TEMA 24:
LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
SU ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO.
ÓRGANOS SUPERIORES Y ÓRGANOS DIRECTIVOS.
LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO.
LOS DELEGADOS Y LOS SUBDELEGADOS DEL GOBIERNO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
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I. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
1. Consideraciones previas.
El artículo 97 de la Constitución española de 1978 dispone que “el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Este precepto recoge la distinción entre Gobierno y Administración que, posteriormente, se ha reflejado en las leyes que regulan una y otro: la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público.
Doctrinalmente, la Administración del Estado se suele clasificar en:
A. Administración civil, militar y en el exterior.
Con esta primera clasificación se trata de poner de manifiesto que, junto a la Administración civil que desarrolla sus funciones en el interior de la Nación, cabe diferenciar la Administración militar y la Administración civil en el exterior.
La primera, la Administración militar, se rige por su legislación específica y por las bases establecidas en la Ley orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (disposición adicional decimocuarta de la Ley 40/2015); la segunda está constituida por el Servicio Exterior del Estado, que se rige en todo lo concerniente a su composición, organización, funciones, integración y personal por lo dispuesto en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del Servicio Exterior del Estado y en su normativa de desarrollo, y sólo supletoriamente por la Ley 40/2015 (artículo 80 de esta última).
B. Administración central y periférica.
Esta clasificación pretende significar que la Administración general del Estado, que ejerce sus competencias en todo el territorio nacional, actúa a través de dos tipos de órganos: los centrales, que ejercen sus potestades en todo el territorio nacional; y los periféricos, que actúan en una parte del territorio.
En este sentido, el artículo 55 de la Ley 40/2015 establece que la Administración general del Estado comprende la organización central, que integra los Ministerios y los servicios comunes, y la organización territorial, que responde al principio de gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas, salvo las excepciones previstas por la ley.
2. Personalidad jurídica, órganos y unidades administrativas.
La Administración general del Estado, como el resto de las Administraciones públicas, actúa con personalidad jurídica única (artículo 3.4 de la Ley 40/2015). La atribución de personalidad jurídica a la Administración tiene por finalidad determinar el sujeto de derecho al que se imputan las relaciones jurídicas con otros sujetos, ya sean públicos o privados (SÁNCHEZ MORÓN).
A partir de ese dato de la personalidad jurídica es preciso añadir que la Administración es una organización compleja, integrada por un conjunto heterogéneo de órganos jerárquicamente ordenados que son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley (artículo 103.2 CE).
De conformidad con el artículo 5 de la Ley 40/2015, tienen la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su respectivo ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización. En el caso de la Administración general del Estado, el artículo 56 de la Ley 40/2015 establece que las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común, pudiendo existir unidades administrativas complejas, que agrupen dos o más unidades menores. Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo, que se aprobarán de acuerdo con su regulación específica, y se integran en un determinado órgano.
II. SU ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
1. Los principios de organización, funcionamiento y relaciones con los ciudadanos
El artículo 54.1 de la Ley 40/2015 establece que la Administración general del Estado actúa y se organiza de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 3 de esta ley, así como los de descentralización funcional y desconcentración funcional y territorial.
El artículo 3 de la Ley 40/2015 reitera el contenido del artículo 103.1 de la Constitución, según el cual las Administraciones públicas sirven con objetividad a los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la ley y al Derecho, y añade que deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las administraciones públicas.
2. Estructura ministerial.
La Administración general del Estado se organiza en Presidencia del Gobierno y en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente homogéneos de actividad administrativa (artículo 57.1 de la Ley 40/2015), sin perjuicio de la existencia de órganos superiores o directivos u organismos públicos no integrados o dependientes, respectivamente, en la estructura general del Ministerio que con carácter excepcional se adscriban directamente al Ministro (artículo 57.2).
En los Ministerios pueden existir Secretarías de Estado y Secretarías generales, para la gestión de un sector de actividad administrativa (artículo 58.1). La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno (artículo 57.3). Los Ministerios cuentan, en todo caso, con una Subsecretaría, y dependiendo de ella una Secretaría general técnica, para la gestión de los servicios comunes (artículo 58.2 de la ley 40/2015).
De estos últimos se ocupa más detalladamente el artículo 68 de la Ley 40/2015, que señala que les corresponde el asesoramiento, el apoyo técnico y, en su caso, la gestión directa en relación con las funciones de planificación, programación y presupuestación, cooperación internacional, acción en el exterior, organización y recursos humanos, sistemas de información y comunicación, producción normativa, asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control e inspección de servicios, estadística para fines estatales y publicaciones.
Mediante Real Decreto podrá preverse la gestión compartida de algunos de los servicios comunes que podrá realizarse de las formas siguientes:
a) Mediante su coordinación directa por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o por un organismo autónomo vinculado o dependiente del mismo, que prestarán algunos de estos servicios comunes a otros Ministerios.
b) Mediante su coordinación directa por la Subsecretaría de cada Ministerio o por un organismo autónomo vinculado o dependiente de la misma que prestará algunos de estos servicios comunes a todo el Ministerio.
