciado (en nuestro caso, el ''interés de Galicia'') constitucionalmente justificará y ofrecerá fundamento jurídico al ejercicio, por propia iniciativa, de las correspondientes ''competencias y funciones'' por los poderes de la Comunidad Autónoma.

Quedan así íntimamente entrelazados los conceptos de interés-competencia, a efectos de su ejercicio por los poderes públicos autonómicos.

La noción ''competencia'' se refiere conceptualmente, pues, a un ámbito de potestades que, en relación con una materia y en función de un interés (autonómico o estatal), puede ejercitar un determinado poder público. Al mismo tiempo, se habla de ''funciones'' para designar los contenidos materiales integradores de la noción de competencia, distinguiéndose entre una función legislativa y una función ejecutiva, en la que se incluyen, a su vez, las funciones reglamentarias, de administración o gestión e inspectora.

Esta noción de competencia tiene, como señalan MEILAN Y R. ARANA, un significado esencialmente relacional, en cuanto permite presuponer una posible pluralidad de titulares de poder que, teniendo un interés propio, pueden coincidir en su ejercicio simultáneo desde una perspectiva material, funcional o territorial. De ahí, la necesidad de articular la distribución de las competencias para el adecuado ejercicio de los poderes y funciones propias de cada ente.

Es este posible encruzamiento de intereses (estatal y autonómico) en concurrencia, el que ha determinado la necesidad de incorporación a la Constitución de un Título VIII, pensado por los constituyentes como un marco, desde luego impreciso y en ocasiones confuso, en el que tendrán que encontrar referencia necesaria las Comunidades Autónomas al concretar la materia de las competencias en sus Estatutos de Autonomía, de acuerdo con las previsiones del articulo 147.2 de la CE. Este marco se configura, a efectos de reparto competencial, mediante un sistema de doble lista de competencias, atenuada por múltiples interrelaciones entre ellas y por la inclusión de una cláusula de cierre (en el artículo 149.3 de la CE).

2. Las competencias en el marco constitucional.

Doctrinalmente, es conocida la distinción (atribuida a ENTRENA CUESTA) de dos sistemas de distribución de competencias entre el Estado y los Entes territoriales descentralizados: el de ''distribución horizontal'', en el que se reparten las funciones correspondientes a una misma materia entre el Estado y la Comunidad Autónoma; y el de ''distribución vertical'', en el que se distinguen y separan las materias de competencia estatal y las de competencia autonómica, cada una considerada en su total integridad funcional.

A su vez, la delimitación competencial puede realizarse por un sistema de doble lista competencial, con distinción, en este caso, entre las funciones estatales y las de los entes territoriales (como es el caso del sistema federal alemán), o de lista única, en el cual, a su vez, pueden enumerarse las materias atribuidas al Estado, otorgando el resto a los entes territoriales (sistema de algunos Estados federales, como el norteamericano), o enunciarse las propias de las regiones autónomas, asignando el resto al Estado central (sistema de los Estados regionales, como el italiano).

El sistema de distribución horizontal es el propio del sistema federal alemán y de la mayoría de los sistemas federales centroeuropeos. En él se dividen las competencias por funciones, no por materias: de este modo, se realiza una distribución de competencias legislativas entre el Estado federal y los Estados federados, delimitándose mediante el empleo de la técnica de la doble lista de competencias; si bien, singularmente, las funciones ejecutivas se atribuyen a los Estados federados, en virtud de una cláusula general residual ( por eso llamado ''federalismo de ejecución''), lo cual impide la existencia de una duplicidad de Administraciones, en beneficio de la economía de costes del sistema en su conjunto.

El sistema de distribución vertical es el adoptado por el sistema federal norteamericano. En él el reparto se realiza por materias no por funciones, de manera que, en relación con determinadas materias, contenidas en una lista única se concentran en el Estado federal las competencias legislativas y ejecutivas, ganándose en seguridad de que la legislación del poder central, en tales materias, será aplicada de manera uniforme en todo el territorio de la Federación, lo que hace que tan sólo en las restantes materias, obtenidas por exclusión, puedan los Estados federados ejercer la plenitud de competencias sin interferencias del poder central. Esta concentración de competencias impone, consiguientemente, un efecto centralizador añadido y produce un incremento de costes de gestión, por coincidir en un mismo territorio la acción de los agentes federales y la de los de cada uno de los Estados. 

Este mismo sistema de distribución vertical y aplicación de una lista única es el que sigue el modelo italiano, pero formulada en sentido inverso, pues en él se recoge una lista única de materias atribuidas a las regiones autónomas, correspondiendo las restantes en bloque al Estado central.

Por lo que se refiere al modelo español, el marco competencial que se describe en el Título VIII de la CE responde al sistema cásico de doble lista ( de inspiración federal)  y cláusula residual.

Con la doble lista configurada en los artículos 148 y 149, el constituyente ha querido propiamente concretar qué competencias corresponden en todo caso al Estado ( las del art 149.1); “ el Estado tiene competencia exclusiva”..), en tanto que respecto a las Comunidades Autónomas no realiza su atribución directa, sino que traslada al ámbito dispositivo de sus respectivos Estatutos de Autonomía, la precisión del nivel de competencias que cada una de ellas asume efectivamente de entre las que la Constitución también relaciona, en un listado abierto, como propias de las mismas ( las del artículo 148.1;” las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias…..”). ya sea de un modo inmediato o por el transcurso del tiempo de 5 años, fijado en el artículo 148.2; de tal modo que la lista verdaderamente importante es la del artículo 149, pues la del artículo 148 sólo tiene valor transitorio, en la medida en que a la larga todas las Comunidades Autónomas dispondrán del mismo techo autonómico, al poder asumir la totalidad de las competencias, no siendo las atribuidas al Estado por el artículo 149 como de reserva absoluta.

Y la cláusula residual del artículo 149.3, actúa como cláusula de cierre, evitando la posible existencia de competencias no imputables a ningún ente o esfera de poder, al producir el doble efecto de que las materias y funciones no reservadas al Estado, pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas y de que las no asumidas efectivamente por éstas, permanecerán en poder del Estado.

En la confrontación particular de las materias y funciones que relacionan los arts. 148 y 149 como propias de cada ente o esfera de poder, se obtienen los siguientes criterios adicionales:

A) Materias.

Respecto a las enumeradas como de atribución estatal, su imputación viene determinada por su conexión con el interés general o por su alcance territorial inter o supracomunitario ( en este último caso en razón a limitarse el interés de cada  Comunidad Autónoma a su propio territorio).

En cuanto a las relacionadas como de pertenencia autonómica, el interés de la Comunidad Autónoma ya implícito en el propio título competencial, que la Constitución delimita materia a materia y circunscribe a un determinado territorio: actuando así la conexión material-territorial como criterio rector y fundamento directo en la asunción de cada una de las competencias propias de la Comunidad Autónoma.

B) Funciones

Respecto de una misma competencia material, puede hablarse de diversas funciones: se distingue, principalmente, entre la función legislativa y la función ejecutiva, esta última comprensiva de todas las potestades o facultades de ejecución y desarrollo de las leyes, a saber, la reglamentaria, la de administración o gestión, la de inspección y la sancionadora. Aunque también se utilice una acepción estricta de la función ejecutiva que la separe e independice de la potestad reglamentaria ( así artículo 37.2 por confrontación con el artículo 37.3 del EAG).  

Tanto respecto a las materias de titularidad estatal como a las de pertenencia autonómica, se formula una doble hipótesis de atribución de funciones : la reserva íntegra y plena de funciones sobre una materia específica: y la de reparto de funciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, también correspondientes a una misma materia, con atribución a aquél de facultades legislativas (en ocasiones, bajo la forma de bases o normas básicas) y a aquéllas de facultades de desarrollo legislativo y/o ejecución. Las primeras son las competencias exclusivas; las segundas serán las competencias compartidas. Pudiendo también hablarse de competencias concurrentes en el supuesto de que, en relación con una misma materia, el Estado y las Comunidades Autónomas puedan ejercer, simultáneamente y en su plenitud funcional, las mismas competencias.

Las hipótesis posibles , en cuanto al reparto de las funciones normativa y ejecutiva serán las siguientes:

- El Estado se reserva la legislación básica. En este supuesto, las Comunidades podrán desarrollar la legislación estatal, a través de sus propias leyes territoriales, y ejecutarla, por medio de sus propios reglamentos. 

- El Estado se reserva la potestad legislativa en una materia , pero reconoce que las Comunidades podrán adoptar leyes de desarrollo en la misma materia que recojan las peculiaridades o singularidades del régimen general estatal en el respectivo territorio autonómico ) por ej. en materia civil, mercantil o procesal) y en todo caso reglamentos ejecutivos propios.

- El Estado se reserva la potestad legislativa. En tal caso, las Comunidades limitarán su competencia a la producción de reglamentos ejecutivos de las leyes estatales. Con la particularidad de que, en determinados supuestos, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva por las Comunidades habrá de ejercitarse de conformidad con las normas reglamentarias de carácter general que, como desarrollo de su legislación , dicte el Estado ( así, artículo 37.3, in fine , EAG).

En definitiva, la confrontación de este doble elemento de referencia( materias y funciones) nos ofrecerá, respecto de cada título competencial, el alcance de las potestades estatales y , por deducción negativa, el correspondiente, en el mismo ámbito material y funcional, a las Comunidades Autónomas, si la competencia estatal no se configurase en forma plena y exclusiva, y viceversa.

