TEMA 8. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE GALICIA: LEYES DE GALICIA. DECRETOS LEGISLATIVOS. REGLAMENTOS. EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS. APLICACIÓN DEL DERECHO GALLEGO.
DECRETOS LEGISLATIVOS. REGLAMENTOS. EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS. APLICACIÓN DEL DERECHO GALLEGO.
I.- EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE GALICIA
La Constitución española configuró un modelo de estado descentralizado, como así lo consagra su artículo 2 al reconocer el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, modelo que reitera el articulo 137 en el que se reconoce a las Comunidades Autónomas la autonomía para la gestión de sus propios intereses.
Así se hace necesario dotar a las Comunidades Autónomas de competencias que posibiliten el autogobierno, a fin de que el principio constitucional de autonomía no se convierta en una mera descentralización administrativa. La potestad legislativa se configura como el máximo exponente de la autonomía.
En la actual distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas se atribuye a estas últimas tanto la ejecución del ordenamiento estatal como la facultad para elaborar y dictar sus propias leyes.
A este respecto las listas de competencias de la Constitución, y del mismo modo las de los Estatutos de Autonomía, aunque parecen cerradas y claras no lo son. En comparación con el modelo anglosajón, nuestro sistema de reparto se caracteriza por el hecho de establecer un catálogo de competencias distribuidas en dos listas y no simplemente una reserva competencial en favor del Estado y una clausula abierta para las Comunidades Autónomas.
Cada Comunidad Autónoma podrá legislar en las materias o competencias que figuran relacionadas en el artículo 148 del texto constitucional, y que sean asumidas en su estatuto, debiendo respetar en todo caso los límites fijados en el artículo 149 del mismo texto, que establece el catálogo de materias para las que el Estado se reserva competencia exclusiva.
Las normas emanadas de los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas tienen el mismo rango que las leyes estatales. De este modo no se encuentran jerárquicamente sometidas a estas, sino que se rigen por el principio de competencia. Así estarán sometidas solo a la Constitución y a los respectivos Estatutos de Autonomía, en la medida en que no son un simple desarrollo reglamentario de las normas estatales.
I. 1.- LEYES DE GALICIA
El artículo 10 del Estatuto de Autonomía de Galicia establece que, entre otras, son funciones del Parlamento de Galicia ejercer la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma. Se considerarán leyes de Galicia las normas que con el mencionado rango sean aprobadas por el Parlamento de Galicia.
El artículo 13 del Estatuto de Autonomía, en relación con esta potestad legislativa que se encomienda al Parlamento, establece las siguientes previsiones:
• La iniciativa legislativa corresponde a los/las Diputados/as, al Parlamento y a la Xunta. La iniciativa legislativa popular para la presentación de proposiciones de ley, que deban ser tramitadas por el Parlamento de Galicia, se regulara por este mediante ley que respete las previsiones establecidas en la Ley Orgánica prevista en el artículo 87.3 de la Constitución Española.
• Las leyes de Galicia serán promulgadas en nombre del Rey por la Presidencia de la Xunta de Galicia y publicadas tanto en el Diario Oficial de Galicia como en el Boletín Oficial del Estado. A este respecto deberá tenerse en cuenta que, a efectos de la entrada en vigor de las leyes de Galicia, regirá la fecha de su publicación en el Diario Oficial de Galicia.
• El control de la constitucionalidad de cualquiera de las leyes del Parlamento de Galicia corresponderá al Tribunal Constitucional.
Para el estudio del procedimiento legislativo en la Comunidad Autónoma de Galicia deberemos estar sujetos a las previsiones establecidas en el Reglamento del Parlamento de Galicia.
Como ya establecía el propio Estatuto de Autonomía de Galicia, la iniciativa legislativa corresponde:
1.- A los/las Diputados/-as (uno con la firma de otros cuatro) y a los Grupos Parlamentarios.
2.- A la Xunta de Galicia
3.- A los ciudadanos a través de la iniciativa legislativa popular.
►La iniciativa legislativa popular se encuentra desarrollada en la Ley 7/2015, de 7 de agosto, de iniciativa legislativa popular y participación ciudadana en el Parlamento de Galicia.
