TEMA 7
EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES. FUNDAMENTO Y LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. REGLAMENTOS ILEGALES: SU IMPUGNACIÓN. REGLAMENTOS DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES.
7.1 EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES.
7.2. FUNDAMENTO Y LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
7.3. REGLAMENTOS ILEGALES: SU IMPUGNACIÓN.
7.4. REGLAMENTOS DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES.
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7.1. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES.
1. CONCEPTO
La definición común más usada para esta figura es la de una disposición jurídica de carácter general dictada por la Administración y que se encuentra subordinada a la ley.
Así, pueden extraerse de la definición expuesta las características definidoras de la figura del reglamento: disposición de carácter general (verdadera norma y, en cuanto tal, regulación abstracta y general de situaciones de futuro), que debe de ser publicada y conserva vigencia indefinida. En cuanto norma, viene a innovar, modificar o derogar el Ordenamiento jurídico en el escalón jerárquico que corresponda.
- Reglamento y acto administrativo
Como señala SANTAMARÍA PASTOR, el problema de los criterios distintivos de las normas reglamentarias respecto de los actos administrativos es, desde luego, una cuestión de alto porte teórico, pero también de una considerable relevancia práctica: reglamentos y actos suelen tener en nuestro Derecho positivo la misma denominación o rotulación.
El reglamento presenta notables diferencias con el acto administrativo, en tanto que este último es una mera aplicación del Ordenamiento a un supuesto determinado, mientras que el reglamento forma parte de ese mismo Ordenamiento al que innova:
- El acto se agota con su cumplimiento mientras que el reglamento se refuerza con su aplicación continuada.
- La potestad reglamentaria corresponde a unos órganos concretamente determinados, mientras que el hecho de dictar actos administrativos es el modo normal de expresión de cualquier órgano administrativo.
- El reglamento es revocable ad nutum mediante su derogación, modificación o sustitución, mientras que el acto administrativo está afectado por los límites de la revocación que impone la ley en garantía de los derechos que se pudieron generar para el particular.
- La regla general en el caso de los reglamentos ilegales es la nulidad de pleno derecho, que es la sanción más grave correspondiente a la invalidez de las actuaciones administrativas. En el caso de los actos administrativos, la regla general es la anulabilidad siendo la nulidad de pleno derecho un supuesto restringido para casos tasados.
- La eficacia de los reglamentos está supeditada a su publicación en el boletín oficial que corresponda (artículo 131 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas), mientras que la eficacia de los actos depende de su notificación o publicación (artículo 39.2 de la Ley 39/2015).
- La elaboración de los reglamentos está sometida a un procedimiento específico, distinto del aplicable a los actos administrativos.
- Los reglamentos, al contrario de lo que ocurre con los actos administrativos, no son susceptibles de recurso en vía administrativa (artículo 112.3 de la Ley 39/2015).
A pesar de lo dicho anteriormente, existe un tipo de actos cuya diferencia de los reglamentos es de difícil apreciación. Nos referimos a los actos generales no normativos, que tienen como destinatarios a una pluralidad indeterminada de sujetos y pueden llegar a publicarse. Desde un punto de vista teórico, lo que identifica a los reglamentos no es el modo de definición de las personas destinatarias de los mismos, ni el número de éstos, sino el carácter abstracto del objeto de la norma; esto es, el supuesto de hecho a que la norma se refiere o de la acción que la norma impone.
- Reglamento y circulares internas, órdenes de servicio e instrucciones
En lo que respecta a las circulares internas, órdenes de servicio e instrucciones, es decir, a aquel conjunto de disposiciones dictadas por las autoridades administrativas con el fin genérico de dirigir la actividad de los funcionarios y órganos que les están subordinados, no pueden considerarse reglamentos, sino que se configuran como reglas de servicio de contenido general que los titulares de los órganos administrativos dirigen a sus inferiores
jerárquicos para ordenar su actuación. Encuentran fundamento en la potestad de autoorganización y en la estructura jerárquica de la Administración: la posibilidad de que los escalones superiores de una organización jerarquizada condicionen la actividad de los inferiores para la consecución de los fines propios de la misma. La determinación de lo que es una instrucción, orden de servicio o circular no atiende a su denominación, sino al contenido real del instrumento jurídico. Respecto de sus efectos son, por lo general, ad
intra o internos. Tienen plena eficacia jurídica en el ámbito interno por ser vinculantes para los órganos inferiores y poseen eficacia constitutiva; las circulares pueden establecer efectos nuevos que vinculan a los miembros de la organización a los que se dirigen y eficacia habilitante; crean potestades que permiten dictar actos vinculantes referidos a los miembros y bienes de la organización, pero carecen de esa eficacia jurídica constitutiva y habilitante en el ámbito externo.
- Reglamento y ley
El reglamento es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley,que necesita de una justificación para cada caso, está condicionada, tiene posibilidades limitadas y tasadas, siendo libremente justiciable por el juez.
Así, lo establecido en el artículo 9.3 de la Constitución, cuando garantiza el principio de jerarquía normativa, según el cual el reglamento complementaría a la ley, pero no podría derogarla, contradecirla, suprimirla, limitarla, suspenderla o excluirla.
En este sentido, la esencia propia de la ley está en ser expresión de la voluntad popular, característica que no concurre en el reglamento en tanto que su autora, la Administración,no representa aquella mística de ser expresión de la voluntad popular.