El Real Decreto que determine la gestión compartida de algunos de los servicios comunes concretará el régimen de dependencia orgánica y 5funcional del personal que viniera prestando el servicio respectivo en cada unidad. Además, en los Ministerios existe un número variable de Direcciones generales, que son los órganos de gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas (artículo 58.3 de la Ley 40/2015).
Las Direcciones generales se organizan en Subdirecciones generales para la distribución de las competencias encomendadas a aquéllas, la realización de las actividades que les son propias y la asignación de objetivos y responsabilidades. Sin perjuicio de lo anterior, podrán adscribirse directamente Subdirecciones generales a otros órganos directivos de mayor nivel o a órganos superiores del Ministerio (artículo 58.4).
De acuerdo con el artículo 59 de la Ley 40/2015, las Subsecretarías, las Secretarías generales, las Secretarías generales técnicas, las Direcciones generales, las Subdirecciones generales, y órganos similares a los anteriores se crean, modifican y suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones públicas, mientras que los órganos de nivel inferior a Subdirección general se crean, modifican y suprimen por orden del Ministro respectivo, previa autorización del Ministro de Hacienda y Administraciones públicas. Por último, las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo.
III. ÓRGANOS SUPERIORES Y ÓRGANOS DIRECTIVOS
La distinción entre órganos superiores y órganos directivos fue introducida en la Administración general del Estado por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado, y hoy está recogida en el artículo 55 de la Ley 40/2015.
Según éste:
- En la organización central son órganos superiores y órganos directivos: a) Órganos superiores: 1.º Los Ministros. 2.º Los Secretarios de Estado. b) Órganos directivos: 61.º Los Subsecretarios y Secretarios generales. 2.º Los Secretarios generales técnicos y Directores generales. 3.º Los Subdirectores generales.
- En la organización territorial de la Administración general del Estado son órganos directivos tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades autónomas, que tendrán rango de Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel de Subdirector general.
- En la Administración general del Estado en el exterior son órganos directivos los embajadores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales.
Todos ellos, menos los Subdirectores generales y asimilados, tienen la condición de altos cargos, con lo que se les aplica lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración general del Estado.
Corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución. Todos los demás órganos de la Administración general del Estado se encuentran bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o directivo.
En cuanto al nombramiento y separación del cargo, en el caso de los Ministros le compete al rey a propuesta del Presidente del Gobierno, tal como establece el artículo 62.e) de la Constitución.
En el caso de los demás órganos superiores y directivos, se lleva a cabo por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro correspondiente (o del Presidente del Gobierno, si dependen directamente del mismo), salvo los Subdirectores generales, que son nombrados y separados por el Ministro, Secretario de Estado o Subsecretario del que dependan (artículo 67.2 de la Ley 40/2015).
Añade el artículo 55.11 de la Ley 40/2015 que, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración general del Estado, los titulares de los órganos superiores y directivos son nombrados atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, siendo de aplicación al desempeño de sus funciones:
a) La responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada.
b) La sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano superior o directivo competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General Presupuestaria.
La ordenación jerárquica de estos órganos está regulada en el artículo 60 de la Ley 40/2015, que establece que los Ministros son los jefes superiores del Departamento y superiores jerárquicos directos de los Secretarios de Estado y Subsecretarios. Por su parte, los órganos directivos dependen de alguno de los anteriores y se ordenan jerárquicamente entre sí de la siguiente forma: Subsecretario, Director general y Subdirector general. Los Secretarios generales tienen categoría de Subsecretario y los Secretarios generales técnicos tienen categoría de Director general.
1. Los ministros Sin perjuicio de su condición de miembros del Gobierno y las funciones que como tales les corresponden, los Ministros, como titulares del departamento sobre el que ejercen su competencia, dirigen los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio, y asumen la responsabilidad inherente a dicha dirección. Sus atribuciones se enumeran en el artículo 61 de la Ley 40/2015 y pueden sistematizarse así:
a) La dirección del Ministerio, lo que incluye fijar sus objetivos, aprobar los planes de actuación del mismo y asignar los recursos necesarios para su ejecución, dentro de los límites de las dotaciones presupuestarias correspondientes; determinar y, en su caso, proponer la organización interna de su Ministerio; evaluar la realización de los planes de actuación del Ministerio por parte de los órganos superiores y órganos directivos y ejercer el control de eficacia respecto de la actuación de dichos órganos y de los organismos públicos dependientes; nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos del Ministerio y de los organismos públicos o entidades de derecho público dependientes del mismo, cuando la competencia no esté atribuida al Consejo de Ministros, a otro órgano o al propio organismo, 8así como elevar a aquél las propuestas de nombramientos que le estén reservadas de órganos directivos del Ministerio y de los organismos públicos dependientes del mismo; dirigir la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio, impartirles instrucciones concretas y delegarles competencias propias; decidir la representación del Ministerio en los órganos colegiados o grupos de trabajo en los que no esté previamente determinado el titular del órgano superior o directivo que deba representar al Departamento.