Con la importante precisión de que la delimitación competencial que ofrece la Constitución en sus artículos 148 y 149 hace posible establecer interrelaciones múltiples entre materias y funciones , de modo que podrán darse grados o niveles diferentes de competencias exclusivas y compartidas en función de la concreta delimitación competencial que se realice tanto de materias como de funciones.

De lo dicho se obtienen los siguientes criterios valorativos:

a) las competencias estatales mencionadas en el artículo 149.1 no responden siempre y en todo caso a un criterio de exclusividad absoluta, limitándose propiamente este precepto a fijar aquellas materias imputables al Estado por exigirlo el interés general y aquellas funciones necesarias para la consecución de los fines estatales derivados de ese interés general.

b) las competencias autonómicas descritas en el artículo 148.1, aun correspondiendo a las Comunidades Autónomas si han sido asumidas en sus estatutos de Autonomía, por razón de la materia y de las funciones , tampoco responden en todo caso a un criterio de atribución íntegra ( exclusividad plena) , por cuanto su alcance y extensión podrán venir determinador por su confrontación con algunas de las del artículo 149.1 ( exclusividad relativa) .

c) A salvo los supuestos de reserva estatal íntegra de competencias básicas o mínimas por razones de interés general, en un gran número de casos se producirá una compartición o reparto de competencias ( legislativas y de desarrollo legislativo y/o ejecución) sobre una misma materia entre las esferas de poder central y autonómica, que operará en distinto nivel y grado según cual sea la materia considerada.

d) Finalmente, en relación con la cláusula de cierre del artículo 149.3, éste se produce de acuerdo con un doble principio dispositivo:

- Las materias no atribuidas expresamente al Estado podrán ser asumidas por las Comunidades Autónomas en sus respectivos estatutos de Autonomía;

- Las competencias de atribución autonómica que no sean asumidas en los Estatutos de Autonomía, pasan a ser automáticamente de titularidad estatal.

Debe tenerse en cuenta que las dos principales vías de acceso a la autonomía ( las de los artículos 143 y 151 CE) no suponen diferencias de grado en cuanto a las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas, al menos en la fase final de proceso de consolidación de las autonomías. La diferencia, pues, radica en el momento en que cada Comunidad Autónoma alcanzará ese techo máximo competencial, por cuanto para las Comunidades históricas lo será el momento inicial de aprobación del Estatuto, en tanto que las demás tendrán que esperar el transcurso de 5 años y luego exteriorizar su voluntad de acceder a la autonomía plena mediante la reforma de sus estatutos de Autonomía.

De esta manera, las Comunidades del artículo 143 tan sólo podrán asumir inicialmente las competencias del artículo 148, mientras que las del artículo 151 pueden , además, asumir todas aquellas que figuren en el 149, o incluso otras no listadas en el mismo, con la única limitación de aquellas que sean, por su naturaleza, de reserva competencial del Estado, o figuren en el art. 149 como de competencia exclusiva del Estado.

Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma Gallega , 

El Estatuto de Autonomía de Galicia determina el catalogo de competencias y su régimen jurídico dentro de su Titulo II. ( que desarrollaremos ampliamente en la pregunta siguiente).

Las mismas se pueden agrupar:

● Competencias Exclusivas: son aquellas en que la Comunidad Autónoma ejerce, con exclusión de todos los demás entes, las competencias sobre una determinada materia.

Aparecen relacionadas en los artículos 27, 30, 31 y 32 del Estatuto de Autonomía. 

Habrá que hacer distinción, dentro del listado anterior de competencias, entre exclusividad absoluta y relativa, en el sentido de que la primera categoría (absoluta) identifica a aquellas materias en las que no se prevé relación o conexión con las competencias estatales (como por ejemplo, la artesanía), y la segunda (relativa) identifica a aquellas competencias que deben definirse en su alcance y extensión por referencia y confrontación con las del articulo 149.1 de la Constitución (como por ejemplo, obras publicas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado).

En cuanto a las competencias exclusivas como resulta logico, su ambito funcional es total e incluye toda suerte de competencias legislativas, reglamentarias y ejecutivas, no encontrandose otro limite que el respeto a la Constitucion Espanola y al Estatuto de Autonomia. En concordancia con lo expresado, la redaccion del articulo 37 del Estatuto de Autonomia cuando determina que, con respecto de estas competencias, le corresponde al

Parlamento la potestad legislativa en los términos previstos en el Estatuto y en las Leyes del Estado a las que el mismo se refiere, correspondiéndole a la Xunta la potestad reglamentaria y la funcion ejecutiva.

● Competencias Compartidas: Aquellas en las que la Comunidad Autonoma y el Estado pueden ejercer competencias sobre una misma materia.

Dentro de las competencias compartidas hablaremos de competencias de desarrollo y ejecucion, que figuran relacionadas en los articulos 28, 30.1 apartado 7, 33 y 34 del Estatuto, y competencias de solo ejecucion, que se corresponden con las establecidas en los articulos 29 y 33.3 del Estatuto de Autonomia. Las competencias de ejecucion en la Comunidad Autonoma llevan implicita la correspondiente potestad reglamentaria, la administracion y la inspeccion.

En los supuestos recogidos en los articulos 28 y 29 del Estatuto, referentes a competencias de desarrollo y ejecucion o de sola ejecucion de la legislacion del Estado, o en otros supuestos del Estatuto que tengan analogo caracter, el ejercicio de esas potestades por la Comunidad Autonoma se realizara de conformidad con las normas reglamentarias de caracter general que, en desarrollo de su legislacion, dicte el Estado. En este sentido parece quedar la competencia autonomica de ejecucion restringida a facultades de gestion, administracion e inspeccion.

Con respecto de la redaccion dada a los articulos 148 y 149 habra de determinarse que la Constitucion cuando enumera las competencias propias de las Comunidades Autonomas no lo hace excluyendo del todo la intervencion estatal, ya que en muchos casos debera de tenerse presente el marco establecido por el Estado. Del mismo modo actua al enumerar las competencias exclusivas del Estado, pues lo cierto es que en muchas de ellas se

contempla la expresion “sin perjuicio de...” que opera a favor del derecho autonomico. La toma en consideracion de lo anterior nos lleva a concluir que en no pocos casos las competencias exclusivas a menudo se convertiran en compartidas, entre las esferas del poder estatal y autonomico, aunque operando en distinto grado y nivel segun cual sea la materia a la que se haga referencia.

En la STC 69/1988, del 19 de abril (LA LEY 103806-NS/0000), sobre conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Nacion contra el decreto sobre etiquetaje de productos que se comercializan en Cataluña, el Tribunal declaro que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia controvertida.

Con respeto del ambito de aplicacion espacial las competencias de la Comunidad Autonoma de Galicia se entienden referidas a su territorio. Eso implica que las normas, legales o reglamentarias, que integran el derecho propio de Galicia sera de aplicacion solo al territorio gallego.

LA RESERVA DE COMPETENCIAS AL ESTADO DEL ARTÍCULO 149.

Tratándose de materias de las relacionadas con el artículo 149 de la CE en las que pueden tener competencias concurrentes el Estado y las Comunidades y Autónomas (o de aquellas de las del artículo 148 CE que, aun pudiendo ser de competencia exclusiva de las mismas, sea necesaria la intervención del Estado para salvaguardar la igualdad de todos los ciudadanos o el interés estatal o el orden económico general o los objetivos de la política económica general  o los objetivos de la política económica general) , las Cortes Generales pueden aprobar leyes reguladoras de las condiciones básicas o bases ( legislación básica que no hay que confundir con las leyes de bases reguladas en el artículos 82 a 85 CE), que configurarán un régimen general uniforme y mínimo en una determinada materia. 

El Tribunal Constitucional , en reiterada jurisprudencia , ha venido perfilando la noción de bases o normas básicas, La misma ha de ser entendida como una noción material en el sentido de que esos principios o criterios básicos, estén o no formulados como tales “son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente”. De lo que se infiere que unas normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una ley y ser ella calificadas como tales ( noción formal de bases) sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido ( sentencia del TC de 28 de julio de 1981 y de 28 de enero de 1982).

Por otra parte, según el mismo Tribunal Constitucional, por principios bases o directrices, hay que entender “ los criterios generales de regulación de una materia”. Los cuales pueden contemplarse desde  una doble perspectiva: positiva, por cuanto con ellas se garantizará la unidad e igualdad de condiciones entre los ciudadanos; y negativa porque las Comunidades Autónomas deben forzosamente moverse dentro de esos límites en el ejercicio de sus competencias ( así , sentencia del TC de 7 de abril de 1983) 

La normativa estatal básica puede, eso si, ser complementada por leyes y desarrollada por normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas con competencias estatutarias en la materia respectiva, lo que posibilita una pluralidad de regulaciones autonómicas, pues el señalamiento de las bases por el legislador estatal no puede dejar vacías de contenido las competencias autonómicas.

Finalmente , en ningún caso estas leyes básicas, por su propia naturaleza  podrán ser modificadas ni derogadas por las leyes de las Comunidades Autónomas..

2. LA ATRIBUCIÓN ESTATUTARIA DE COMPETENCIAS; LA CLÁUSULA DE CIERRE DEL ARTÍCULO 149.3.

Partiendo de la clasificación básica de las competencias autonómicas en exclusivas y compartidas, realizaremos la enumeración de las recogidas en los artículos 27 a  34 del  EAG, con las naturales reservas que todo intento clasificatorio exige en su formulación.

1) COMPETENCIAS EXCLUSIVAS ( nivel máximo ).

Pertenecen a tal categoría aquellas respecto de las cuales tanto la materia como las funciones, corresponden en su integridad a la Comunidad Autónoma.