Cualquier materia es susceptible de ser regulada por Ley, no existiendo, al contrario, materias reservadas a la regulación reglamentaria. Esta posición ordinamental de la ley y el reglamento se expresa en el principio llamado reserva de ley, que en la actualidad tiene dos manifestaciones:
- Reserva material de ley, que comprende el conjunto de supuestos o materias respecto de los cuales la propia Constitución española exige regulación a través de norma con rango legal. Esto supone obviamente que, aun a falta de ley, en ningún caso estas materias pueden ser reguladas por normas reglamentarias, no pudiendo degradarse mediante la denominada deslegalización, ya que tal intento sería inconstitucional. Si a pesar de lo anterior, dichas materias resultasen ordenadas por normas reglamentarias, serían nulas por contradecir los preceptos expresos en que la Constitución establece la reserva.
- Reserva formal de ley, que opera al margen de las concretas previsiones constitucionales y significa que cualquier materia, por mínima o intrascendente que sea, cuando es objeto de regulación por ley, ya no puede ser normada por reglamento. Asistimos así a una elevación automática del rango de dicha materia, que la convierte en inaccesible a la potestad reglamentaria salvo, claro está, que la propia ley remita a un desarrollo posterior de alguna de sus partes por medio del reglamento.
- Reglamento y legislación delegada
El reglamento es una norma que dicta la Administración pública en el ejercicio de competencia propia reconocida por el artículo 97 de la Constitución Española. Esta característica diferencia a los reglamentos de la legislación delegada, en la que se ejercitan competencias legislativas previa habilitación expresa del poder legislativo (decretos legislativos).
2. CLASES
- Por su relación con la ley
- Reglamentos independientes de la ley (extra legem) o autónomos: son reglamentos que no completan ni desarrollan ninguna ley previa, sino que surgen al margen de toda ley de habilitación y que se sostienen por sí mismos.
Sólo cabe este tipo de reglamentos en el ámbito de las materias organizativas y en relaciones de supremacía especial que no afecten a derechos básicos de los interesados, o en ámbitos de actividad prestacional en los que no se produzca una actuación administrativa que restringa derechos y libertades de los administrados.
- Reglamentos ejecutivos (secundum legem): son aquellos que se dictan en virtud de remisiones normativas de la ley, en su favor, para su complemento y desarrollo, precisando todo el casuismo necesario. Por tanto, su función no es simplemente ejecutiva, sino complementaria de la ley que solicita su colaboración, sin que quepa contradecirla ni suplantarla.
Estos reglamentos serán informados preceptivamente por el Consejo de Estado. La necesidad de informe se orienta justo a controlar la fidelidad de la norma reglamentaria con la ley que desarrolla.
Pueden ser, a su vez, de dos clases: generales, que complementan a la ley en su conjunto (por ejemplo, el Reglamento de expropiación forzosa); o parciales, si se limitan a desarrollar determinados aspectos de la ley de que se trate.
- Reglamentos de necesidad (contra legem): se dictan para afrontar situaciones extraordinarias, más concretamente de excepcional gravedad. Se justifican por la necesidad de dar una respuesta rápida ante determinadas circunstancias excepcionales de emergencia, no pudiendo respetarse los habituales cauces de producción normativa debido a la necesidad de ofrecer una respuesta urgente a estas circunstancias (por ejemplo, las medidas previstas en los artículos 8.2 y 34 de la Ley orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio).
Su existencia en nuestro ordenamiento fue cuestionada por inconstitucional, aunque puede encontrarse fundamento para su existencia en lo preceptuado en el artículo 116 de la Constitución (estados de alarma, excepción y sitio). A este respecto, deberá tenerse en cuenta que este tipo de reglamentos pierden su sentido con la desaparición de las circunstancias a las que dan respuesta, por lo que no debería ser ni siquiera necesario proceder a su derogación formal y expresa.
- Por la materia que regulan
- Reglamentos administrativos: también denominados de organización, hacen referencia a los administrados que están incursos en relaciones de supremacía especial (funcionarios, presos, usuarios de servicios públicos). En estos supuestos de supremacía especial, los administrados tienen una mayor intensidad de sujeción y, por tanto, los reglamentos administrativos concederán a la Administración amplios poderes que habrán de ser acatados por los particulares.
- Reglamentos jurídicos o normativos: se refieren a las relaciones de supremacía general que unen al Estado con cualquier ciudadano; la administración opera sobre los derechos y libertades de los particulares.
La importancia de la distinción que se expresa en este punto estriba en que los reglamentos jurídicos sólo pueden producirse en desarrollo de una ley previa habilitante, mientras que los administrativos, en tanto se refieren al ámbito interno de la Administración, sólo tienen que respetar el principio de reserva formal de ley, no contraviniendo la regulación que ésta haya establecido, si existiese.
- Por su origen
- Estatales: Reales Decretos (dictados por el Gobierno o por el Presidente del Gobierno) y Órdenes ministeriales (dictadas por los Ministros).
- Autonómicos: Decretos (aprobados por el Consejo de Gobierno o, en su caso, el Presidente de la Comunidad autónoma, sin el apelativo de reales, ya que no son firmados por el Rey) y Órdenes (aprobadas por los consejeros)
- Locales: reglamentos orgánicos (para regular los órganos internos de la entidad y el régimen de funcionamiento), ordenanzas (normas reglamentarias ad extra),reglamentos (normas reglamentarias ad intra u organizativas). En lo que respecta a los bandos que pueden dictar los Alcaldes, se duda de su carácter de normas jurídicas, ya que no tienen como función disciplinar la realidad social, sino que son recordatorios de la existencia de una regulación o normativa preexistente, sin innovar el Ordenamiento jurídico.
- Reglamentos de los entes institucionales y de los entes corporativos: en principio son normas de carácter puramente organizativo, aunque pueden llegar a tener carácter normativo ad extra si excepcionalmente la ley le atribuye al ente la potestad de dictar reglamentos con esos efectos. Así, el artículo 129.4 de la Ley 39/2015 prevé que las leyes podrán habilitar directamente a autoridades independientes u otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así lo exija.