Esta ley del Parlamento de Galicia debe ser respetuosa con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica que regula la iniciativa legislativa popular, y a la que hace referencia el articulo 87.3 del Texto Constitucional (la L.O. 3/1984, del 26 de marzo –BOE num. 74, del 27 de marzo- reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular, modificada por la L.O. 4/2006, del 26 de marzo – BOE num. 126, del 28 de marzo-).
Las personas mayores de edad, que disfruten de la condición política de gallegos y se encuentren oportunamente inscritos en el censo electoral pueden ejercer la iniciativa legislativa.
Esta iniciativa legislativa se ejercerá mediante la presentación de proposiciones avaladas por la firma de al menos 10.000 ciudadanos, en los que deberán concurrir las características citadas.
La iniciativa legislativa popular no puede ejercitarse de manera absoluta desde un punto de vista sustancial sino que existen, al igual que en el ordenamiento estatal, una serie de materias que le están vedadas. Así no es posible ejercer la iniciativa popular en los siguientes casos:
• Materias no atribuidas a la competencia de la Comunidad Autónoma.
• Desarrollo básico del Estatuto y materias que requieran para su aprobación el voto favorable de una mayoría cualificada.
• Materias que tengan naturaleza presupuestaria y tributaria.
El procedimiento deberá iniciarse mediante la presentación en el Registro del Parlamento de Galicia de un escrito dirigido a la Mesa
Una vez recibida, la Mesa del Parlamento se encargará de examinarla, debiendo resolver sobre la admisión en el plazo de un mes.
Procederá la inadmisión de la proposición en cualquiera de los casos que a continuación se relacionan:
• Que tenga por objeto alguna de las materias que están excluidas de la iniciativa legislativa popular.
• Que el escrito de presentación no reúna alguno de los requisitos exigidos para el ejercicio de la iniciativa. No obstante, tratándose de un defecto subsanable, la Mesa se lo comunicará a la comisión promotora para que proceda, en su caso y en el plazo de un mes, a la subsanación
• Que exista en el Parlamento un previo proyecto o proposición de ley, siempre que verse sobre lo mismo objeto.
• Que sea una reproducción de otra iniciativa popular, conteniendo un objeto igual o substancialmente equivalente.
La resolución de la Mesa del Parlamento se notificará a la comisión promotora y se publicará en el Boletín Oficial del Parlamento de Galicia.
Una vez realizado el trámite de admisión de la proposición, la Mesa comunicará este hecho a la Xunta Electoral de Galicia, quien será la competente para garantizar la regularidad del procedimiento de recogida de firmas por la Comisión Promotora.
La Comisión Promotora contará con un plazo de 4 meses para proceder a la recogida de las firmas necesarias, este plazo será prorrogable, con justa causa, por tres meses más. Transcurrido el plazo concedido sin que se produzca la entrega de firmas, se entenderá caducada la iniciativa.
Una vez se produzca la entrega de firmas, la Xunta Electoral procederá tanto al recuento de las mismas, como al examen de su validez. En caso de que todo resultara correcto procederá a remitir a la Mesa del Parlamento una notificación a fin de que esta última ordene la publicación de la proposición en el Boletín Oficial del Parlamento de Galicia, para la posterior tramitación común.
Acuerdo [GALICIA] 14 septiembre 2015 sobre el procedimiento para la verificación y certificación de firmas electrónicas en las iniciativas populares
Primero. Datos de las personas firmantes
Los datos obligatorios para realizar la acreditación de la condición de elector o electora firmante son primer apellido, segundo apellido, nombre, número del documento nacional de identidad o pasaporte, fecha de nacimiento, municipio gallego en cuyas listas está inscrito/a y marca de tiempo en las firmas electrónicas.
Segundo. Recogida de firmas electrónicas
1. En cuanto reciba la notificación de admisión de la proposición de iniciativa legislativa popular o de la proposición no de ley, la comisión promotora o sujeto legitimado deberá solicitar a la Junta Electoral de Galicia la aprobación del sistema electrónico de recogida de firmas que desee utilizar, con indicación de la dirección electrónica de acceso, así como la descripción del sistema de firma y de verificación de firma electrónica que se pretenda utilizar.
La Junta Electoral, con el informe previo de la Oficina del Censo Electoral, procederá a su aprobación si se ajusta a las condiciones legales. A tal fin, el anexo de especificaciones técnicas para la recogida de firmas por vía electrónica y para su certificación, que se adjunta a este acuerdo, contiene el formato del fichero XML de datos de la persona firmante, el formato de la firma y las instrucciones para la formación de los ficheros con las declaraciones de apoyo firmadas.