Las competencias de esta naturaleza alcanzan en su contenido material a las funciones legislativas, de desarrollo legislativo y de ejecución, por lo que son situables en el nivel máximo competencial; aunque , a efectos sistemáticos, pueda hablarse de un primer y un segundo grado, dentro del mismo nivel competencial máximo, según que la potestad legislativa sea plenamente autónoma o deba producirse por referencia necesaria a las bases y a la ordenación general económica, sin merma de su potencialidad normativa.

A) COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DE PRIMER GRADO.

Son las del artículo 27 del EAG, a saber:

1. Organización de sus instituciones de autogobierno.

2. Organización y régimen jurídico de las comarcas y parroquias rurales como entidades locales propias de Galicia, alteraciones de términos municipales comprendidos dentro de su territorio y, en general, las funciones que sobre el Régimen Local corresponden a la Comunidad Autónoma al amparo del art. 149.1.18 CE y su desarrollo.

3.Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.

4. Conservación, modificación y desarrollo de las instituciones del Derecho Civil gallego.

5. Las normas procesales y procedimientos administrativos que se deriven del específico Derecho gallego o de la organización propia de los poderes públicos gallegos.

6.Estadísticas para los fines de la Comunidad Autónoma gallega.

7. Obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado o cuya ejecución o explotación no afecte a otra Comunidad Autónoma o Provincia.

8. Ferrocarriles y carreteras no incorporadas a la red del Estado y cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte llevado a cabo por estos medios o por otros. 

9. Los puertos, aeropuertos y helipuertos no calificados de interés general por el Estado y los puertos de refugio y puertos y aeropuertos deportivos.

10. Montes, aprovechamientos forestales, vías pecuarias y pastos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la CE.

11. Régimen jurídico de los montes vecinales en mano común.

12. Aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de la Comunidad , sin perjuicio de la dispuesto en el art. 149.1.22 de la CE.

13.Instalaciones de producción, distribución y transporte de energía eléctrica cuando este transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra Provincia  o Comunidad Autónoma, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 149.1.22 y 25 de la CE.

14. Las aguas minerales y termales. Las aguas subterráneas sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.22. CE  y en el número 7 del presente artículo 27.

15.La pesca en las rías y demás aguas interiores, el marisqueo, la acuicultura, la caza, la pesca fluvial y lacustre.

16. Las ferias y mercados interiores.

17. La artesanía.

18. Patrimonio histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico, de interés para Galicia, sin perjuicio de lo que dispone el artículo 149.1.28 CE; archivos, bibliotecas y museos de interés para la Comunidad Autónoma y que no sean de titularidad estatal; conservatorios de música y servicios de Bellas Artes de interés para la Comunidad.

19.El fomento de la cultura y de la investigación en Galicia , sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.2 CE

20.La promoción y enseñanza de la lengua gallega.

21.La promoción y la ordenación del turismo dentro de la Comunidad.

22. La promoción del  deporte y la adecuada utilización del ocio .

23. Asistencia social.

24. La promoción del desarrollo comunitario.

25. La creación de una Policía  Autónoma, de acuerdo con lo que disponga la Ley Orgánica prevista en el artículo 149.1.29 CE

26. El régimen de las fundaciones de interés gallego.

27.Casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las apuestas mutuas deportivo-benéficas.

28. Los centros de contratación de mercancías y valores de conformidad con las normas generales del Derecho mercantil.

29.Cofradias de Pescadores, Cámaras de la propiedad, Agrarias, de Comercio, Industria y Navegación, y otras de naturaleza equivalente, sin perjuicio de lo que dispone el artículo 149 de la CE.

30. Normas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje en los términos del artículo 149.1.23 de la CE.

31.Publicidad, sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios específicos .

32. Las restantes materias que con este carácter y mediante ley orgánica sean transferidas por el Estado.

Respecto a estas materias transferibles por el Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia, hay que recordar que le han sido transferidas:

- Por Ley Orgánica 16/1995, de 27 de diciembre:

a) Como competencias exclusivas:

1. Cooperativas y mutuas no integrantes en el sistema de seguridad social, respetando la  legislación mercantil.

2. Espectáculos públicos.

3. Transporte marítimo, que se lleve a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de la Comunidad Autónoma, sin conexión con otros puertos o puntos de otros ámbitos territoriales.

b) Como competencias de desarrollo legislativo y ejecución:

4. Corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos o profesionales.

c) Como competencias de ejecución de la legislación del Estado:

5. Asociaciones

- Por Ley Orgánica 6/1999, de 6 de abril.

    d) Como competencias de desarrollo legislativo y ejecución :

        6. Ordenación del crédito, banca y seguros.

Pueden distinguirse respecto de todas ellas, entre una “exclusividad absoluta”, para identificar las que se corresponden con las consideradas como tales por el artículo 148.1 de la CE, sin ninguna relación o conexión con competencias estatales (así, las relacionadas en su apartados 1,3,15,16,17,20,21,22,23,24,25,26 y 27) ; y una “ exclusividad relativa”, predicable de las que, aun siendo consideradas como tales en el artículo 148.1 deben definirse en su alcance y extensión por referencia y confrontación con las del artículo 149.1 CE ( así las mencionadas en sus apartados 2,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13,14,18,19,25,28,29,30 y 31).

Son también competencias  exclusivas de primer grado, la de los artículos 31 y 32 del EAG.

- Según el artículo 31 del EAG, es de la competencia plena de la Comunidad Autónoma gallega la regulación de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades , en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 27 CE de la CE y en las leyes orgánicas que, conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma, lo desarrollen; de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 de la CE, y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía.

-Y conforme al artículo 32 del EAG, corresponde a la CA la defensa y promoción de los valores culturales del pueblo gallego. A tal fin y mediante ley del Parlamento, se constituirá un Fondo Cultural  Gallego y el Consejo de la Cultura Gallega.

B) COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DE SEGUNDO GRADO

Son las del artículo 30 del EAG, pudiendo considerarse las mismas como de exclusividad “relativa”, por cuanto la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma sobre tales competencias habrá de producirse de acuerdo con las bases y la ordenación general de la economía y de la política monetaria del Estado y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131, 149.1.11 y 13 de la CE.

1. Fomento y planificación de la actividad económica de Galicia.

2. Industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad sanitarias o de interés militar y las normas relacionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear. Queda reservada a la competencia exclusiva del Estado la autorización para transferencia de tecnología extranjera.

3. Agricultura y ganadería.

4. Comercio interior, defensa del consumidor y usuario, sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre defensa de la competencia . Denominaciones de origen en colaboración con el Estado.

5. Instituciones de crédito corporativo, público y territorial y Cajas de Ahorro.

6. Sector público económico de Galicia, en cuanto no esté contemplado por otras normas de este Estatuto.

7. El desarrollo y ejecución en Galicia de: a) los planes establecidos por el Estado para la reestructuración de sectores económicos; b) programas genéricos para Galicia estimuladores de la ampliación de actividades productivas e implantación de nuevas empresas; c) programas de actuación referidos a comarcas deprimidas o en crisis.

La comunidad gallega participará, asimismo, en la gestión del sector público económico estatal, en los casos y actividades que procedan.

2) COMPETENCIAS COMPARTIDAS ( niveles medio y mínimo)

Pueden integrarse en esta categoría aquellas otras respecto de las que , en relación con una determinada materia, pueden ejercitarse, simultánea pero separadamente, funciones propias por cada ente en virtud del reparto constitucional previo de títulos materiales. La diferencia de sentido con las denominadas competencias concurrentes, radica en que éstas responden a funciones que, aun correspondiendo a materias de naturaleza diferente, han de ejercitarse simultánea y conjuntamente por ambos entes, dada su interdependencia , e integrarse, en su caso, en un mismo procedimiento de ordenación.

Respecto a este tipo de competencias compartidas, pueden distinguirse dos niveles, medio y mínimo, según el grado de competencias ( desarrollo legislativo y ejecución , o solo ejecución ) que correspondan a la Comunidad Autónoma en relación con una materia.

A) Competencias compartidas: nivel medio.

Son las de los artículos 28, 33 y 34 del EAG. En ellas es competencia de la Comunidad Autónoma gallega el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación ( básica)  del Estado  en  los términos que la misma establezca.

*Según el artículo 28 del estatuto de autonomía , son competencias de esta índole:

1. Régimen jurídico de la Administración Pública de Galicia y régimen estatutario de sus funcionarios.

2.Expropiación forzosa, contratos y concesiones administrativas en el ámbito de las competencias propias de la Comunidad Autónoma.

3. Régimen minero y energético

4. Reserva al sector público de recursos o servicios esenciales especialmente en caso de monopolio e intervención de empresas cuando lo exija el interés general.

5. Ordenación del sector pesquero.

6. Puertos pesqueros.

7. Entidades cooperativas.

8. Establecimientos farmacéuticos.

*De acuerdo con el artículo 33 del EAG, le corresponderán a la Comunidad Autónoma competencias de esta índole en materia de :

1. Sanidad interior.

2. Seguridad Social. En relación con esta materia se exceptúan las normas que configuran el régimen económico de la misma (competencia estatal) ; aunque le corresponderá también la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la Caja Única.

La Comunidad Autónoma podrá organizar y administrar a tales fines y dentro de su territorio todos los servicios relacionados con las materias de sanidad interior y de seguridad social, y ejercerá la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones en estas materias.

El Estado se reserva la alta inspección conducente al cumplimiento de las funciones y competencias en las materias indicadas.