b) El ejercicio de la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
c) Las acciones de gestión económica del ministerio, tales como aprobar las propuestas de los estados de gastos del Ministerio, y de los presupuestos de los Organismos públicos dependientes y remitirlas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas; administrar los créditos para gastos de los presupuestos del Ministerio, aprobar y comprometer los gastos que no sean de la competencia del Consejo de Ministros, aprobar las modificaciones presupuestarias que sean de su competencia, reconocer las obligaciones económicas y proponer su pago en el marco del plan de disposición de fondos del Tesoro Público, así como fijar los límites por debajo de los cuales estas competencias corresponderán, en su ámbito respectivo, a los Secretarios de Estado y Subsecretario del departamento; elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, las modificaciones presupuestarias que sean de la competencia de éste; remitir la documentación a su Departamento necesaria para la elaboración de la Cuenta General del Estado; conceder subvenciones y ayudas con cargo a los créditos de gasto propios del Departamento, así como fijar los límites por debajo de los cuales podrán ser otorgadas por los Secretarios de Estado o el Subsecretario del Departamento.
d) Revisar de oficio los actos administrativos y resolver los conflictos de atribuciones cuando les corresponda, así como plantear los que procedan con otros Ministerios; celebrar en el ámbito de su competencia, contratos y convenios, sin perjuicio de la autorización del Consejo de Ministros cuando sea preceptiva; resolver los recursos administrativos y declarar la lesividad de los actos administrativos cuando les corresponda.
e) Las gestiones relativas a los recursos humanos relativas a su Ministerio, entre ellas, autorizar las comisiones de servicio con derecho a indemnización por cuantía exacta para altos cargos dependientes del Ministro; otorgar premios y recompensas propios del Departamento y proponer las que corresponda según sus normas reguladoras; proponer y ejecutar, en el ámbito de su competencia, los Planes de Empleo del Departamento y de los organismos públicos de él dependientes; modificar las Relaciones de Puestos de Trabajo en los casos en que esa competencia esté delegada en el propio departamento o proponer al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas las que sean de competencia de este último; imponer la sanción de separación del servicio por faltas muy graves.
f) Las relaciones con las Comunidades Autónomas, lo que incluye convocar las Conferencias sectoriales y los órganos de cooperación en el ámbito de las competencias atribuidas a su Departamento.
2. Los Secretarios de Estado. De acuerdo con el artículo 62 de la Ley 40/2015, los Secretarios de Estado son directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica. Asimismo, podrán ostentar por delegación expresa de sus respectivos Ministros la representación de éstos en materias propias de su competencia, incluidas aquellas con proyección internacional, sin perjuicio, en todo caso, de las normas que rigen las relaciones de España con otros Estados y con las organizaciones internacionales.
Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Secretarías y las Direcciones generales situadas bajo su dependencia, y responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de Estado. A tal fin les corresponde:
a) Ejercer las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les atribuya la norma de creación del órgano o que les delegue el Ministro y desempeñar las relaciones externas de la Secretaría de Estado, salvo en los casos legalmente reservados al Ministro.
b) Ejercer las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección y, en particular, impulsar la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, controlando su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos directivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares.
c) Nombrar y separar a los Subdirectores generales de la Secretaría de Estado.
d) Mantener las relaciones con los órganos de las Comunidades autónomas competentes por razón de la materia.
e) La autorización previa para contratar a los organismos autónomos adscritos a la Secretaría de Estado, por encima de una cuantía determinada, según lo previsto en la disposición transitoria tercera del texto refundido de la Ley de contratos del sector público.
f) Autorizar las comisiones de servicio con derecho a indemnización por cuantía exacta para los altos cargos dependientes de la Secretaría de Estado.
g) Celebrar contratos relativos a asuntos de su Secretaría de Estado y los convenios no reservados al Ministro del que dependan, sin perjuicio de la correspondiente autorización cuando sea preceptiva.
h) Conceder subvenciones y ayudas con cargo a los créditos de gasto propios de la Secretaría de Estado, con los límites establecidos por el titular del Departamento.
i) Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos directivos que dependan directamente de él y cuyos actos no agoten la vía administrativa, así como los conflictos de atribuciones que se susciten entre dichos órganos.
j) Administrar los créditos para gastos de los presupuestos del Ministerio por su materia propios de la Secretaría de Estado, aprobar las modificaciones presupuestarias de los mismos, aprobar y comprometer los gastos con cargo a aquellos créditos y reconocer las obligaciones económicas y proponer su pago en el marco del plan de disposición de fondos del Tesoro Público. Todo ello dentro de la cuantía que, en su caso, establezca el Ministro al efecto y siempre que los referidos actos no sean competencia del Consejo de Ministros.