II. FUNDAMENTO Y LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
1. FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
- Fundamento material
Desde una perspectiva material, la potestad reglamentaria se puede fundamentar en las siguientes consideraciones:
- El procedimiento legislativo dificulta, entorpece o de plano imposibilita que el Ejecutivo pueda dar respuesta a todas las circunstancias económicas y sociales, o de cualquier otra índole, con las que se encuentra en aplicación de la ley.
- El carácter fundamentalmente técnico y la complejidad de ciertas materias sobre las que versan los reglamentos implica que las cámaras legislativas no sean los órganos más idóneos para su confección, en tanto que su composición es de naturaleza eminentemente política, no técnica; suelen, por tanto, carecer de los conocimientos técnicos suficientes para regular correctamente asuntos y materias de una complejidad técnica elevada.
- La propia naturaleza de las materias reguladas requiere procedimientos rápidos y flexibles de modificación, derogación o sustitución, poco acordes con los procedimientos establecidos para la elaboración de las leyes, a lo que hay que añadir que ciertas de sus partes precisan de un desarrollo posterior por medio de reglamento ya que, de realizarse la discusión en el ámbito parlamentario, sería especialmente larga y dificultosa su aprobación.
- La potestad reglamentaria dota a la Administración de una esfera autónoma que le permite regular situaciones no previstas por el legislador, dentro de la legalidad vigente.
- Los amplios poderes de que goza la Administración en los Estados actuales reclaman una mayor juridificación de la organización y funcionamiento de los servicios administrativos, así como de las relaciones jurídico-administrativas, en aras a conseguir la seguridad jurídica que reclama en principio del Estado de Derecho.
Todo lo anterior no supone quitarle poder al Legislativo, sino descargarlo para que no entre a regular cuestiones de detalle y ejerza su función de adoptar las decisiones fundamentales del proceso político y de control parlamentario del Gobierno. De ahí que pueda sostenerse que la potestad reglamentaria vendría a ser una expresión más del principio de eficacia.
- Fundamento jurídico-formal
La potestad reglamentaria en nuestro ordenamiento jurídico encuentra fundamento constitucional en la redacción dada al artículo 97 de la Constitución española, que atribuye al Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Por su parte, el artículo 137 contiene una atribución implícita al reconocer la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses a los municipios, provincias y Comunidades autónomas. El ámbito material de esta potestad reglamentaria vendría determinada por el inciso “sus respectivos intereses”.
Esta potestad reglamentaria del Gobierno no deriva, por tanto, del Legislador, sino que tiene fundamento directo e inmediato en la Constitución, donde se atribuye como una potestad distinta y claramente diferenciada de la Ejecutiva.
Por tanto, aunque la potestad reglamentaria está sujeta al principio de jerarquía normativa, no se limita a una mera ejecución de las leyes. En otras palabras, se otorga un margen de actuación al Gobierno.
2. LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
- Competencia
El primer límite para la aprobación válida de un reglamento es que el órgano que lo dicta tenga competencia para ello.
El artículo 97 de la Constitución Española atribuye directamente la potestad reglamentaria al Gobierno, entendiéndose por tal el Consejo de Ministros. En este caso, se trata de una potestad reglamentaria originaria, que deriva de la misma Constitución Española y, por tanto, no es necesario que exista una ley habilitante.
En sentido contrario, el Presidente del Gobierno y los Ministros sólo poseen potestad reglamentaria derivada de una habilitación legal; a este respecto aunque la Constitución no otorga esa potestad tampoco prohíbe que pueda otorgarse por ley.
Así, el artículo 2.2.j) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, atribuye al Presidente del Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia organizativa.
Respecto de los Ministros, tanto la Ley del Gobierno en su artículo 4.1.b) como la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, en su artículo 61.a) les atribuyen el ejercicio de la potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento.
Otras autoridades y órganos administrativos inferiores a los Ministros no tienen reconocida con carácter general la facultad de ejercer la potestad reglamentaria, de manera que sólo pueden hacer uso de ella por habilitación legal específica, que tendrá que justificarse caso por caso en la ley habilitante (artículo 129.4 de la Ley 39/2015).
La Constitución española, al establecer la garantía de la autonomía a favor de municipios, provincias y Comunidades autónomas, está admitiendo de facto como contenido de dicha autonomía una potestad normativa propia de estas entidades territoriales, potestad que incluye como mínimo la reglamentaria.
En este sentido, y en lo que respecta a las Comunidades autónomas, se manifiesta el artículo 153.c) de la Constitución española, cuando establece que el control de la actividad de los órganos de las Comunidades autónomas se ejercerá por la jurisdicción contencioso-administrativa en lo que respecta a sus normas reglamentarias.
Cada Comunidad autónoma determina los órganos competentes dentro de su Administración para el ejercicio de la potestad reglamentaria. En el caso de Galicia, la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, establece en su artículo 37 que corresponde a la Xunta de Galicia, entendida como órgano colegiado de gobierno de la Comunidad autónoma, la titularidad y el ejercicio de la potestad reglamentaria de la Comunidad autónoma. Por su parte, los Conselleiros pueden dictar disposiciones administrativas de carácter general en lo relativo a la organización y materias propias de sus departamentos. En cambio, las instrucciones emitidas por otros órganos de la Administración general de Galicia y por las entidades instrumentales públicas no se consideran en ningún caso disposiciones dictadas en el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio, como en el caso del Estado, de las habilitaciones legales específicas que se puedan otorgar a esos órganos y entidades para emanar normas reglamentarias en complemento o desarrollo singular de la propia ley.