*Y por lo que se refiere al artículo 34 del EAG, también señala que le corresponden a la Comunidad Autónoma, en el marco de las normas básicas del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materias  de :

1. Régimen de radiodifusión y televisión, en los términos y casos establecidos en la ley que regule el estatuto jurídico de la Radio y la Televisión.

2. Régimen de prensa y, en general, de todos los medios de comunicación social. 

En tales términos, la Comunidad Autónoma podrá regular, crear y mantener su propia televisión, radio y prensa y , en general, todos los medios de comunicación social para el cumplimiento de sus fines.

B) Competencias compartidas nivel mínimo

Son las de los artículos 29 y 33.3 del EAG. Facultan a la Comunidad Autónoma para la ejecución de la legislación del Estado.

-De acuerdo con el artículo 29 del EAG, corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la ejecución de la legislación del Estado en las siguientes materias:

1. Laboral, asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección de éste. Quedan reservadas al Estado todas las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobres estas materias.

2. Propiedad industrial e intelectual.

3. Salvamento marítimo

4. Vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales del Estado correspondientes  al litoral gallego.

5. Las restantes materias que se atribuyen en el presente Estatuto expresamente como competencia de ejecución y las que con este carácter y mediante ley orgánica sean transferidas por el Estado.

-Finalmente , según el artículo 33.3 del EAG, corresponderá a la Comunidad Autónoma la ejecución de la legislación del Estado sobre productos farmacéuticos.

TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS DEL  ESTADO A LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

Hecho ya el análisis de las competencias y funciones que corresponden a la Comunidad Autónoma, se debe completar el estudio de esa materia con la referencia a la articulación administrativa de las mismas, que se realiza mediante  los Reales Decretos de traspasos de bienes, servicios, personal y recursos financieros. Es esta una materia cuya regulación la Constitución abandona a los Estatutos de Autonomía ( el artículo 147.2, d CE señala que deberán contener: “ las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas”).

Los traspasos de servicios del Estado a las  Comunidades Autónomas se ha venido realizando, ya desde las preautonomías, a través de las Comisiones Mixtas, de composición paritaria ( Gobierno- Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma), en cuyo seno se acuerda el contenido concreto de cada transferencia.

Posteriormente, cumplida la fase preautonómica, las funciones ya transferidas a las Juntas preautonómicas son objeto de asunción definitiva y consolidación, sin solución de continuidad, en el momento de iniciarse la verdadera autonomía. En relación con Galicia, téngase en cuenta el Decreto autonómico 6/1982, de 29 de enero y Real Decreto 1706/1982, de 24 de julio.

Al mismo tiempo, de acuerdo con las previsiones de cada Estatuto de Autonomía ( por lo que se refiere a Galicia : Disposición Transitoria 4ª del EAG), se constituyen las Comisiones Mixtas, para el traspaso de servicios correspondientes a las competencias asumidas por cada Comunidad Autónoma en su Estatuto de Autonomía. Estas Comisiones Mixtas se dan a sí mismas sus propias normas de funcionamiento que luego se aprueban por el Gobierno, como normas estatales reguladoras del régimen  general del traspaso de servicios del Estado a la Comunidad Autónoma y de funcionamiento de las mismas: respecto a Galicia, esta normativa se contiene en el Real Decreto 581/1982, de 26 de febrero .

En cuanto al funcionamiento y régimen de acuerdos de las Comisiones Mixtas, se debe indicar que éstas funcionan no como órganos colegiados por mayorías,  sino en régimen de paridad, por consenso entre las partes. A este respecto, habrá que tener en cuenta los Reales Decretos de creación de las Comisiones , así como la Ley del Proceso Autonómico ( artículos 16 a 19) , que establecen el contenido obligatorio y las reglas formales básicas a que deben sujetarse los Acuerdos de las Comisiones Mixtas.

Estos Reales Decretos de traspasos recogerán el texto del acuerdo de la Comisión en anexo y establecerán la fecha de su entrada en vigor publicándose finalmente en el BOE y en el DOGA.

Conviene precisar, para terminar, que los Reales Decretos de traspasos no realizan una función directa  de distribución de competencias, por cuanto ya viene la misma prefigurada por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, sino que su valor se limita a una función interpretativa del contenido y alcance de los servicios traspasados por el Estado. 

LA CLÁUSULA DE CIERRE DEL ARTÍCULO 149.3.

Dispone el artículo 149.3 de la CE que “ Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, según sus respectivos Estatutos. Las competencias sobre materias que no fuesen asumidas por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, y las normas de éste prevalecerán en caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencias de éstas. El derecho estatal será, en cualquier caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”.

A la vista de este precepto constitucional ( reproducido en similares términos en el artículo 38 del EAG, respecto a la aplicación del derecho gallego) , pueden obtenerse los siguientes criterios en cuanto a la aplicación  del Derecho gallego y la supletoriedad del Derecho estatal.

1º) Las competencias que no relaciona el artículo 149 de la CE como propias del Estado, pueden ser asumidas por la Comunidad Autónoma gallega en el Estatuto, deviniendo, en tal caso, competencias exclusivas de la misma. De esta manera, tanto las competencias del artículo 148 como las no mencionadas por el  artículo 149 de la CE, caso de ser asumidas como propias en el Estatuto de Autonomía, pasan a ser de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, siéndoles aplicable el derecho propio de Galicia ( así también el artículo 38.1 del EAG). 

2º) Las competencias no asumidas por la Comunidad Autónoma gallega, ya lo sean las del artículo 148 o las que pudo asumir directamente en su Estatuto de las no mencionadas en el artículo 149 de la CE, corresponderán al Estado. Corresponderán al Estado. En tal caso, respecto de las mismas, prevalecerá el Derecho del Estado, en caso de conflicto ( primera cláusula residual).

3º) En todo caso, es decir , aun tratándose de competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma gallega, el derecho estatal será supletorio del derecho propio de Galicia ( segunda cláusula residual) ( así también , art. 38.2 del EAG). 

A propósito de este precepto constitucional, se indica por CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR que la cláusula  residual del artículo 149.3 de la CE debe ser aplicada de forma restrictiva, como último recurso a utilizar cuando haya resultado ineficaz la apelación , a las distintas técnicas interpretativas ordinarias ( así se expresa la STC 123/1984).

En esta línea interpretativa de evitar en lo posible las disfuncionalidades que pueda provocar el juego de la cláusula residual  de atribución de competencias a favor del Estado, una parte de la doctrina (RUBIO LLORENTE, FERNÁNDEZ  FARRERES) ha propuesto la introducción en los Estatutos de Autonomía de una cláusula competencial general, en virtud de la cual las Comunidades Autónomas asumirán todas aquellas competencias no reservadas al Estado por la Constitución , con ello , cuando menos , se evitaría el empleo de la fórmula “ sin perjuicio “, Tan ampliamente utilizada por la Constitución y los Estatutos a la hora de delimitar el alcance material de las competencias. 

3. LOS LÍMITES GENERALES DE LAS COMPETENCIAS ; SU EFECTIVIDAD.

Las Comunidades autónomas no cuentan con competencias omnímodas e ilimitadas sino que las mismas están sometidas a ciertos límites sin los cuales no sólo quebraría el Estado de Derecho, sino que también sería imposible el ejercicio de la autonomía  en el marco de la unidad y la solidaridad que exige la Constitución.

Los límites generales de las competencias autonómicas, aparte la normativa básica del Estado, serán aquellos que vengan determinados tanto por la Constitución como por el propio Estatuto de Autonomía. Lo cual no implica necesariamente ni la coparticipación de la competencia ni la concurrencia competencial, sino simplemente que tanto las normas constitucionales como las estatutarias delimitan el contenido material de la competencia, de manera que ésta encuentra sus límites naturales en esas normas constitucionales y estatutarias que integran el denominado bloque de constitucionalidad.

Pueden destacarse los siguientes límites principales:

a)Derivados del ámbito material y territorial de la competencia. El primero de los límites es el derivado de la propia materia que justifica la atribución de la competencia : las Comunidades Autónomas sólo podrán ejercer sus competencias en ámbitos materiales delimitados previamente por la Constitución, los estatutos o las leyes orgánicas de transferencia o delegación . Y ese límite material se complementa con el territorial, por cuanto los poderes autonómicos no podrán proyectar sus normas, acuerdos y decisiones más allá de los límites del propio territorio autonómico, limitándose pues su eficacia al territorio sobre el que ejerce jurisdicción ; de manera que esos poderes no podrán extenderse más allá del territorio ni siquiera para la tutela de los intereses autonómicos, salvo los casos de acuerdos de cooperación interautonómicos  que permite la Constitución.

b) Derivados del interés. El interés autonómico está siempre supeditado al interés general : de ahí que las competencias autonómicas tengan necesariamente que encontrar su límite allí donde converjan con el interés general del Estado, pues éste será siempre prevalente a aquél.

c) Derivados de los principios específicos que presiden la estructura territorial del Estado, los cuales se hayan recogidos concretamente en los artículos 138 y 139 de la CE.

El límite de las competencias autonómicas vendrá señalado .

- Por el reconocimiento constitucional al Estado de la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales ( artículo 149.1.1 en conexión con los artículos 9.2 y 14 de la CE). 

- Por la interdicción de los privilegios económicos o sociales en  favor de los ciudadanos del propio territorio autonómico y en detrimento de los de otros territorios autonómicos ( artículo 138.2 CE)

- Por la exigencia de la solidaridad interregional ( artículo 138.1 CE)

- Por el imperativo constitucional de preservar la libertad de circulación de personas y bienes por el territorio nacional ( artículo 139.2 CE).

d) Derivados de las relaciones internacionales, por reservarse al Estado la competencia exclusiva para contraer obligaciones internacionales ( artículo 149.1.3 CE) por medio de acuerdos y tratados internacionales.