3.Los Subsecretarios. El Subsecretario es el órgano de asistencia ordinaria al Ministro, tanto en el ámbito de la organización interna del departamento como del asesoramiento jurídico, en particular, en cuanto al ejercicio de la potestad reglamentaria y la adopción de actos jurídicos del Ministro y demás órganos del departamento. De acuerdo con el artículo 63 de la Ley 40/2015, el Subsecretario ostenta la representación ordinaria del Ministerio, dirige los servicios comunes, ejerce las competencias correspondientes a dichos servicios comunes y, en todo caso, las siguientes:
a) Apoyar a los órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio, a través del correspondiente asesoramiento técnico.
b) Asistir al Ministro en el control de eficacia del Ministerio y sus organismos públicos. c) Establecer los programas de inspección de los servicios del Ministerio, así como determinar las actuaciones precisas para la mejora de los sistemas de planificación, dirección y organización y para la racionalización y simplificación de los procedimientos y métodos de trabajo, en el marco definido por el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas.
d) Proponer las medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento de los servicios comunes a través de las correspondientes instrucciones u órdenes de servicio.
e) Asistir a los órganos superiores en materia de relaciones de puestos de trabajo, planes de empleo y política de directivos del Ministerio y sus organismos públicos, así como en la elaboración, ejecución y seguimiento de los presupuestos y la planificación de los sistemas de información y comunicación.
f) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del Departamento.
g) Responsabilizarse del asesoramiento jurídico al Ministro en el desarrollo de las funciones que a éste le corresponden y, en particular, en el ejercicio de su potestad normativa y en la producción de los actos administrativos de la competencia de aquél, así como a los demás órganos del Ministerio.
Asimismo, informa las propuestas o proyectos de normas y actos de otros Ministerios, cuando reglamentariamente proceda, a efectos de lo cual será responsable de coordinar las actuaciones correspondientes dentro del Ministerio y en relación con los demás Ministerios que hayan de intervenir en el procedimiento.
h) Ejercer las facultades de dirección, impulso y supervisión de la Secretaría General Técnica y los restantes órganos directivos que dependan directamente de él.
i) Administrar los créditos para gastos de los presupuestos del Ministerio por su materia propios de la Subsecretaría, aprobar las modificaciones presupuestarias de los mismos, aprobar y comprometer los gastos con cargo a aquellos créditos y reconocer las obligaciones económicas y proponer su pago en el marco del plan de disposición de fondos del Tesoro Público. Todo ello dentro de la cuantía que, en su caso, establezca el Ministro al efecto y siempre que los referidos actos no sean competencia del Consejo de Ministros.
j) Conceder subvenciones y ayudas con cargo a los créditos de gasto propios del Ministerio con los límites establecidos por el titular del Departamento.
k) Solicitar del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas la afectación o el arrendamiento de los inmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines de los servicios a cargo del Departamento.
l) Nombrar y cesar a los Subdirectores y asimilados dependientes de la Subsecretaría, al resto de personal de libre designación y al personal eventual del Departamento.
m) Convocar y resolver pruebas selectivas de personal funcionario y laboral. n) Convocar y resolver los concursos de personal funcionario.
ñ) Ejercer la potestad disciplinaria del personal del Departamento por faltas graves o muy graves, salvo la separación del servicio.
o) Adoptar e impulsar, bajo la dirección del Ministro, las medidas tendentes a la gestión centralizada de recursos humanos y medios materiales en el ámbito de su Departamento Ministerial. p) Autorizar las comisiones de servicio con derecho a indemnización por cuantía exacta para altos cargos dependientes del Subsecretario.
q) Cualesquiera otras que sean inherentes a los servicios comunes del Ministerio y a la representación ordinaria del mismo.
La Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, en coordinación con la Secretaría general de la Presidencia del Gobierno, ejercerá las competencias propias de los servicios comunes de los Departamentos en relación con el área de la Presidencia del Gobierno. Los nombramientos se Subsecretarios habrán de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades autónomas o de las Entidades locales pertenecientes al Subgrupo A1, y deberán reunir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración general del Estado.
4. Los Secretarios generales. Son órganos de creación más reciente y obedecen a la conveniencia de desconcentrar determinadas actividades de un Ministerio sin por ello atribuirlas a un órgano del rango de Secretario de Estado (SÁNCHEZ MORÓN).
Según el artículo 64 de la Ley 40/2015, cuando las normas que regulan la estructura de un Ministerio prevean la existencia de un Secretario general, deberán determinar las competencias que le correspondan sobre un sector de actividad administrativa determinado. En particular, los Secretarios generales ejercen, en los mismos términos que los Secretarios de Estado, las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección y, entre ellas, impulsar la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, controlando su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos directivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares.
Los nombramientos de Secretarios generales habrán de efectuarse entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada, debiendo reunir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración general del Estado.
5. Los Secretarios generales técnicos. Los Secretarios generales técnicos, bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, tendrán las competencias sobre servicios comunes que les atribuya el Real Decreto de estructura del Departamento y, en todo caso, las relativas a producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones (artículo 65.1 de la Ley 40/2015).
Tienen a todos los efectos la categoría de Director general y ejercen sobre sus órganos dependientes las facultades atribuidas a dicho órgano. Los nombramientos habrán de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades autónomas o de las Entidades locales pertenecientes al Subgrupo A1, y deberán reunir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley reguladora del ejercicio de alto cargo de la Administración general del Estado.