El acuerdo de aprobación se remitirá a la comisión promotora o sujeto legitimado para la presentación de iniciativa legislativa popular o proposiciones no de ley y a la Oficina del Censo Electoral.
2. La comisión promotora deberá publicar el acuerdo en el sitio de internet utilizado para el sistema de recogida a través de páginas web, para conocimiento de las personas interesadas. La iniciativa legislativa popular o proposición no de ley quedará identificada mediante un código y un nombre, garantizándose así que no se inició el procedimiento de recogida de firmas antes de la aprobación por la Junta Electoral de Galicia del sistema electrónico propuesto.
Procedimiento legislativo común
Proyectos de ley
Los proyectos de ley son remitidos a la Cámara por la Xunta de Galicia. Los textos de los proyectos que se envíen deberán acompañarse de una exposición de motivos y de todos los antecedentes necesarios que posibiliten el pronunciamiento.
La Mesa del Parlamento será el órgano competente para ordenar la publicación, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y, oída la Xunta de Portavoces, remitir el proyecto para que se tramite en la Comisión correspondiente.
En lo que respecta a las enmiendas deberá establecerse el siguiente:
- • Una vez publicado el proyecto de ley, los diputados y grupos parlamentarios tendrán un plazo de quince días para presentar enmiendas al mismo mediante un escrito dirigido a la Mesa de la Comisión. El escrito deberá firmarse por el portavoz del grupo al que pertenezca el diputado o persona que lo sustituya.
- • Las enmiendas pueden ser a la totalidad o al articulado.
- • Serán enmiendas a la totalidad las que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de ley presentado y postulen su devolución a la Xunta de Galicia, o las que propongan un texto alternativo al del proyecto. Solo podrán ser presentadas por los Grupos Parlamentarios o por un/una Diputado/-a con la firma de otros cuatro.
- • Las enmiendas al articulado podrán ser de supresión, de modificación o de adición. En el caso de modificación o adición deberán contener el texto completo que se proponga.
- • Las disposiciones adicionales, finales, derogatorias o transitorias tendrán la consideración de artículo, al igual que el titulo de la ley, las firmas de cualquiera de las partes en que se sistematice, la propia ordenación sistemática y la exposición de motivos.
- • La tramitación de las enmiendas que supongan un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios requerirá de la conformidad de la Xunta de Galicia. El plazo para que la Xunta emita una respuesta razonada será de 15 días, transcurrido este plazo sin respuesta deberá entenderse que expresa su conformidad.
- • Si no se produjera la consulta a la que hacemos referencia en el punto anterior, la Xunta podrá manifestar su disconformidad con la tramitación de enmiendas que supongan aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios, en cualquier momento de la tramitación.
- • Las enmiendas que impliquen disminución de ingresos tributarios y no estén sujetas a la necesidad de conformidad de la Xunta de Galicia para su tramitación, además de los requisitos de carácter general, deberán proponer una baja correlativa en los gastos.
Si se presentaran enmiendas a la totalidad se procederá al debate de totalidad en el Pleno del Parlamento de Galicia. Terminada la deliberación el/la Presidente/-a del Parlamento someterá a votación todas las enmiendas a la totalidad defendidas, para lo cual se comenzara por aquellas que propongan la devolución del proyecto a la Xunta de Galicia.
En caso de que se acordara la devolución del proyecto, este quedara rechazado y el/la Presidente/a del Parlamento lo comunicara a la Presidencia de la Xunta de Galicia. En caso contrario se remitirá el texto a la Comisión para que se prosiga con su tramitación.
Si el Pleno del Parlamento aprobara una enmienda a la totalidad de las que proponen un texto alternativo, se dará traslado de este a la Comisión que corresponda, publicándose en el Boletín Oficial del Parlamento de Galicia. Se procederá en estos casos a abrir un nuevo plazo de presentación de enmiendas, toda vez que estas solo podrán formularse sobre el articulado. Finalizado el debate de totalidad, si lo hubiera, y en todo caso finalizado el plazo de presentación de enmiendas, la Comisión nombrara en su seno, uno o varios relatores con la finalidad de que a la vista del texto y de todas las enmiendas presentadas al articulado redacte un informe en el plazo de 15 días. Este plazo puede ser objeto de prórroga por la Mesa de la Comisión cuando la trascendencia o complejidad del proyecto de ley que se tramita así lo exijan.