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TEMA 31 LA INTERPRETACIÓN DEL ESTATUTO. SU REFORMA; LA RIGIDEZ ESTATUTARIA; SUS GARANTÍAS. LOS SUPUESTOS DE REFORMA; SUS RESPECTIVOS PROCEDIMIENTOS

 TEMA 31

LA INTERPRETACIÓN DEL ESTATUTO. SU REFORMA; LA RIGIDEZ ESTATUTARIA; SUS GARANTÍAS. LOS SUPUESTOS DE REFORMA; SUS RESPECTIVOS PROCEDIMIENTOS.

1.LA INTERPRETACIÓN DEL ESTATUTO

El antecedente más inmediato del actual Estatuto de autonomía para Galicia es el documento aprobado mediante referéndum el 28 de junio de 1936. Se trata de un texto jurídico que fue prácticamente avalado de forma unánime por la inmensa mayoría (99,2%) de los votantes y que facilitó que, el 15 de julio de ese mismo año, el comité central de la autonomía de Galicia pudiera entregar el proyecto de estatuto al presidente de las Cortes, órgano que no pudo aprobarlo definitivamente a causa de la Guerra Civil.

La disposición transitoria segunda de la Constitución de 1978, en la que se prevé un régimen singular para “los territorios que en el pasado plebiscitaron afirmativamente proyectos de estatutos de autonomía”, hace inexcusable una referencia a los antecedentes del actual Estatuto de 1981. 

El 28 de junio de 1936 fue aprobado en referéndum el proyecto de estatuto gallego elaborado al amparo de la Constitución de 1931.

Los avatares autonomistas a lo largo de la II República son objeto de profundos debates historiográficos, pero sí transmiten con bastante claridad la existencia de una idea que choca con la realidad autonómica actual: la constitución selectiva de territorios autónomos, en principio limitados a los casos catalán, vasco y gallego. De hecho, estos serán, a la postre, los únicos estatutos que llegaron a aprobar las Cortes republicanas, sin perjuicio de que otras iniciativas estuvieran pendientes de tramitación en diversas comunidades autónomas.

El estatuto gallego, como se indicó anteriormente, fue aprobado mediante referéndum, pero no llegó a aplicarse tras el estallido de la contienda civil. Esto no impide tomar cuenta de la importancia del contenido de esa norma como antecedente del texto de 1981, si bien en ciertos aspectos la regulación jurídica está francamente alejada.

Como ejemplo, la elección popular, directa y secreta del presidente de Galicia, capacitado para designar y cesar al presidente de la Xunta, es un ejemplo claro de un esquema bicéfalo ajeno al contenido del actual estatuto que, como es bien sabido,  concentra ambas figuras en una sola persona.

El elemento constitutivo de la autonomía, referido a su territorio, recibió también una solución bien diferente a la del actual Estatuto de 1981. En efecto, el estatuto republicano posibilitaba que se pudiera integrar en el territorio gallego cualquier otro limítrofe con características históricas, culturales, económicas y geográficas análogas, aspecto este que el legislador de 1981 no contempla sino a través de una reforma del Estatuto de autonomía.

En el aspecto competencial el Estatuto de 1936 era más lacónico y establecía unas previsiones más genéricas que el actual, que es más agotador de los ámbitos administrativos sectoriales que pueden atenderse desde el nivel administrativo de Galicia.

En el ámbito competencial económico-financiero siempre fue puesto en valor desde ámbitos galleguistas el instrumento de un banco público autonómico que, si bien debía respetar principios esenciales de la legislación estatal, podría llevar a cabo servicios recaudatorios de tesorería o crédito por sí mismo o en relación con las cajas de ahorro y otras instituciones análogas de carácter público.

Singular referencia merece el tratamiento de la cooficialidad de los dos idiomas existentes en Galicia. El artículo 4 del Estatuto de 1936 establecía que los escritos a tribunales y autoridades y documentos de fedatarios públicos debían expedirse en castellano si así se solicitan, y si estaba en gallego el original, su texto debería aportarse con la traducción en castellano. Paralelamente, en las relaciones oficiales de Galicia con autoridades del Estado y de otros territorios, debería usarse siempre el idioma común de toda España.

La cuestión lingüística se completaba con un mandato estatutario referido al ámbito educativo, que disponía que en las escuelas privadas era obligada la enseñanza del gallego y del castellano, aspecto este que en el actual ordenamiento jurídico de Galicia no tiene acogida estatutaria sino en la Ley de normalización lingüística de Galicia.

Con estos antecedentes , a través de la Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, se aprueba  EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE GALICIA.

La sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, es un magnífico documento jurídico que recuerda y actualiza la posición que dentro del ordenamiento español tiene el Estatuto de autonomía. En efecto, el fundamento jurídico tercero aporta la siguiente doctrina:

“...Los estatutos de autonomía son normas subordinadas a la Constitución, como corresponde a disposiciones normativas que no son expresión de un poder soberano, sino de una autonomía fundamentada en la Constitución y por ella garantizada, para el ejercicio de la potestad legislativa en el marco de la Constitución misma (así desde el principio, STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3). 

Como norma suprema del ordenamiento, la Constitución no admite igual ni superior, sino sólo normas que le están jerárquicamente sometidas en todos los órdenes. 

Tanto en la doctrina italiana como en la española, existe un amplio acuerdo en considerar que, desde un punto de vista político-funcional, los estatutos desempeñan en las CCAA un papel equivalente al que se ha atribuido a la Constitución de cualquier Estado-miembro de un Estado federal. Esto es así por dos razones:

• Del mismo modo que a las constituciones regionales, es al estatuto al que corresponde la regulación de la estructura organizativa básica de la CA de que se trate, así como el establecimiento de las reglas fundamentales a las que se han de sujetar los órganos autonómicos para llevar a cabo su actividad.

• Porque corresponde también a los estatutos establecer el procedimiento de creación del resto de las normas jurídicas regionales.

Ahora bien, si esta equiparación entre el valor político y funcional de los estatutos de autonomía y las constituciones regionales es aceptable desde una óptica política, lo cierto es que, como acertó GARCÍA DE ENTERRÍA, resulta cuestionable en términos jurídicos.

En efecto, mientras que en el caso de los llamados estados federales en sentido estricto, el orden jurídico fundamental de las colectividades miembros viene determinado por su propia Constitución federal, en el caso español, por el contrario, lo que sucede es que el orden jurídico fundamental de las comunidades autónomas no lo constituye solo el Estatuto de autonomía, sino que aquel está integrado por la Constitución española y también por los estatutos de autonomía.

En todo caso, importa poner de relieve que en la medida que los estatutos son llamados por la Constitución española a concretar y determinar la propia estructura estatal y la distribución de competencias dejadas abiertas por el constituyente.

En la medida que la elaboración de los estatutos de autonomía exige que se verifique una participación de los propios entes territoriales interesados en la creación de la nueva colectividad miembro, surge la pregunta de si esa participación permite afirmar que, a pesar de estar enunciado como ley orgánica por el artículo 81.1 de la Constitución, los estatutos de autonomía son un acto normativo regional o si, por el contrario, estamos en presencia de un auténtico acto normativo estatal. 

Este interrogante fue contestado de muy diversas maneras por nuestra doctrina.

Podemos considerar a los estatutos como normas del Estado y como normas autonómicas, es decir, son las dos cosas, atendiendo a varias razones:

• Su origen

• Su aprobación

• Su posición respecto a la propia Constitución.

Son expresión del principio autonómico ,su formación:

• Comenzó con una "iniciativa autonómica" (artículo 143 y 151)

• Continuó con una elaboración formulada por las representaciones del territorio de que se trataba (artículo 146)

• En el caso de los estatutos del nivel superior de autonomía, se prolongó en la propia fase de aprobación por las Cortes Generales, en cuanto que tal fase se requirió como un "común acuerdo para su planteamiento definitivo", acuerdo que a las Cortes como tales correspondió solo ratificar o no (artículo 151.2).

Pero a la vez, es también notorio que se trata de una norma estatal, y así lo precisa el artículo 147.1 CE: "los estatutos serán la norma institucional básica de cada CCAA y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico". El estatuto, con independencia de su proceso de formación, es una Ley orgánica de las Cortes Generales (artículo 81.1, 146, 147.3, 151).

Pero quizás puede tener mayor interés insistir en que el estatuto es una norma propia del Estado global por su propia función y contenido, en cuanto que complemento indispensable de la CE para convertir en acto la potencialidad autonómica que esta previó, puesto que sin estatuto no surge una CA. De este modo, el estatuto especifica el marco de la CE respecto a cada autonomía en particular, con lo que el ordenamiento autonómico respectivo ha de encontrar en su estatuto su norma suprema, aunque "dentro del marco establecido en la CE" como reza el artículo 147 de ésta.

La Constitución establece en el artículo 147.1: "Dentro de los términos de la presente Constitución, los estatutos de autonomía serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. "

En efecto, debe decirse que, siempre dentro del marco establecido por la vigente Constitución, el Estatuto se erige en la norma normarum del ordenamiento regional 3 . Pero, además y con mucha mayor relevancia para lo que ahora nos ocupa, también compete al Estatuto la regulación de la estructura organizativa básica de la Comunidad, así como el establecimiento de las reglas fundamentales a las que deben sujetarse los órganos autonómicos para llevar a cabo su actividad política. 