6. Los Directores generales. Los Directores generales se definen en el artículo 66.1 de la Ley 40/2015 como los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio. A tal efecto, les corresponde:
a) Proponer los proyectos de su Dirección general para alcanzar los objetivos establecidos por el Ministro, dirigir su ejecución y controlar su adecuado cumplimiento.
b) Ejercer las competencias atribuidas a la Dirección general y las que le sean desconcentradas o delegadas.
c) Proponer, en los restantes casos, al Ministro o al titular del órgano del que dependa, la resolución que estime procedente sobre los asuntos que afectan al órgano directivo.
d) Impulsar y supervisar las actividades que forman parte de la gestión ordinaria del órgano directivo y velar por el buen funcionamiento de los órganos y unidades dependientes y del personal integrado en los mismos. Los nombramientos de Directores generales habrán de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades autónomas o de las Entidades locales pertenecientes al Subgrupo A1, salvo que el Real Decreto de estructura permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección general, su titular no reúna dicha condición de funcionario, debiendo motivarse mediante memoria razonada la concurrencia de las especiales características que justifiquen esa circunstancia excepcional.
En relación con esta excepción, la jurisprudencia exige “justificación expresa” de la singularidad de las funciones por las cuales se exima a su titular de la exigencia de ser funcionario de carrera, justificación que debe basarse en circunstancias demostrables y no en apelaciones puramente retóricas (SÁNCHEZ MORÓN). En todo caso, habrán de reunir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración general del Estado.
7. Los Subdirectores generales. Los Subdirectores generales son los únicos órganos directivos que no tienen la consideración de altos cargos. El artículo 67.1 de la Ley 40/2015 señala que son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director general o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección general. Son nombrados, respetando los principios de igualdad, mérito y capacidad, entre funcionarios de carrera del Estado, o de otras Administraciones, cuando así lo prevean las normas de aplicación, pertenecientes al Subgrupo A1.
IV. LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO
La entrada en vigor de la Constitución española de 1978 hizo necesaria la reforma de la Administración periférica del Estado, hasta ese momento centrada en la figura del Gobernador civil y ajena, como es lógico, a la descentralización que provocó el nacimiento del Estado de las Autonomías.
Así, los principales factores que han condicionado esa reconfiguración de la Administración periférica del Estado son los siguientes:
- La nueva organización territorial del Estado, con el reconocimiento del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones (artículo 2 CE) y una organización territorial que incorpora, junto a las provincias y los municipios, a las comunidades autónomas, todas ellas dotadas de autonomía para la gestión de sus intereses respectivos (artículo 137 CE).
- La proclamación constitucional del carácter vicarial de la Administración pública, llamada a servir con objetividad los intereses generales, y obligada a actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho (artículo 103.1 CE).
- La creación de la figura del delegado del Gobierno, cuyo cometido constitucional es dirigir la Administración del Estado en el territorio y la Comunidad autónoma y coordinarla, cuando proceda, con la Administración propia de la comunidad (artículo 154 CE). Sin embargo, hubo que esperar hasta la Ley de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado de 1997 para que la adaptación de la Administración periférica del Estado al nuevo marco constitucional se abordase de manera completa y coherente. Esta ley suprimió los históricos Gobernadores civiles y consagró con claridad la primacía del nivel autonómico sobre el provincial en la estructura territorial de la Administración general del Estado. De esta manera, los Delegados del Gobierno en las Comunidades autónomas pasaron a ser el principal órgano territorial de la Administración general del Estado, quedando subordinados jerárquicamente a ellos los representantes en las provincias, denominados Subdelegados del Gobierno, y, en su caso, los representantes en las islas (Directores insulares).
Asimismo, se introdujo la distinción entre los servicios territoriales de la Administración general del Estado integrados en la Delegación del Gobierno, estructurados en áreas funcionales y no ya por Ministerios, y los servicios no integrados, con la que se ha tratado de superar las tensiones que históricamente producía el doble régimen de dependencia de estos servicios periféricos, subordinados al mismo tiempo a los órganos centrales del Ministerios correspondiente y al Gobernador civil. Estas previsiones se desarrollaron mediante el Real Decreto 1330/1997, de 1 de agosto, de integración de servicios periféricos y de estructura de las Delegaciones del Gobierno, que sigue estando vigente. La Ley 40/2015 mantiene la organización de la Administración periférica del Estado introducida por la Ley de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado, limitándose a matizar algunos puntos. De acuerdo con su artículo 69, existirá una Delegación del Gobierno en cada una de las Comunidades autónomas.
Las Delegaciones del Gobierno tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la Comunidad autónoma, salvo que el Consejo de Ministros acuerde ubicarla en otra distinta y sin perjuicio de lo que disponga expresamente el Estatuto de Autonomía, y están adscritas orgánicamente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Por su parte, en cada una de las provincias de las Comunidades autónomas pluriprovinciales existirá un Subdelegado del Gobierno, que estará bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno.
Asimismo, podrán crearse por Real Decreto Subdelegaciones del Gobierno en las Comunidades autónomas uniprovinciales, cuando circunstancias tales como la población del territorio, el volumen de gestión o sus singularidades geográficas, sociales o económicas así lo justifiquen.