En el caso de la Administración local, es el Pleno de cada entidad (o la asamblea vecinal en los municipios que se organizan en régimen de concejo abierto) el único órgano competente para ejercer la potestad reglamentaria, tal como se desprende de los artículos 22.1.d), 33.2.b), 49 y 123.1.c) y d) de la Ley de bases del régimen local, siendo esta atribución indelegable, todo ello sin perjuicio de la polémica a la que ya se ha hecho referencia sobre la naturaleza jurídica de los bandos que pueden dictar los Alcaldes al amparo de los artículos 21.1.e) y 124.4.g) de la Ley de bases del régimen local.
- Materia
Los reglamentos están limitados materialmente por el principio de reserva de ley, tal como dispone el artículo 128.2 de la Ley 39/2015: “los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán... regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas”. En particular, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. En el mismo sentido se pronuncia el artículo 39.2 de la Ley de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia
Además del límite constituido por la referida reserva material de ley, los reglamentos tampoco pueden regular por sí mismos las materias que han sido reguladas por el legislador aun en defecto de reserva constitucional o estatutaria (reserva formal de ley o principio de congelación del rango).
No obstante todo lo anterior, siempre que no nos hallemos ante un caso de reserva material absoluta de ley, que es excepcional en nuestro Ordenamiento jurídico (materia penal, fundamentalmente), la ley podrá remitir al reglamento el complemento y desarrollo de la regulación que ella establece (reglamentos ejecutivos).
- Interdicción de la arbitrariedad y principios generales del derecho
Otro límite al ejercicio de la potestad reglamentaria es la adecuación a los hechos o, lo que es igual, el respeto por la realidad que trata de regular, lo que se enmarca en el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos a que hace referencia el artículo 9 de la Constitución española.
Esa regla se quiebra también cuando la legislación viola los principios generales del Derecho, que constituyen otro límite más al ejercicio de la potestad reglamentaria, ya que a diferencia de las leyes, que encarnan de forma directa la voluntad popular, los reglamentos constituyen el ejercicio de una potestad limitada.
- Jerarquía normativa
El principio de jerarquía normativa se aplica, en primer lugar, a la relación entre la ley y el reglamento, de tal manera que la primera se coloca en una posición de neta primacía sobre el segundo, como emanación de la voluntad popular, frente al carácter vicarial y servicial que tiene la Administración pública, autora del segundo. Así, el artículo 128.2 de la Ley 39/2015 establece que “los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes”.
En segundo lugar, los reglamentos se ordenan jerárquicamente entre sí según la posición en la organización administrativa del órgano que los dicta, sin que en ningún caso el reglamento dictado por el órgano inferior pueda contradecir al dictado por el superior de la misma Administración pública. En este sentido, el artículo 128.3 de la Ley 39/2015 señala que “las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior”.
De acuerdo con el artículo 24.2 de la Ley del Gobierno los reglamentos estatales se ordenan según la siguiente jerarquía: 1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros. 2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
El principio de jerarquía está igualmente recogido en el artículo 39 de la Ley de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, que ordena los reglamentos de la Administración autonómica gallega de la siguiente forma: a) Decretos aprobados por el Consello de la Xunta de Galicia; b) Órdenes aprobadas por las Conselleiros.
En cambio, el principio de jerarquía no se aplica para ordenar entre sí las disposiciones reglamentarias que dictan las entidades locales, pues todas proceden del mismo órgano, el Pleno, y poseen el mismo rango, aunque los reglamentos orgánicos están dotados de especial rigidez por requerir su aprobación el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación (artículo 47.2.f) de la Ley de bases del régimen local).
Tampoco se puede aplicar el principio de jerarquía para ordenar las relaciones entre reglamentos dictados por Administraciones públicas distintas, salvo cuando se trata de reglamentos estatales o autonómicos que desarrollan las leyes que delimitan el ámbito de autonomía y competencias de otros entes administrativos.
- Principios de buena regulación, Los artículos 129, (en su mayor parte), 130, 132 y 133( en su mayor parte ) del Título Vi, de la Ley 39/2015, han sido declarados contrarios al orden constitucional de reparto de competencias, por sentencia del Tribunal Constitucional, 55/2018 de 24 de mayo .
El artículo 129 de la Ley 39/2015, ha sido anulado por el Tribunal Constitucional salvo el apartado 4 que establece lo siguiente :
4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.
Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.
- Procedimiento
Un límite o condición del ejercicio de la potestad reglamentaria viene dado por la necesidad de observar el procedimiento en cada caso establecido. En este sentido, esa exigencia puede considerarse de rango constitucional (artículo 105 de la Constitución española) cuando se determina que la ley regulará la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
Esta previsión constitucional se desarrolla con carácter básico en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de manera común para el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos. Que ha sido declarado inconstitucional por sentencia 55/2018 de 24 de mayo, salvo lo siguiente: Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública .
Artículo 133.4, ley 39/2015. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
El procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales está desarrollado en el artículo 26 de la Ley del Gobierno en los términos siguientes, igualmente aplicables a la elaboración de los anteproyectos de ley y de los proyectos de real decreto legislativo:
1. Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.
2. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas acerca de :
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia. También podrá prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a quince días naturales.
3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:
a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación.
b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.
d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea.
e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.
f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública regulado en el apartado 2.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente.
4. Cuando la disposición normativa sea un anteproyecto de ley o un proyecto de real decreto legislativo, cumplidos los trámites anteriores, el titular o titulares de los Departamentos proponentes lo elevarán, previo sometimiento a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, al Consejo de Ministros, a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.
Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado los trámites de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y acordar la aprobación del anteproyecto de ley o proyecto de real decreto legislativo y su remisión, en su caso, al Congreso de los Diputados o al Senado, según corresponda.
5. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.
Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial independencia o autonomía.
El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes, estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a la mitad de la duración de los indicados en el párrafo anterior.
En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes.
Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas antes de ser sometidas al órgano competente para promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la solicitud de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación.
Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas cuando la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
6. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. De ello deberá dejarse constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.
7. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente.
8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y, en caso de proyectos de ley, su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la documentación propia del procedimiento de elaboración a que se refieren las letras b) y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de desarrollo.
9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:
a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.
b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales.
c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito.
d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo.
e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.
f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la Administración General del Estado.
g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno.
Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la realización de esta función así como su modo de intervención en el procedimiento.
10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas.
11. Lo dispuesto en este artículo y en el siguiente no será de aplicación para la tramitación y aprobación de decretos-leyes, a excepción de la elaboración de la memoria prevista en el apartado 3, con carácter abreviado, y lo establecido en los números 1, 8, 9 y 10.
Artículo 27. Tramitación urgente de iniciativas normativas en el ámbito de la Administración General del Estado.
1. El Consejo de Ministros, a propuesta del titular del departamento al que corresponda la iniciativa normativa, podrá acordar la tramitación urgente del procedimiento de elaboración y aprobación de anteproyectos de ley, reales decretos legislativos y de reales decretos, en alguno de los siguientes casos:
a) Cuando fuere necesario para que la norma entre en vigor en el plazo exigido para la transposición de directivas comunitarias o el establecido en otras leyes o normas de Derecho de la Unión Europea.
b) Cuando concurran otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo que acompañe al proyecto mencionará la existencia del acuerdo de tramitación urgente, así como las circunstancias que le sirven de fundamento.
2. La tramitación por vía de urgencia implicará que:
a) Los plazos previstos para la realización de los trámites del procedimiento de elaboración, establecidos en ésta o en otra norma, se reducirán a la mitad de su duración. Si, en aplicación de la normativa reguladora de los órganos consultivos que hubieran de emitir dictamen, fuera necesario un acuerdo para requerirlo en dicho plazo, se adoptará por el órgano competente; y si fuera el Consejo de Ministros, se recogerá en el acuerdo previsto en el apartado 1 de este artículo.
b) No será preciso el trámite de consulta pública previsto en el artículo 26.2, sin perjuicio de la realización de los trámites de audiencia pública o de información pública sobre el texto a los que se refiere el artículo 26.6, cuyo plazo de realización será de siete días.
c) La falta de emisión de un dictamen o informe preceptivo en plazo no impedirá la continuación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración cuando se reciba
Artículo 28. Informe anual de evaluación.
1. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprobará, antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año que se evalúa.
2. En el informe se incluirán las conclusiones del análisis de la aplicación de las normas a que se refiere el artículo 25.2, que, de acuerdo con lo previsto en su respectiva Memoria, hayan tenido que ser evaluadas en el ejercicio anterior. La evaluación se realizará en los términos y plazos previstos en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y deberá comprender, en todo caso:
a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos con su aprobación.
b) La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias.
c) La sostenibilidad de la disposición.
El informe podrá contener recomendaciones específicas de modificación y, en su caso, derogación de las normas evaluadas, cuando así lo aconsejase el resultado del análisis.
PUBLICACION :Una vez aprobada la norma por el órgano competente, para su entrada en vigor y producción de efectos jurídicos deberá ser publicada íntegramente en Boletín Oficial del Estado, tal como exige con carácter general el artículo 131 de la Ley 39/2015. La entrada en vigor se producirá en los términos previstos por el artículo 2.1 del Código civil, es decir, a los veinte días de la completa publicación de la norma en el Boletín Oficial del Estado, sin en ella no se establece otra cosa.
No obstante, el artículo 23 de la Ley del Gobierno matiza que las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación.
El procedimiento de elaboración de los reglamentos de la Administración general de la Comunidad autónoma de Galicia se regula en el título II de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, artículos 40 y siguientes, que lo divide en tres fases:
- Fase inicial. 1. La elaboración de disposiciones administrativas de carácter general será iniciada por el centro directivo correspondiente, con el acuerdo previo de la persona titular de la consejería.
2. El anteproyecto irá acompañado de los siguientes documentos
a) Una memoria justificativa sobre su legalidad, su acierto y su oportunidad, así como sobre las modificaciones e innovaciones que contiene.
b) Una memoria económico-financiera que contenga la estimación del coste a que pueda dar lugar y, en su caso, su forma de financiación.
c) El informe del servicio jurídico correspondiente de la consejería en que se encuadre el centro directivo que hubiese tenido la iniciativa.
d) El anteproyecto también irá acompañado de una tabla de vigencias y de una cláusula o disposición derogatoria en la cual se enumeren expresamente las normas de igual o inferior rango que se pretende derogar.
3. Una vez reunida toda la documentación a que se hace referencia en los párrafos anteriores, el texto podrá ser aprobado inicialmente como proyecto por la persona titular de la consejería en que se encuadre el centro directivo que haya tenido la iniciativa.
4. Cada consejería publicará en su página web la relación circunstanciada y motivada de los procedimientos de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general que estén en tramitación, a partir del momento en que se produzca la aprobación del anteproyecto, indicando su objeto y estado de tramitación, así como la posibilidad que tienen las personas de remitir sugerencias y la forma de hacerlo.
- Fase intermedia. Dentro de la fase intermedia, deberá siempre emitirse un informe económico-financiero por la Consellería competente en materia de hacienda, debiendo aportarse cualquiera otros que sean exigidos por la legislación vigente o considerados oportunos por la Consellería que impulse el proyecto, incluyendo, si tuviera repercusiones en cuestiones de género, un informe sobre este particular.