Para cumplir su función en cuanto tal norma institucional básica, el Estatuto de autonomía debe tener un determinado contenido, que es lo que está previsto por la propia Constitución en los artículos 147 y 152. Inicialmente, los contenidos previstos en estos dos artículos se consideraban como contenidos alternativos para los dos posibles tipos de estatutos de autonomía, los que se habían aprobado por la vía del artículo 143 y los aprobados por la del 151. No obstante, el desarrollo del proceso autonómico condujo a una solución diferente, de tal suerte que el contenido típico de los estatutos de autonomía aprobados hasta la fecha no es el del artículo 147 o el del 152, sino la suma de ambos.

Todos los estatutos de autonomía aprobados tenían una estructura y un contenido similar.

Por lo que se refiere  a la estructura del Estatuto de Autonomía de Galicia, simplificando y a efectos meramente expositivos, podemos decir que el título preliminar de nuestro Estatuto afirma el carácter de nacionalidad histórica de Galicia y la voluntad de constituir una comunidad autónoma para acceder al autogobierno. 

Igualmente, destaca la defensa de la identidad de Galicia y de sus intereses y la promoción de la solidaridad de cuantos integran el pueblo gallego como fin de la nueva estructura política creada.

Se perfila el territorio de la comunidad autónoma estableciéndose una remisión legal a una ley del Parlamento para la organización territorial propia de Galicia (esta fue la Ley 7/1996,de 10 de julio, de desarrollo comarcal. DOG nº. 142, 19-7-96). Además, define la condición política de gallego de un modo que permite la participación de una parte importante de la ciudadanía de Galicia en el ser político autonómico, todos aquellos gallegos que viven en la emigración y que, encontrándose muy lejos de la Galicia territorial, forman parte del pueblo gallego (Ley 4/1983, de 15 de junio, de reconocimiento de la galleguidad. DOG nº. 86, 16-7-1983).

Una parte importante del contenido estatutario tiene que ver, como no podía ser de otro modo, con la afirmación del gallego como lengua propia de Galicia, su cooficialidad con el castellano y el derecho de todos los ciudadanos de Galicia de conocerlos y usarlos (Aspectos contenidos en la Ley básica 3/1983, de 15 de junio, de normalización lingüística.DOG nº. 84, 14-7-1983). 

En el mismo plano simbólico se establece la bandera, el escudo y el himno propios de Galicia (Ley 5/1984, de 29 de mayo, de símbolos de Galicia. DOG nº.120, 23-6-1984).

En el título primero del Estatuto se regula el poder gallego. Bajo esta rúbrica se describen los órganos que ejercen las competencias específicas que la Constitución, el Estatuto de autonomía y la Ley reguladora de la Xunta y de su presidente les otorgan para desarrollar las funciones de autogobierno propias de la Comunidad Autónoma.

En primer lugar, se establece un Parlamento unicameral (Legislación del Parlamento de Galicia. BOPG nº. 150, de 1 de septiembre de 1983), que ejerce el poder legislativo de la Comunidad Autónoma. Sus miembros son elegidos (conforme a la Ley 8/1985, de 13 de agosto, de elecciones al Parlamento de Galicia, modificada por la Ley 12/2004, de 7 de diciembre) por un período de 4 años mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, siendo la circunscripción electoral la provincia (a los efectos de situación de los poderes autonómicos resultan de interés las leyes 1/1982, de 24 de junio, de fijación de la sede de las instituciones autonómicas (DOG nº. 12, 24-7-1982) y la Ley 4/2002, de 25 de junio, del estatuto de la capitalidad de la Ciudad de Santiago de Compostela (DOG nº.142, 24-7-2002).

Se complementa la regulación del capítulo del Estatuto dedicado a la Cámara gallega con la previsión, efectiva en la práctica, del funcionamiento de un comisionado parlamentario para el control de la Administración y la tutela de los derechos fundamentales: el Valedor del Pueblo (desarrollado por la Ley autonómica 6/1984, de 5 de junio, del Valedor del Pueblo. DOG nº. 135, 14-7-1984). Hay que referir también la existencia de otro órgano estatutario dependiente de la Cámara y que realiza el control externo de las finanzas públicas autonómicas: el Consejo de Cuentas de Galicia (cuya Ley institucional es la 6/1985, de 24 de junio. DOG nº. 130, 9-7-1985).

El poder ejecutivo de Galicia está compuesto por la Xunta y su presidente. Este último dirige y coordina la acción del gobierno y ostenta la representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en Galicia. Es elegido por el Parlamento entre sus miembros (Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas reguladoras de la Xunta y de su presidencia. DOG nº. 23, 21-3-1983).

La Administración de justicia en Galicia culmina en el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que tiene su sede en la ciudad de A Coruña, ante el que se agotan las sucesivas instancias procesales, en los términos establecidos por el artículo 152 de la Constitución.

El abanico competencial del Estatuto es muy amplio, como corresponde a una nacionalidad histórica que desde un primer momento accedió al nivel competencial previsto en el artículo 149 de la Constitución. Conviene aquí dar cuenta de la existencia de un título del texto autonómico dedicado a la Administración pública gallega, en el que se perfilan también las líneas maestras de la organización territorial.

La actividad económica y financiera de la Comunidad autónoma aparece delimitada en el título IV del Estatuto que trata "De la economía y la hacienda". 

Fue particularmente importante en el funcionamiento autonómico la aprobación del Decreto legislativo 1/1999,de 7 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia, que integra el desarrollo normativo fundamental de las cuestiones reguladas en este título del Estatuto.

Por último, los artículos 56 y 57 del Estatuto se dedican a la problemática de la reforma.

De modo paralelo al del texto constitucional, se establecen dos vías para la revisión, según las materias a las que esta afecte, que ampliaremos posteriormente.

2. SU REFORMA; LA RIGIDEZ ESTATUTARIA; SUS GARANTÍAS

La técnica de la reforma se configura como una institución garantista cuya virtualidad es, precisamente, la de permitir el cambio asegurando, a la vez, la permanencia de la Constitución o, en su caso, del Estatuto de Autonomía, cuando menos en su núcleo esencial. Siendo así, de lo que debemos ocuparnos es de ver cómo actúa ese carácter garantista de la reforma.

En primer término, veremos cómo actúa la rigidez estatutaria en el marco de la protección constitucional de la autonomía. Y en segundo lugar, nos referiremos al papel que, en la moderna organización constitucional democrática, desempeña el propio procedimiento de reforma en cuanto que institución básica de garantía. 

Ni que decir tiene que, al exigir que la revisión estatutaria haya de verificarse por un procedimiento distinto y más agravado que el que ha de observarse para la aprobación, modificación o derogación de cualquier otra Ley, el artículo 147.3 se convierte en el fundamento jurídico básico para la atribución del carácter de Lex Superior a las normas institucionales básicas de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, interesa recordar que si del hecho de que una norma contenga previsiones para su propia reforma se deriva su superioridad formal en el sistema de fuentes, es lo cierto, sin embargo, que para que esta supremacía sea materialmente efectiva, es necesario que la rigidez venga asegurada por la existencia de algún mecanismo de control de constitucionalidad de las Leyes. Esto es, precisamente, lo que se hace en el artículo 28 .1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (L.O.T.C., en adelante) cuando eleva a los Estatutos a la condición de ser, junto con la Constitución, parámetro de la validez y eficacia de las Leyes y demás actos normativos con fuerza de Ley del Estado o de los miembros. 

En primer lugar, interesa poner de manifiesto que la extensión del principio de rigidez al ámbito estatutario, supone que la tradicional distinción, consustancial al constitucionalismo rígido, entre Poder Constituyente y poderes constituidos, se completa, ahora, con la de poder estatuyente, en cuanto que Poder Constituyente-constituido y poderes constituidos estatales y regionales. Cada uno de estos tres poderes tendrá perfectamente delimitado su ámbito de actuación. En efecto, podemos decir que con el establecimiento de un procedimiento específico para llevar a cabo la revisión estatutaria, lo que se hace es sustraer al Legislador ordinario -estatal y región al la posibilidad de actuar en el ámbito de los Estatutos, mientras que se le reconoce competente para aprobar, modificar o derogar la legislación ordinaria.

En segundo lugar, ocurre que, en cuanto que para la reforma de los Estatutos se exige la observación de un procedimiento distinto y más agravado que el previsto para la modificación de la legislación ordinaria, se produce, cuando menos a nivel formal, la diferenciación entre Ley estatutaria y Ley ordinaria.

Siendo así, lo que sucede es que el resto de las normas jurídicas, salvo la Constitución, se encuentran subordinadas a los Estatutos y, en caso de conflicto, han de ceder ante ellos. Esto es, precisamente, lo que contempla el artículo 28.1 de la L.O.T.C., cuando permite que pueda ser declarada nula toda Ley estatal o regional que sea contraria a los Estatutos de Autonomía.

Como en su día apuntó PEDRO DE VEGA para el caso de la Constitución, tenemos que concluir que la mecánica de la reforma estatutaria debe cumplir varias funciones muy relevantes dentro del sistema jurídico-político.

En primer lugar, la reforma del Estatuto de Galicia debe servir para que la realidad política regulada en su seno reciba un correcto tratamiento. Es indiscutible que la situación política de 1981 no tiene los mismos condicionantes ni vías de actuación que la que vivimos hoy en día y a cuyo objeto la reforma responde a las nuevas demandas de la sociedad gallega actual.

En segundo lugar, acudiendo al mecanismo previsto en el título V de nuestro Estatuto de autonomía, se produce un cambio normativo sin quiebra de la continuidad jurídica. 

Se trata de una modificación que tiene legitimidad en el propio ordenamiento jurídico de Galicia y que encuentra en él sus límites y procedimientos de actuación. Modificar el Estatuto de autonomía no supone destruirlo sino acomodarlo a la realidad histórica e insertarlo más adecuadamente en el sistema jurídico del Estado español.