En cuanto a las islas, el artículo 70 de la Ley 40/2015 señala que reglamentariamente se determinarán aquellas en las que existirá un Director insular de la Administración general del Estado. De acuerdo con el artículo 76 de la Ley 40/2015, la estructura de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno se fijará por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas, en razón de la dependencia orgánica de las Delegaciones del Gobierno, y contarán, en todo caso, con una Secretaría general, dependiente de los Delegados o, en su caso, de los Subdelegados del Gobierno, como órgano de gestión de los servicios comunes, y de la que dependerán los distintos servicios integrados en la misma, así como aquellos otros servicios y unidades que se determine en la relación de puestos de trabajo.
La asistencia jurídica y las funciones de intervención y control económico financiero en relación con las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno se ejercerán por la Abogacía del Estado y la Intervención General de la Administración del Estado respectivamente, de acuerdo con su normativa específica (artículo 77 de la Ley 40/2015). La regulación de los servicios territoriales está contenida en el artículo 71 de la Ley 40/2015, según el cual éstos se organizarán, atendiendo al mejor cumplimiento de sus fines, en servicios integrados y no integrados en las Delegaciones del Gobierno.
La integración de nuevos servicios territoriales o la desintegración de servicios territoriales ya integrados en las Delegaciones del Gobierno, se llevará a cabo mediante Real Decreto de Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas, en razón de la dependencia orgánica de las Delegaciones del Gobierno, y del Ministerio competente del área de actividad (art. 76.2). Añade el artículo 73.4 que los Delegados del Gobierno podrán recabar de sus titulares toda la información relativa a su actividad, estructuras organizativas, recursos humanos, inventarios de bienes muebles e inmuebles o a cualquier otra materia o asunto que consideren oportuno al objeto de garantizar una gestión coordinada y eficaz de los servicios estatales en el territorio.
La organización de los servicios territoriales no integrados en las Delegaciones del Gobierno se establecerá mediante Real Decreto a propuesta conjunta del titular del Ministerio del que dependan y del titular del Ministerio que tenga atribuida la competencia para la racionalización, análisis y evaluación de las estructuras organizativas de la Administración general del Estado y sus organismos públicos, cuando contemple unidades con nivel de Subdirección General o equivalentes, o por Orden conjunta cuando afecte a órganos inferiores. Estos servicios dependerán del órgano central competente sobre el sector de actividad en el que aquéllos operen, el cual les fijará los objetivos concretos de actuación y controlará su ejecución, así como el funcionamiento de los servicios. Los servicios territoriales integrados dependerán del Delegado del Gobierno, o en su caso Subdelegado del Gobierno, a través de la Secretaría general, y actuarán de acuerdo con las instrucciones técnicas y criterios operativos establecidos por el Ministerio competente por razón de la materia.
Finalmente, la Ley 40/2015 crea en su artículo 78 la Comisión interministerial de coordinación de la Administración periférica del Estado, órgano colegiado adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas que se encargará de coordinar la actuación de la Administración periférica del Estado con los distintos Departamentos ministeriales. Mediante Real Decreto se regularán sus atribuciones, composición y funcionamiento.
V. LOS DELEGADOS Y SUBDELEGADOS DEL GOBIERNO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Los Delegados del Gobierno están reconocidos en la Constitución española de 1978, que les asigna la dirección de la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad autónoma y la coordinación, cuando proceda, con la Administración propia de la Comunidad (art. 154 CE).
En desarrollo de este precepto constitucional, el artículo 72 de la Ley 40/2015 señala que los Delegados del Gobierno representan al Gobierno de la Nación en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la representación ordinaria del Estado en las mismas a través de sus respectivos Presidentes, y añade que los Delegados del Gobierno dirigirán y supervisarán la Administración general del Estado en el territorio de las respectivas Comunidades autónomas y la coordinarán, internamente y cuando proceda, con la Administración propia de cada una de ellas y con la de las Entidades locales radicadas en la Comunidad.
De acuerdo con la Ley 40/2015, los Delegados del Gobierno son órganos directivos con rango de Subsecretario que dependen orgánicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente por razón de la materia.
Su nombramiento y separación del cargo se lleva a cabo por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno.
El nombramiento atenderá a criterios de competencia profesional y experiencia, debiendo reunirse los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. En caso de ausencia, vacante o enfermedad del titular de la Delegación del Gobierno, será suplido por el Subdelegado del Gobierno que el Delegado designe y, en su defecto, por el de la provincia en que tenga su sede.
En las Comunidades autónomas uniprovinciales en las que no exista Subdelegado la suplencia corresponderá al Secretario general. En cuanto a sus atribuciones, están recogidas en el artículo 73 de la Ley 40/2015.
En primer lugar, hay que mencionar que, siguiendo la tradición de los antiguos Gobernadores civiles, corresponde a los Delegados del Gobierno proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a través de los Subdelegados del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado, cuya jefatura corresponderá al Delegado del Gobierno, quien ejercerá las competencias del Estado en esta materia bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior.