Una vez finalizado el informe de la ponencia, comenzara el debate del texto en Comisión, examen que se realizara artículo por artículo. Durante esta discusión la Mesa de la Comisión podrá admitir nuevas enmiendas a trámite siempre que tengan como propósito alcanzar un acuerdo por aproximación entre enmiendas ya formuladas y el texto del artículo. Para el caso de que la Comisión acuerde incorporar la exposición de motivos como preámbulo de la ley, las enmiendas presentadas en relación con la exposición se discutirán al final del articulado.
En los debates realizados en el seno de la Comisión, la Presidencia de la Mesa de la Comisión ejercerá las funciones que se confieren a la Presidencia y a la Mesa del Parlamento.
El dictamen de la Comisión será remitido al/la Presidente/-a del Parlamento para proceder a la tramitación que proceda, una vez firmado por el/-la Presidente/-a y el/la Secretario/a de la misma.
Los Grupos Parlamentarios y los/las Diputados/-as, dentro de las 48 horas siguientes a la fecha de final del dictamen, deberán comunicar los votos particulares y las enmiendas que pretendan defender en el Pleno, después de que sean votadas en el seno de la Comisión y no se incorporaran al dictamen, mediante escrito que deberá dirigirse al/la Presidente/-a del Parlamento. El debate en el Pleno del Parlamento comenzara por la presentación del dictamen realizado, durante un tiempo de 10 minutos, por el/-la Presidente/-a de la Comisión (función que puede ser delegada en otro/-a diputado/-a).
A continuación cada uno de los Grupos Parlamentarios dispondrá sucesivamente de un turno de 15 minutos para explicar su posición sobre el contenido del dictamen de la Comisión y, si fuera el caso, defender las enmiendas y votos particulares que no se incorporaron al texto del mismo. El debate se cerrara con otro turno de 5 minutos en el que cada uno de los Grupos Parlamentarios definirá su posición sobre las enmiendas y los votos particulares defendidos por el resto de los grupos.
La Presidencia del Parlamento someterá a votación las enmiendas y los votos particulares, incorporando al texto aquellos que resultaran aprobados. Durante el debate la Presidencia podrá admitir aquellas enmiendas destinadas a enmendar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales.
Por ultimo, la Presidencia de la Cámara someterá a votación el dictamen de la Comisión con todas las enmiendas y los votos particulares que fueran objeto de incorporación al texto.
El Gobierno podrá retirar un proyecto de ley en cualquier momento de su tramitación ante el Parlamento siempre que no recayese el acuerdo final de la Cámara.
Proposiciones de ley
Las proposiciones de ley podrán ser presentadas por:
• Un/una Diputado/-a con la firma de otros cuatro miembros del Parlamento.
• Un Grupo Parlamentario con la firma de su portavoz.
Se presentarán acompañadas de una exposición de motivos y de todos los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellas. Presentado el texto de la proposición de ley, la Mesa del Parlamento ordenara su publicación y su remisión a la Xunta de Galicia para que manifieste su criterio con respecto de la toma en consideración, así como su conformidad o no a la tramitación en caso de que esta implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios. Transcurridos 15 días sin que la Xunta se pronunciase, o negase expresamente su conformidad para la tramitación de la proposición presentada, esta podrá ser incluida en el orden del día del Parlamento para su toma en consideración.
En caso de que la Xunta se pronunciase sobre la tramitación de la proposición de ley, previo al inicio del debate, se dará lectura a lo manifestado por el Gobierno. El debate se ajustará al lo establecido para los de totalidad. Una vez finalizado el/a Presidente/-a del Parlamento preguntara si la Cámara toma o no en consideración la proposición de ley presentada. En caso afirmativo, será la Mesa del Parlamento la que acuerde su envío a la Comisión competente y la apertura del correspondiente plazo para la presentación de enmiendas.
La proposición seguirá el mismo tramite establecido para los proyectos de ley, correspondiendo a uno de los diputados/-as o a un miembro del Grupo Parlamentario de los que ejercieron la iniciativa, la presentación ante el Pleno del Parlamento.