Por último, la reforma del estatuto es la vía fundamental de garantizar su primacía frente a la actuación de los poderes estatutarios. Puesto que solo mediante la reforma es posible modificar el contenido del Estatuto de autonomía para Galicia, nunca podrán los poderes en él creados, Parlamento, Xunta y Presidente, intentar ostentar competencias que están reservadas estatutariamente. 

Esta última reflexión tiene particular interés desde la perspectiva de las minorías, que siempre estarán protegidas por el contenido de la norma respecto a la actuación de los poderes que son dominados por las mayorías políticas.

Cuando se habla de reforma estatutaria, es preciso aportar una perspectiva práctica sobre el proceso abierto en el sistema político español y autonómico, sin limitar el tratamiento de las instituciones estatutarias a la redacción del texto de 1981, sino teniendo en cuenta las otras variables que condicionan el programa político que un documento de carácter constitucional conlleva.

En efecto, como es bien sabido, los textos jurídicos de carácter político tales como las constituciones o los estatutos de autonomía traen tras de sí la actuación de operadores que condicionan y en ocasiones modifican sus propósitos iniciales.

Resulta por eso obvio que un análisis de la redacción del Estatuto de autonomía para Galicia para su avance y actualización precisa, de manera incuestionable, de la exégesis de la actuación en primer lugar del Tribunal Constitucional que, a través de sus sentencias, ha delimitado la interpretación del alcance del estatuto al amparo de la Constitución.

Además, es necesario dar cuenta de la actividad legislativa del Parlamento de Galicia como principal responsable del desarrollo normativo del estatuto y, finalmente, de la ejecución llevada a cabo por la Xunta de Galicia en cuanto responsable fundamental de las políticas públicas autonómicas.

Todas estas circunstancias constituyen lo que la técnica constitucionalista denomina como “mutaciones constitucionales” que, en nuestro caso, serían mutaciones estatutarias, esto es, cambios en el contenido del Estatuto de autonomía operados por vía jurisprudencial, legislativa o reglamentaria, sin haberse instrumentado los mecanismos de la reforma previstos en el título V de nuestro Estatuto.

El Tribunal Constitucional trató esta cuestión de los procedimientos de reforma en los estatutos de autonomía en su importantísima sentencia de junio de 2010 relativa al Estatuto de Cataluña, en los siguientes términos:

“…Por lo demás, hay que señalar que el presidente de cada una de las comunidades autónomas (que es nombrado por el rey, artículo 152.1 CE) es, por declaración constitucional (en el mismo artículo 152.1 CE), el representante ordinario del Estado en la Comunidad Autónoma y que en el acto de convocatoria del referéndum de reforma estatutaria que ahora examinamos actúa en calidad de tal, dado que dicho acto, a diferencia del de iniciativa de la reforma, no es de naturaleza exclusivamente autonómica, sino de naturaleza estatal, al insertarse en la fase última o definitiva de adopción de una norma del Estado cuyo texto ya ha recibido la aprobación de las Cortes Generales [artículo 222.1 d) EAC, como así también sucede en el artículo 223.1 i) EAC]. 

Por ello, al convocar, lo hace, no en representación de la Comunidad Autónoma (artículo 152.1 CE), sino en representación del Estado (en su otra cualidad institucional, según el mismo artículo 152.1 CE), lo que significa, más específicamente aún, en nombre del órgano estatal, el rey, que tiene atribuida de modo general [artículo 62 c) CE] dicha función. De ahí que el artículo 62c) CE no suponga obstáculo para que el presidente de la Comunidad Autónoma convoque el referéndum de reforma estatutaria.

Como tampoco hay obstáculo constitucional para que, estándole también atribuida al rey la función general de promulgar las leyes [artículo 62 a) CE], las autonómicas las promulgue el presidente de la respectiva Comunidad Autónoma en nombre del rey. De ese modo han de ser entendidos los preceptos del Estatuto de autonomía de Cataluña que ahora estamos examinando.

En consecuencia, en razón a lo expuesto, ha de concluirse que la dicción del artículo 62 c) CE no se opone a que los referenda de reforma estatutaria, una vez autorizados por el Estado, sean convocados por el presidente de la respectiva Comunidad Autónoma siempre en nombre del rey.

Interpretados en esos términos, los artículos 222.1 d) y 223.1 i) EAC no son contrarios a la Constitución, y así se dispondrá en el fallo…”

Como se dijo anteriormente, el Estatuto de autonomía se configura de acuerdo con el 147 de la Constitución como la ley superior de la Comunidad Autónoma. Este carácter atribuido por la Constitución adquiere, en el caso gallego, un reforzamiento fáctico innegable por tratarse de una ley sometida al referéndum positivo del pueblo gallego. 

Obviamente, las consecuencias que la rigidez estatutaria tiene derivan sus efectos tanto respecto de las leyes aprobadas por las Cortes Generales como de las que pueda aprobar el Parlamento de Galicia como órgano creado por el propio Estatuto. 

Tomando en cuenta este perfil del estatuto hay que subrayar su carácter muy especial como norma en la que se refleja el deseo de autonomía de Galicia y que recibe, por otra parte, la protección de todos los órganos del Estado al integrarse dentro de su ordenamiento jurídico.

Si las reformas legislativas siempre deben responder a reflexivos estudios de oportunidad, el Estatuto de autonomía muy especialmente solo debe ser reformado cuando exista un consenso dominante sobre la oportunidad de hacerlo y el contenido que debe ser modificado.

Por estas ideas, nuestro texto estatutario consagra unas vías de cambio con ciertas garantías que se apartan de la simple reforma normativa de cualquier otra ley ordinaria.

La que, según hemos apuntado, se configura como naturaleza semejante a la constitucional de los estatutos, no debe conllevar la idea de su imposibilidad de cambio.

Las ideas que PEDRO DE VEGA en su momento apuntó como motivos últimos de la regulación de la reforma constitucional son perfectamente transponibles  al caso del Estatuto de autonomía que, por su función política e institucional, podrá en cada momento necesitar de adaptaciones a la sociedad para la que fue aprobado.

El tratamiento de la reforma estatutaria dio lugar a debates en el procedimiento de su elaboración, debates que ya existieron en su momento con motivo de la regulación del precedente Estatuto de autonomía de la II República. 

En el artículo 33 de aquel texto estatutario se reglamentaba la reforma, distinguiendo que esta afectara a la Constitución de 1931 y a las relaciones con el Estado o no afectara a tales ámbitos. Este punto de partida es lo que hoy en día asume el Estatuto de 1981. En el supuesto de que la reforma entrara en materias constitucionales o de relaciones con la Administración central, el Estatuto de 1936 establecía que debía llevarla a cabo el Parlamento de Galicia y ser sometida posteriormente a referéndum.

En el caso de que la reforma no se encuadrase en el primero de los supuestos descritos, el procedimiento variaba según la iniciativa hubiese partido de Galicia o del Estado, estableciéndose para ello distintas fases, si bien el referéndum final era inexcusable.

El antecedente del Tribunal Constitucional español actual, que en la Constitución republicana se denominaba Tribunal de Garantías Constitucionales, era competente para determinar una eventual disputa entre el Estado y Galicia en relación con el tipo de reforma que se suscitase, aspecto este que en la actualidad queda dentro del ámbito estrictamente parlamentario.

La reforma estatutaria prevista en el título V del texto gallego se identifica fundamentalmente con las normas previstas en los artículos 46 y 47 del Estatuto para el País Vasco. De este modo, existe una doble vía ordinaria y extraordinaria en común en ambos textos estatutarios, pudiendo, eso sí, subrayarse que en el caso gallego la mayoría parlamentaria exigida es de los dos tercios de los diputados, mientras que en el País Vasco solo se exige la mayoría absoluta. 

Esta diferencia en el quórum resultó clave en la VII Legislatura del Parlamento gallego para la imposibilidad procedimental de llevar a cabo la reforma. Además, también el Estatuto gallego está poco dispuesto a la reforma cuando establece que la falta de aprobación parlamentaria o la no confirmación por referéndum impedirá que la propuesta de reforma sea nuevamente sometida a debate y votación de la Cámara, mientras no transcurra un año.

3. LOS SUPUESTOS DE REFORMA; SUS RESPECTIVOS PROCEDIMIENTOS.

El Estatuto de autonomía para Galicia regula, en sus artículos 56 y 57, el procedimiento de reforma, dedicando respectivamente el primero de estos artículos al procedimiento que se puede llamar ordinario y el segundo al procedimiento especial.

Artículo 56:

1. La reforma del Estatuto se ajustará al siguiente procedimiento:

a) La iniciativa de reforma corresponderá a la Xunta, al Parlamento gallego, a propuesta de una quinta parte de sus miembros, o a las Cortes Generales

b) La propuesta de reforma requerirá, en todo caso:

• La aprobación del Parlamento gallego por mayoría de dos tercios

• La aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica

• El referéndum positivo de los electores

2. Si la propuesta de reforma no es aprobada por el Parlamento gallego o por las Cortes Generales o no es confirmada mediante referéndum por el cuerpo electoral, no podrá ser sometida nuevamente a debate y votación del Parlamento hasta que haya transcurrido un año.

3. La aprobación de la reforma por las Cortes Generales, mediante ley orgánica, incluirá la autorización del Estado para que la Comunidad Autónoma gallega convoque el referéndum a que se refiere el párrafo b) del apartado 1 de este artículo.