Asimismo, también como herencia de los antiguos Gobernadores civiles, los Delegados del Gobierno ejercen la potestad sancionadora y expropiatoria. El resto de sus atribuciones se sistematizan en la ley en los términos siguientes:
a) Dirección y coordinación de la Administración General del Estado y sus Organismos públicos: 1.º Impulsar, coordinar y supervisar con carácter general su actividad en el territorio de la Comunidad autónoma, y, cuando se trate de servicios integrados, dirigirla, directamente o a través de los Subdelegados del Gobierno, de acuerdo con los objetivos y, en su caso, instrucciones de los órganos superiores de los respectivos ministerios. 2.º Nombrar a los Subdelegados del Gobierno en las provincias de su ámbito de actuación y, en su caso, a los Directores Insulares, y como superior jerárquico, dirigir y coordinar su actividad. 3.º Informar, con carácter preceptivo, las propuestas de nombramiento de los titulares de órganos territoriales de la Administración general del Estado y los organismos públicos estatales de ámbito autonómico y provincial en la Delegación del Gobierno.
b) Información de la acción del Gobierno e información a los ciudadanos: 1.º Coordinar la información sobre los programas y actividades del Gobierno y la Administración general del Estado y sus organismos públicos en la Comunidad Autónoma. 2.º Promover la colaboración con las restantes Administraciones públicas en materia de información al ciudadano. 3.º Recibir información de los distintos Ministerios de los planes y programas que hayan de ejecutar sus respectivos servicios territoriales y organismos públicos en su ámbito territorial. 4.º Elevar al Gobierno, con carácter anual, a través del titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas, un informe sobre el funcionamiento de los servicios públicos estatales en el ámbito autonómico.
c) Coordinación y colaboración con otras Administraciones públicas: 1.º Comunicar y recibir cuanta información precisen el Gobierno y el órgano de Gobierno de la Comunidad autónoma. Realizará también estas funciones con las Entidades locales en su ámbito territorial, a través de sus respectivos Presidentes. 2.º Mantener las necesarias relaciones de coordinación y cooperación de la Administración general del Estado y sus organismos públicos con la de la Comunidad autónoma y con las correspondientes Entidades locales. A tal fin, promoverá la celebración de convenios con la Comunidad autónoma y con las Entidades locales, en particular, en relación a los programas de financiación estatal, participando en el seguimiento de la ejecución y cumplimiento de los mismos. 3.º Participar en las Comisiones mixtas de transferencias y en las Comisiones bilaterales de cooperación, así como en otros órganos de cooperación de naturaleza similar cuando se determine.
d) Control de legalidad: 1.º Resolver los recursos en vía administrativa interpuestos contra las resoluciones y actos dictados por los órganos de la Delegación, previo informe, en todo caso, del Ministerio competente por razón de la materia. Las impugnaciones de resoluciones y actos del Delegado del Gobierno susceptibles de recurso administrativo y que no pongan fin a la vía administrativa, serán resueltas por los órganos correspondientes del Ministerio competente por razón de la materia. Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas se tramitarán por el Ministerio competente por razón de la materia y se resolverán por el titular de dicho Departamento. 2.º Suspender la ejecución de los actos impugnados dictados por los órganos de la Delegación del Gobierno, cuando le corresponda resolver el recurso, de acuerdo con el artículo 117.2 de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, y proponer la suspensión en los restantes casos, así como respecto de los actos impugnados dictados por los servicios no integrados en la Delegación del Gobierno. 3.º Velar por el cumplimiento de las competencias atribuidas constitucionalmente al Estado y por la correcta aplicación de su normativa, promoviendo o interponiendo, según corresponda, conflictos de jurisdicción, conflictos de atribuciones, recursos y demás acciones legalmente procedentes.
e) Políticas públicas: 1.º Formular a los Ministerios competentes, en cada caso, las propuestas que estime convenientes sobre los objetivos contenidos en los planes y programas que hayan de ejecutar los servicios territoriales y los de los organismos públicos, e informar, regular y periódicamente, a los Ministerios competentes sobre la gestión de sus servicios territoriales. 2.º Proponer ante el Ministro de Hacienda y Administraciones públicas las medidas precisas para evitar la duplicidad de estructuras administrativas, tanto en la propia Administración general del Estado como con otras Administraciones públicas, conforme a los principios de eficacia y eficiencia. 3.º Proponer al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas medidas para incluir en los planes de recursos humanos de la Administración general del Estado. 4.º Informar las medidas de optimización de recursos humanos y materiales en su ámbito territorial, especialmente las que afecten a más de un Departamento.
En particular, corresponde a los Delegados del Gobierno, en los términos establecidos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, la coordinación de la utilización de los edificios de uso administrativo por la organización territorial de la Administración general del Estado y de los organismos públicos de ella dependientes en su ámbito territorial, de acuerdo con las directrices establecidas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas y la Dirección General del Patrimonio del Estado. Los Delegados del Gobierno cuentan, como órgano colegiado de asistencia, con una Comisión territorial de asistencia (artículo 79 de la Ley 40/2015).
Estará presidida en todo caso por el propio Delegado del Gobierno y la formarán, en las Comunidades autónomas pluriprovinciales, los Subdelegados del Gobierno en las provincias comprendidas en el territorio de éstas, aunque a sus sesiones deberán asistir también los titulares de los órganos y servicios territoriales, tanto integrados como no integrados, que el Delegado del Gobierno considere oportuno. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales estará integrada por el Secretario general y los titulares de los órganos y servicios territoriales, tanto integrados como no integrados, que el Delegado del Gobierno considere oportuno.