Los proyectos que afecten a los derechos e intereses legítimos de determinados grupos o sectores de la ciudadanía serán sometidos a audiencia de éstos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles.
Se regula la participación ciudadana en los términos establecidos para los reglamentos estatales, determinándose que no será necesaria para el caso de anteproyectos puramente organizativos. En el caso de afectar a la estructura orgánica, métodos de trabajo o cuestiones similares, se requerirá informe favorable de la Consellería o Consellerías con competencias en materia de administraciones y empleo públicos. En este último caso (empleo público), las materias recogidas en el artículo 37.1 del Estatuto básico del empleado público deberán ser negociadas en la Comisión de Personal.
- Fase final. El proyecto será sometido al informe de la Asesoría Jurídica General, emitiéndose a continuación informe por la Secretaría general técnica de la consellería impulsora y dictamen del Consello Consultivo de Galicia, cuando fuera preceptivo según su normativa reguladora. El titular de la consellería impulsora concluirá con una resolución mediante la cual decida desistir de la iniciativa, retrotraer el procedimiento o la aprobación definitiva del proyecto.
En el caso de los proyectos de órdenes, su aprobación conlleva la aprobación misma de la norma concluyendo el procedimiento.
En el caso de los proyectos de decretos, una vez aprobados definitivamente se enviarán los proyectos a todas las Consellerías previamente a la reunión de la Comisión de Secretarios Generales Técnicos, que elevará el proyecto al Consello de la Xunta de Galicia, órgano competente para la aprobación del decreto. Será el Presidente de la Xunta quien dispondrá la publicación oficial.
Los reglamentos autonómicos deberán publicarse en el Diario Oficial de Galicia, y entrarán en vigor a los veinte días de su publicación, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
En lo que respecta a las entidades locales, el artículo 49 de la Ley de bases del régimen local establece que la aprobación de las ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento, aplicable igualmente a cualquier otro reglamento local:
- Aprobación inicial por el Pleno.
- Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
- Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno.
En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.
De acuerdo con el artículo 70.2 de la Ley de bases del régimen local, las ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán en el “Boletín Oficial” de la Provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 (quince días hábiles) salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los términos establecidos en la legislación reguladora de las Haciendas locales.
- Retroactividad
Resulta indiscutible que los reglamentos deben respetar el principio de la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales que establece el artículo 9.3 de la Constitución. Fuera de esos casos, nuestro Ordenamiento jurídico no prohíbe expresamente que los reglamentos contengan normas retroactivas, pero contra tal posibilidad cabe aducir, de acuerdo con GARCÍA DE ENTERRÍA, dos argumentos:
- El artículo 83 de la Constitución prohíbe que las leyes de bases faculten al Gobierno para dictar normas con carácter retroactivo, con lo que, si esto no se puede hacer cuando se produce una delegación legislativa de las Cortes, menos todavía cuando el Ejecutivo y la Administración ejercen su potestad normativa para emanar normas de rango reglamentario por iniciativa propia.
- El artículo 39.3 de la Ley 39/2015 sólo permite que se otorgue eficacia retroactiva a los actos administrativos en dos supuestos: cuando se dicten en sustitución de actos anulados y cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
Por analogía, tampoco se debería admitir la retroactividad de los reglamentos más que cuando se trate de normas favorables a los administrados, o bien nos hallemos ante reglamentos ejecutivos de leyes retroactivas (en este último supuesto, como es obvio, el efecto retroactivo derivaría de la ley y no del propio reglamento).
- Principio de inderogabilidad singular
El principio de inderogabilidad singular no opera como límite de la potestad reglamentaria propiamente dicho, sino como límite de la actuación administrativa en relación con los reglamentos vigentes. Su formulación se halla en el artículo 37.1 de la Ley 39/2015, según el cual las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.
Aparece también recogido en el artículo 39.4 de la Ley de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia.
Es ésta una de las consecuencias más claras del principio de legalidad. Aunque la Administración disfruta de un poder reglamentario, que le habilita a promulgar y derogar normas jurídicas, queda vinculada a lo que disponen esas normas de igual forma que cualquier sujeto. Por eso, no puede dispensar individualmente a nadie de la observancia de las reglas jurídicas, aunque sea ella las que las promulgó, ni tampoco puede la propia Administración dejar de aplicarlas en un caso singular. Asimismo, esta vinculación a la legalidad es más fuerte que los poderes derivados de la relación de jerarquía, por lo que el superior jerárquico no puede dejar de aplicar a un caso concreto la norma promulgada por el inferior.
De acuerdo con el artículo 37.2 de la Ley 39/2015, las resoluciones administrativas que vulneren este principio son nulas de pleno derecho.
III. REGLAMENTOS ILEGALES: SU IMPUGNACIÓN
1. REGLAMENTOS ILEGALES
Como ya se ha indicado, para su validez los reglamentos deben de respetar una serie de límites de carácter material y formal. Cuando cualquiera de estos límites resulta traspasado, el reglamento en cuestión resultara viciado; en este sentido amplio hay que tomar la expresión reglamentos ilegales y no sólo en el más estricto de reglamentos contrarios a las leyes. La infracción por un reglamento de cualquiera de los límites citados traerá consigo la sanción de nulidad de pleno derecho, como establece el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 (“también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”).
Se trata esta de una característica que diferencia al reglamento de los actos administrativos, donde la regla general es la anulabilidad, y ello tiene su fundamento, conforme señala la jurisprudencia y confirma el mayoritario sentir doctrinal, en que si la ilegalidad de un reglamento determinara una mera anulabilidad, quedaría al arbitrio de los particulares el mismo sistema de producción normativa.