Artículo 57:

No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, cuando la reforma tuviera por objeto la simple alteración de la organización de los poderes de la CA y no afectara a las relaciones de las CCAA con el Estado, se podrá proceder de la siguiente manera:

a) Elaboración del proyecto de reforma por el Parlamento de Galicia

b) Consulta a las Cortes Generales

c) Si en el plazo de 30 días a partir de la recepción de la consulta prevista en el apartado precedente, las Cortes Generales no se declarasen afectadas por la reforma, se convocará, debidamente autorizado, un referéndum sobre el texto propuesto

d) Se requerirá finalmente la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica.

e) Si en el plazo señalado en la letra c) las Cortes se declarasen afectadas por la reforma, ésta habrá de seguir el procedimiento previsto en el artículo anterior, dándose por cumplidos los trámites del apartado a) del nº 1 del mencionado artículo.

La coincidencia en la redacción de los artículos 56 a 57 del Estatuto de Galicia es mucho mayor con los preceptos que regulaban esta cuestión en los estatutos de Cataluña y Andalucía en su redacción anterior que en la actual.

En todo caso, hay que señalar que el procedimiento gallego establece muchas reservas en relación con la posible reforma, tanto respecto de las iniciativas nacidas en la Comunidad Autónoma como aquellas que provienen del Estado. 

Este dato resulta llamativo en relación con el análisis de las regulaciones estatutarias de las comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía gradual, previstas en el artículo 143 de la Constitución. De este modo, en estas comunidades se permite en algunos casos la participación de los municipios en el proceso de iniciativa o, cuando menos, en el momento posterior para audiencia. Este aspecto en el caso gallego fue tenido en cuenta por la vía fáctica cuando, en la Comisión de estudio para la reforma del Estatuto creada en la VII legislatura, se procedió a dar audiencia a un amplio número de entidades afectadas, también de carácter territorial.

Por otra parte, los estatutos de vía lenta establecen también una mayoría cualificada cuando la reforma supone la asunción de nuevas competencias, de tal manera que simplemente con mayoría absoluta se hace posible la ampliación competencial.

Finalmente, hay que reseñar una especialidad inexistente en el caso gallego, y que se constataba en el procedimiento del anterior estatuto valenciano, consistente en que en el supuesto de que las Cortes Generales no aprobaran la propuesta de reforma, la devolución del texto al Parlamento valenciano se haría para una deliberación, dándose cuenta en el mensaje motivado de los aspectos que habían ocasionado su rechazo y proponiendo soluciones alternativas.

Como se puede observar, la variedad de regulación autonómica es manifiesta y evidencia que el contenido de los procedimientos establecidos en el Estatuto para Galicia limita tremendamente la posibilidad de la reforma, incidiendo una vez más en la idea del consenso, ya no solo dentro de la autonomía, sino con las propias mayorías parlamentarias en las Cortes Generales.

El procedimiento ordinario está previsto en el artículo 56 del EAG. Regula este precepto varias cuestiones básicas del procedimiento:

a. Iniciativa que es triple: Xunta, Parlamento (quinta parte de sus miembros) o Cortes Generales

b. Aprobación de la propuesta de reforma por el Parlamento de Galicia (mayoría de dos tercios), por las Cortes Generales (mediante ley orgánica) y por referéndum positivo de los electores.

c. Aprobación de la reforma por las Cortes Generales, que incluye la autorización para que la Comunidad Autónoma de Galicia convoque el preceptivo referéndum.

El precepto incluye además la cautela de que, en el caso de fracaso de cualquiera de las tres preceptivas aprobaciones, la propuesta de reforma quedará paralizada por lo menos durante un año.

Es necesario precisar algunos aspectos previstos en el artículo 56 del Estatuto de autonomía de Galicia para delimitar su concreto alcance.

En primer lugar, hay que decir que el procedimiento ordinario establecido en el citado artículo debe ser entendido como un canal supletorio y aplicable, por lo tanto, de manera genérica, a cualquier reforma estatutaria, con el único límite de las materias previstas en el artículo 57 del Estatuto.

En coherencia, aquellos cambios en la redacción que impliquen simplemente la organización de poderes de nuestra comunidad y que no afecten a las relaciones con el Estado, encontrarán su correcto encaje en el artículo 56 del Estatuto. 

Una parte importante de la doctrina autonómica entiende que el procedimiento previsto en el artículo 56 resulta de aplicación a todo el Estatuto de autonomía, incluso a materias previstas en su título I que afectan a la configuración del Parlamento unicameral, la designación del presidente de entre los parlamentarios y su posibilidad de cese por la Cámara o a la configuración electoral provincial de las elecciones al Parlamento.

Por otra parte, y en relación con el procedimiento de reforma, se ha criticado la atribución de la iniciativa a las Cortes Generales en una concepción tan autonomista como la que diseña la Constitución española de 1978. Esa legitimación del Parlamento español se presenta como incoherente tanto desde la perspectiva de una reforma estatutaria autonomista, para la que parece más idónea que la iniciativa provenga del Gobierno o del Parlamento de Galicia, como para cualquier intento de recentralización política que pretenda limitar las competencias autonómicas. Una vez más, la llamada al necesario consenso, ya no solo entre fuerzas políticas sino también entre instituciones representativas territoriales y nacionales, resulta imprescindible cuando hablamos de reforma estatutaria.

Particulares problemas suscita la necesidad de aprobación mediante referéndum de la reforma del Estatuto, ya que esta cuestión está tratada en la Ley orgánica 2/1980,reguladora de las distintas modalidades de referéndum. 

Después de la experiencia en la elaboración del Estatuto de autonomía para Andalucía, resulta peligroso, desde una perspectiva de su aplicación práctica, el requisito legal de que la mayoría de votos afirmativos válidamente emitidos deba contrastarse en cada provincia, y no en la globalidad de la comunidad autónoma. Baste para ello comprobar la solución que en su momento se dio en el caso andaluz y las críticas doctrinales que trajo consigo.

El procedimiento menos rígido y más expeditivo previsto en el artículo 57 del Estatuto de autonomía para Galicia sería de utilización en los casos en los que no existieran interferencias de los poderes centrales para conseguir las reformas estatutarias de carácter propio y no relacionadas con ámbitos estatales conflictivos. Este procedimiento suscita problemas interpretativos a la hora de delimitar qué aspectos de la modificación del Estatuto afectan o no a las relaciones con el Estado. Un criterio lógico es considerar que el Parlamento español, como depositario de la soberanía nacional, es capaz de interpretar el interés general a la hora de valorar si el canal elegido es el correcto, a sabiendas de que su decisión tendrá un carácter fundamentalmente político, quedando para el Tribunal Constitucional la decisión estrictamente jurídica en el caso de suscitarse conflictividad constitucional al respecto.

El texto del Estatuto permaneció inmodificado hasta hoy en día. Consta de un título preliminar y 5 títulos que contienen 57 artículos, 4 disposiciones adicionales y 7 disposiciones transitorias.

Tan solo cabe citar, por la existencia de una previsión estatutaria al efecto, la Ley 18/2002,de 1 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión. En este sentido se modifica el contenido del apartado 1 de la disposición adicional primera del Estatuto de autonomía para Galicia, con el objeto de especificar los tributos que se ceden a esta Comunidad Autónoma, sin que esta modificación tenga, según la disposición citada, la consideración de reforma estatutaria.

Durante el año 2006 comenzó el proceso de estudio de la reforma del Estatuto de autonomía de Galicia mediante la solicitud, el 27 de febrero, de los grupos parlamentarios Popular, Socialistas de Galicia y del Bloque Nacionalista Galego, canalizada a través de sus respectivos portavoces, de creación de una comisión de composición proporcional bajo la denominación de Comisión de estudio de la reforma del Estatuto de autonomía de Galicia.

Simultáneamente, en el mismo escrito, se solicitaba la creación en el seno de esta Comisión una ponencia conjunta paritaria para elaborar una proposición de ley de modificación de dicho Estatuto, compuesta por tres miembros titulares y un suplente por cada grupo parlamentario.

Seguidamente, el 3 de abril de 2006, se dictaron las normas de funcionamiento de la Comisión de estudio de la reforma del Estatuto de autonomía de Galicia. El 7 de abril de 2006, la mencionada Comisión aprobó su plan de trabajo, incluyendo en este la relación de comparecientes, así como los criterios de programación, organización y desarrollo de las comparecencias.

Se produjeron desencuentros pero existía voluntad de diálogo y la reforma del Estatuto estaba encaminada, tal como declaraba el Presidente de la Xunta el 16 de noviembre de 2006, tras una reunión con los líderes de los partidos políticos, quienes habían decidido agilizar los trabajos y habían puesto el mes de enero de 2007 como tope para sellar un acuerdo político básico. Tanto es así que la Ponencia para la reforma del Estatuto de autonomía se reunió de nuevo el día 11 de enero de 2007 y, al parecer, si el pacto no llegaba con las primeras semanas del año, la Comisión interrumpiría los trabajos que no se continuarían hasta después de las elecciones municipales de mayo de 2007. En las legislaturas posteriores no se han retomado los trabajos de reforma.

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TÍT. PRELIMINAR.

Arts. 1 a 8

TÍT. PRIMERO. Del poder Gallego

Arts. 9 a 26

TÍT. SEGUNDO. De las competencias de Galicia

Arts. 27 a 38

TÍT. TERCERO. De la Administracion publica Gallega

Arts. 39 a 41

TÍT. CUARTO. De la economia y la Hacienda

Arts. 42 a 55

TÍT. QUINTO. De la reforma

Arts. 56 y 57

DISP. ADICIONALES.

DISP. TRANSITORIAS.