En lo que respecta a las proposiciones de ley que traigan causa en el ejercicio de la iniciativa legislativa popular, como ya se estableció cuando procedimos a su examen, tienen como característica de procedimiento el hecho de que, previa a su tramitación, serán objeto de examen por la Mesa del Parlamento, con la finalidad de comprobar si cumplen los requisitos establecidos para este tipo de iniciativa. En lo que respecta a la tramitación posterior se ajustaran a lo previsto para el resto de las proposiciones de ley, con las especificidades que puedan derivarse de las normas que regulan la iniciativa legislativa popular.
El proponente podrá decidir retirar cualquier proposición de ley mientras no se acuerde la toma en consideración. Una vez tomada en consideración la retirada solo podrá hacerse efectiva si la aceptara el Pleno del Parlamento.
Procedimientos legislativos especiales
- 1. Proyectos y Proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía
La iniciativa legislativa parlamentaria con respecto de las materias de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía tiene como particularidad que la Mesa del Parlamento, de acuerdo con la Junta de Portavoces y por iniciativa de dos Grupos Parlamentarios o una quinta parte de los/de las Diputados/-as, puede decidir que en estas materias la iniciativa parlamentaria sea ejercida por los grupos parlamentarios. Estos proyectos y proposiciones seguirán el procedimiento legislativo común.
Las leyes de desarrollo básico que prevé el Estatuto de Autonomía requieren para su aprobación el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Parlamento de Galicia en una votación final de totalidad. De no conseguirse la mayoría necesaria, la Comisión deberá emitir un nuevo dictamen en el plazo de un mes. El debate sobre el nuevo dictamen emitido se ajustará a lo establecido para los debates de totalidad. Si en votación se obtuviera el voto favorable de la mayoría absoluta se considerará aprobado el texto, en caso contrario deberá entenderse rechazado de forma definitiva.
La modificación o derogación de este tipo de leyes requerirá igual el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Parlamento en una votación final de totalidad.
-2. Proyecto de ley de Presupuestos
Para las fases de examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma será de aplicación el procedimiento legislativo común Con todo lo anterior el Proyecto de ley de Presupuestos disfruta de preferencia con respecto de la tramitación de los demás trabajos de la Cámara.
Las enmiendas al proyecto que hagan referencia a aumentos de crédito para un concepto solo podrán admitirse si se acompañan de una baja de igual cuantía en la misma sección. Las enmiendas que tengan como objeto la minoración de ingresos deberán ser remitidas a la Xunta de Galicia, con el fin de que informe sobre las mismas en el plazo de 15 días.
El debate de totalidad del Proyecto de ley de Presupuestos será único, para lo cual se acumularán en el mismo las enmiendas de devolución global o la de cualquier sección o centro gestor de gasto. Solo estas enmiendas tendrán efectos devolutivos para el proyecto.
El Presidente de la Comisión y el de la Cámara, de acuerdo con las respectivas Mesas, podrán ordenar los debates y las votaciones en la forma que más se adecue a la estructura del presupuesto. El debate final de los presupuestos en el Pleno del Parlamento se desarrollara diferenciando el conjunto del articulado de la ley y cada una de sus Secciones.
Todo lo dispuesto anteriormente será aplicable para la tramitación y la aprobación de los presupuestos de los entes públicos de la Xunta de Galicia, para los que la ley establece la necesidad de aprobación del Parlamento.
-3. La reforma del Estatuto de Autonomía
Los proyectos o proposiciones de reforma del Estatuto de Autonomia a que se hace referencia en los artículos 56 y 57 del texto del propio Estatuto se tramitarán de acuerdo con las normas establecidas para los proyectos y proposiciones de ley de desarrollo básico del Estatuto de Galicia, y requerirán para su aprobación el voto favorable de las 2/3 partes de los miembros del Parlamento.
Aprobado el proyecto de reforma, el presidente del Parlamento se lo remitirá a las Cortes Generales para su tramitación ulterior.
- Competencia Legislativa de las Comisiones:
El Pleno del Parlamento por mayoría de 2/3, a propuesta de la Mesa de la Cámara, de acuerdo con la Junta de Portavoces o a iniciativa de esta, puede delegar en las Comisiones la aprobación de proyectos y proposiciones de ley. Con todo lo anterior, no podrán ser aprobados en Comisión los que hagan referencia a:
• Leyes de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía
• La reforma del Estatuto
En cualquier momento el Pleno del Parlamento puede reclamar el debate y votación de cualquier proyecto o proposición que hubiese sido objeto de delegación. Esta iniciativa puede ser tomada por la Mesa de Parlamento, por dos grupos parlamentarios o por una quinta parte de sus diputados/-as.