Ahora bien, dado que el reglamento nulo puede tener cierta apariencia de legalidad, el Ordenamiento jurídico se ha dotado de una serie de medios técnicos de reacción frente a los reglamentos ilegales.
2. LA INAPLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES
De acuerdo con el artículo 6 de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder judicial,“los jueces o tribunales no aplicarán reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa”.
El Ordenamiento jurídico reacciona con medios enérgicos contra el grave ataque que frente a él supone la existencia de un reglamento ilegal. Por ese motivo, la mera publicación de un reglamento no impone sin más su aplicación; antes de llegar a ésta habrá que cuestionarse, por todos los destinatarios y sustancialmente por los jueces, si esa aplicación no implica una contradicción con las leyes, enjuiciamiento previo que, en su caso, habrá de conducir a rechazar la aplicación del reglamento con objeto de hacer efectiva la aplicación prioritaria de la ley por el violada.
En este sentido, conviene distinguir la inaplicación de la anulación. Anular una norma consiste en declarar imperativamente con efectos jurídicos erga omnes la invalidez de la misma. Los efectos de esta declaración se dirigen a todos los miembros de la comunidad jurídica, siendo permanentes y de vigencia indefinida. La anulación proporciona seguridad jurídica y economía procesal, en tanto que se produce la expulsión de la norma del ordenamiento de una vez y para siempre. En cambio, la inaplicación sólo produce efectos en el caso concreto, sin afectar a la vigencia de reglamento, que puede seguir siendo aplicado por la Administración en otros supuestos.
Así pues, la sola inaplicación judicial de un reglamento inválido, como consecuencia de su mera eficacia inter partes, podría crear cierta inseguridad jurídica. El escenario deseable en estos casos sería una pronta aclaración sobre la validez o invalidez del reglamento que no se aplica, y es que la seguridad jurídica siempre requiere la rápida anulación de los reglamentos inválidos.
En lo que se refiere a la inaplicación del reglamento en el seno de la propia Administración, la posición doctrinal mayoritaria conviene en reconocer que esta posibilidad de inaplicación viene exigida por la celeridad y eficiencia con las que debe producirse la actividad administrativa. La Administración no puede interrumpir los procedimientos administrativos para proceder a iniciar una revisión de oficio o para impugnar los reglamentos ante los tribunales, puesto que los intereses afectados por las decisiones administrativas demandan, en la mayoría de las ocasiones, una decisión rápida, inmediata incluso, incompatible con la dilación de la adopción de los medios que se citan.
3. LA IMPUGNACIÓN Y ANULACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES
- En vía administrativa
La declaración de nulidad de los reglamentos con efectos erga omnes puede ser pronunciada, en primer lugar, por la propia Administración que ha dictado el reglamento ilegal, a través de la revisión de oficio de la norma. El artículo 106.2 de la Ley 39/2015 prevé que en cualquier momento las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.
En cambio, el artículo 112.3 de la Ley 39/2015 establece que contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa. Lo que sí se admite es la impugnación en vía administrativa un acto dictado en aplicación de un reglamento con fundamento en la ilegalidad de este último. Así, el propio artículo 112.3 de la Ley 39/3015 dispone que los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.
- En vía jurisdiccional
Frente a la inaplicación de los reglamentos ilegales, que, como se ha visto, es un deber de todos los jueces y tribunales, la anulación de los mismos es competencia exclusiva de los tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, en los términos previstos por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa
El tenor literal de su artículo 1 determina que los tribunales de este orden jurisdiccional conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones generales de rango inferior a la ley, lo que reitera su artículo 25.
Hay dos formas de impugnar los reglamentos en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa:
- Recurso contencioso-administrativo directo. Se plantea directamente contra el propio reglamento, en un plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada.
- Recurso contencioso-administrativo indirecto. De acuerdo con el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.
La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación. En este caso el plazo de interposición del recurso se cuenta desde el día siguiente a la notificación o publicación del acto de aplicación del reglamento.
En el caso de estimación de un recurso contencioso-administrativo indirecto contra un reglamento, el artículo 27 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativo establece que el Juez o Tribunal deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, con dos excepciones:
- Cuando el Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general.
- Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.
- En vía constitucional
Los reglamentos no pueden ser objeto de recurso ni de cuestión de inconstitucionalidad, porque su constitucionalidad es controlada por los propios tribunales ordinarios, que, como ya se ha visto y a diferencia de lo que sucede con las normas con rango de ley, están plenamente facultados para inaplicarlos y, en su caso, anularlos con efectos erga omnes si contienen cualquier infracción del Ordenamiento jurídico, incluidas las de carácter constitucional.
No obstante, hay dos vías que permiten cuestionar la constitucionalidad de los reglamentos ante el Tribunal Constitucional, en determinados supuestos:
- El artículo 161.2 de la Constitución faculta al Gobierno para impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades autónomas, impugnación que producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, aunque el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses. El artículo 76 de la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, concede para ello al Gobierno el plazo de los dos meses siguientes a la fecha de la publicación de la disposición o, en defecto de la misma, desde que llegare a su conocimiento. La impugnación se tramita por el procedimiento aplicable a los conflictos de competencias entre Estado y Comunidades autónomas o éstas entre sí, conflictos que también pueden suscitar las Comunidades autónomas para cuestionar ante el Tribunal Constitucional, por motivos exclusivamente competenciales, los reglamentos dictados por el Estado o por otra Comunidad autónoma.
- El artículo 43.1 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional determina que procede la interposición de un recurso de amparo contra las violaciones de los derechos y libertades reconocidos en los artículos 14 a 29 y 30 de la Constitución originadas por disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simple vía de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los órganos ejecutivos colegiados de las Comunidades autónomas o de sus autoridades o funcionarios o agentes, una vez que se agotó la vía judicial procedente. Por consiguiente, los reglamentos que vulneren los derechos y libertades protegidos por el recurso de amparo pueden ser objeto de este último.