La Comisión territorial de asistencia desarrolla las siguientes atribuciones:
1.º Coordinar las actuaciones que hayan de ejecutarse de forma homogénea en el ámbito de la Comunidad autónoma, para asegurar el cumplimiento de los objetivos generales fijados por 23el Gobierno a los servicios territoriales.
2.º Homogeneizar el desarrollo de las políticas públicas en su ámbito territorial, a través del establecimiento de criterios comunes de actuación que habrán de ser compatibles con las instrucciones y objetivos de los respectivos departamentos ministeriales.
3.º Asesorar al Delegado del Gobierno en la Comunidad autónoma en la elaboración de las propuestas de simplificación administrativa y racionalización en la utilización de los recursos.
4.º Cualesquiera otras que a juicio del Delegado del Gobierno en la Comunidad autónoma resulten adecuadas para que la Comisión territorial cumpla la finalidad de apoyo y asesoramiento en el ejercicio de las competencias que la Ley 40/2015 le asigna.
Y por último , mencionaremos a
LOS SUBDELEGADOS DEL GOBIERNO EN LAS PROVINCIAS.
Los subdelegados del Gobierno en las provincias de acuerdo con el artículo 74 de la Ley 40/2015, en cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad autónoma existirá un Subdelegado del Gobierno.
En realidad, esta redacción no es exacta, porque la existencia de los Subdelegados sólo es preceptiva en las provincias que forman parte de Comunidades autónomas pluriprovinciales. De hecho, el propio artículo prevé que, en las Comunidades autónomas uniprovinciales en las que no exista Subdelegado, el Delegado del Gobierno asumirá las competencias que la Ley 40/2015 atribuye a los Subdelegados del Gobierno en las provincias. Las atribuciones que les corresponden a los subdelegados del Gobierno son las siguientes:
a) Desempeñar las funciones de comunicación, colaboración y cooperación con la respectiva Comunidad autónoma y con las Entidades locales y, en particular, informar sobre la incidencia en el territorio de los programas de financiación estatal.
En concreto les corresponde: 1.º Mantener las necesarias relaciones de cooperación y coordinación de la Administración general del Estado y sus organismos públicos con la de la Comunidad autónoma y con las correspondientes Entidades locales en el ámbito de la provincia. 242.º Comunicar y recibir cuanta información precisen el Gobierno y el órgano de Gobierno de la Comunidad autónoma. Realizará también estas funciones con las Entidades locales en su ámbito territorial, a través de sus respectivos Presidentes.
b) Proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizando la seguridad ciudadana, todo ello dentro de las competencias estatales en la materia. A estos efectos, dirigirá las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la provincia.
c) Dirigir y coordinar la protección civil en el ámbito de la provincia.
d) Dirigir, en su caso, los servicios integrados de la Administración general del Estado, de acuerdo con las instrucciones del Delegado del Gobierno y de los Ministerios correspondientes; e impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.
e) Coordinar la utilización de los medios materiales y, en particular, de los edificios administrativos en el ámbito territorial de su competencia.
f) Ejercer la potestad sancionadora y cualquier otra que les confiera las normas o que les sea desconcentrada o delegada. Como órgano colegiado de asistencia al Subdelegado del Gobierno, el artículo 79.3 de la Ley 40/2015 prevé que en cada Subdelegación del Gobierno existirá una Comisión de asistencia al Subdelegado del Gobierno, presidida por él mismo e integrada por el Secretario general y los titulares de los órganos y servicios territoriales, tanto integrados como no integrados, que el Subdelegado del Gobierno considere oportuno, con las mismas funciones que la Comisión de asistencia al Delegado del Gobierno, pero referidas al ámbito provincial. El desarrollo del régimen jurídico de los Subdelegados del Gobierno está recogido en el Real Decreto 617/1997, de 25 de abril, de Subdelegados del Gobierno y Directores insulares de la Administración general del Estado, que sigue en vigor en lo que no se oponga a las previsiones de la Ley 40/2015. 2. Los Directores insulares
El artículo 70 de la Ley 40/2015 se remite al reglamento para determinar las islas en las que existirá la figura de los Directores insulares.
El artículo 6 del Real Decreto 617/1997 concreta que habrá de existir esta figura en las islas de Menorca, Ibiza-Formentera, Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, El Hierro y La Gomera. Los Directores insulares dependen jerárquicamente del Delegado del Gobierno en la Comunidad autónoma o del Subdelegado del Gobierno en la provincia, cuando este cargo exista, y ejercen, en su ámbito territorial, las competencias atribuidas por la Ley 40/2015a los Subdelegados del Gobierno en las provincias. Su nivel se determinará en la relación de puestos de trabajo. Serán nombrados por el Delegado del Gobierno mediante el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades autónomas o de las Entidades locales pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados como Subgrupo A1. El desarrollo de su régimen jurídico se halla contenido en el Real Decreto 617/1997, antes citado.
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