IV. REGLAMENTOS DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES
Existen normas que aunque no proceden de las Administraciones públicas comparten con los reglamentos la misma denominación; es el caso singular y atípico de las normas que rigen los órganos constitucionales como son las Cortes Generales, el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional.
Aunque comparten el nombre con las anteriores disposiciones, son significativas las diferencias que median entre unas y otras. Por una parte, su origen, ya que aquí se trata de disposiciones procedentes de órganos constitucionales muy concretos y no del poder ejecutivo como es el supuesto general. Por otra parte, su ámbito: los reglamentos de estos órganos constitucionales regulan solo ciertos aspectos de los mismos, como manifestación de su autonomía frente al Gobierno, mientras que los reglamentos administrativos abordan todos los aspectos externos que la ley no pudo o no quiso regular.
1. LOS REGLAMENTOS DE LAS CÁMARAS LEGISLATIVAS
En el caso de las Cámaras legislativas, los reglamentos internos de las mismas son una manifestación de su poder de autoorganización, que se reconoce expresamente en el artículo 72 del texto constitucional cuando determina que las Cámaras establecen sus propios reglamentos.
Algunos autores entienden que se trata de auténticas leyes en la medida en que proceden del Poder legislativo y enlazan directamente con la norma constitucional, que es su antecedente y único límite. El hecho de que su producción no requiera el concurso de las dos cámaras en nada mengua su identidad de naturaleza con respeto a las demás leyes, pues su posición en el Ordenamiento es la misma que la de estas, con independencia de que por su objeto no puedan exceder del ámbito interno de funcionamiento parlamentario.
En contra de esta postura, otro sector de la doctrina afirma que los reglamentos de las Cámaras, aunque son actos del Poder legislativo, no son leyes en sentido formal, puesto que no son aprobados por ambas las cámaras, no son sometidos a la sanción del Jefe del Estado ni objeto de promulgación.
La importancia del reglamento parlamentario viene derivada de su contenido.
En ellos se recogen decisiones importantes para la vida del Estado, ya que establecen, entre otros, los procedimientos de aprobación de las leyes, del desarrollo de los debates parlamentarios y de la resolución de la moción de censura y cuestión de confianza.
Su relación con las leyes debe explicarse no en función del principio de jerarquía sino del principio de competencia, es decir en función del ámbito material que la Constitución les reserva. En este sentido, puede mantenerse que los reglamentos de las cámaras forman parte del parámetro de constitucionalidad en el sentido de que una ley puede ser inconstitucional si no se elaborara conforme lo determinado en estos reglamentos.
El procedimiento de elaboración de los reglamentos viene previsto en el art. 72.1 de la Constitución, que exige que su aprobación y reforma tenga lugar por mayoría absoluta de la cámara implicada en votación final sobre el texto completo.
En lo relativo a su control, cabe apuntar que el artículo 27 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional dispone que los reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales y los reglamentos de las asambleas legislativas de las Comunidades autónomas son susceptibles de recurso de inconstitucionalidad. Por tanto, esta potestad autonormativa, como se ha venido señalando, está sujeta a la propia Constitución, principio que no hace más que recoger lo dispuesto en el art. 9.1 de la misma, según el cual los poderes públicos están sujetos a la norma suprema y al resto del Ordenamiento.
2. REGLAMENTOS DICTADOS POR OTROS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES
En el caso de los reglamentos dictados por órganos constitucionales (Consejo General del Poder Judicial y Tribunal Constitucional), no cabe, en nuestro Ordenamiento jurídico, otorgarles la naturaleza jurídica de las leyes, ya que ni proceden del órgano legislativo ni se ordenan a la Constitución de modo directo, sino a través de las leyes orgánicas correspondientes, aunque expresan, eso sí, la autonomía e independencia funcional de los órganos de los que proceden y a los que, de este modo, se quiere poner a cubierto de eventuales injerencias del Ejecutivo. Es el caso de los reglamentos que sobre su propio funcionamiento y organización, así como sobre el régimen de su personal y servicios, puede dictar el Tribunal Constitucional, según prevé el artículo 2.2 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional.
Lo mismo cabe decir de los reglamentos que, al amparo del art. 560.1.16ª de la Ley orgánica del Poder judicial y en el desarrollo de las previsiones contenidas en esta última, puede dictar el Consejo General del Poder Judicial sobre una serie de materias relativas a la organización y funcionamiento interno del propio órgano, así como de los órganos jurisdiccionales, siempre con el límite de que no podrán afectar o regular directa o indirectamente los derechos y deberes de personas ajenas al Poder judicial.
Los proyectos de reglamentos de desarrollo se someterán a informe de las asociaciones profesionales de Jueces y Magistrados y de las corporaciones profesionales o asociaciones de otra naturaleza que tengan reconocida legalmente representación de intereses a los que puedan afectar. Se dará intervención a la Administración del Estado, por medio del Ministerio de Justicia, y a las de las Comunidades autónomas siempre que una y otras tengan competencias relacionadas con el contenido del reglamento o sea necesario coordinar éstas con las del Consejo general. Se recabarán las consultas y los estudios previos que se consideren pertinentes y un dictamen de legalidad sobre el proyecto.
En todo caso, se elaborará un informe previo de impacto de género.
El Ministerio Fiscal será oído cuando le afecte la materia sobre la que verse el proyecto.
Finalmente, estos reglamentos serán aprobados por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial y publicados en el Boletín Oficial del Estado.
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