Salvo el debate y votación en Pleno para la tramitación, se aplicara el procedimiento legislativo común, habida cuenta lo siguiente: Una vez se reciba el texto, la Comisión deberá nombrar un ponente constituido por un miembro de la Comisión perteneciente a cada Grupo Parlamentario. Para el debate en Comisión del informe del ponente se aplicarán las normas generales. El Pleno de la Comisión seguirá el trámite que se prevé para la deliberación en el Pleno de la Cámara.
- Tramitación de un proyecto de ley en lectura única
Sera el Pleno de la Cámara, previa propuesta de la Mesa del Parlamento, oída la Junta de Portavoces o a iniciativa de esta, el que podrá acordar que un proyecto de ley se tramite directamente y en lectura única ante el Pleno o Comisión. Deberán concurrir las siguientes circunstancias:
• Que la naturaleza del proyecto lo aconseje
• Que la simplicidad del planteamiento del proyecto lo permita
Adoptado el acuerdo anterior se procederá al debate, según las reglas establecidas para los de totalidad, y finalmente el conjunto del proyecto será sometido a única votación.
La Constitución Española prevé en su artículo 82 la posibilidad de que las Cortes Generales deleguen en el Gobierno del Estado la potestad para dictar normas con rango de ley, estas disposiciones, según el artículo 85 del mismo texto, reciben el título de Decretos Legislativos.
La misma solución fue adoptada por el Estatuto de Autonomía de Galicia que, en su artículo 10 posibilita que el Parlamento de Galicia pueda delegar la potestad legislativa solo en la Xunta, delegación que deberá efectuarse en los términos que establecen los artículos 82, 83 y 84 de la Constitución para el supuesto de la delegación legislativa de las Cortes Generales al Gobierno.
En desarrollo de este precepto la Ley 1/ 1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia (DOG num. 23, de 21 de marzo), contempla y regula la elaboración de los Decretos Legislativos por el ejecutivo autonómico.
La norma mencionada, atribuye a la Xunta de Galicia la potestad de dictar Decretos Legislativos en los supuestos de delegación expresa del Parlamento. La delegación deberá otorgarse:
• Mediante una Ley de Bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados.
• Mediante una Ley Común, cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.
Las Leyes de Bases delimitaran con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. En ningún caso podrán autorizar a la Xunta de Galicia para modificar la propia Ley de Bases ni para dictar normas con carácter retroactivo.
Las Leyes Ordinarias de autorización para refundir textos legales determinaran el ámbito normativo al que se refiere el contenido de la delegación. Especificaran si se circunscribe a la mera formulación de un texto único, o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que deban ser refundidos.
No podrán ser objeto de delegación en la Xunta de Galicia:
• La regulación del régimen electoral de la Comunidad Autónoma
• La aprobación del presupuesto
• Las leyes institucionales o de desarrollo básico del Estatuto
• Las que por su naturaleza requieran mayoría cualificada para su aprobación
La delegación legislativa deberá de otorgarse a la Xunta:
• De forma expresa
• Para una materia concreta
• Con fijación de plazo para su ejercicio
• No se puede entender concedida de forma implícita, ni por tiempo indefinido.
• No se podrá permitir la subdelegación a favor de autoridades distintas de la propia Xunta.
El control de los Decretos Legislativos se llevará a cabo en los términos previstos en el Reglamento del Parlamento de Galicia, sin perjuicio de lo cual, las leyes de delegación, podrán establecer, para cada caso, formulas adicionales de control parlamentario. Cuando una proposición de ley o una enmienda sea contraria a una delegación legislativa en vigor, la Xunta de Galicia esta facultada para oponerse a su tramitación. En este caso podrá presentarse una proposición de ley para la derogación parcial o total de la ley de delegación. La delegación se entenderá agotada con la publicación por parte de la Xunta de Galicia de la norma correspondiente.
Los Decretos Legislativos son la única posibilidad de delegación legislativa a favor del ejecutivo en la Comunidad Autónoma de Galicia. En el ámbito estatal se recogió la posibilidad de que el Gobierno pudiera dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decretos-Leyes, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, pero esta fórmula no fue prevista en el articulado del Estatuto de Autonomía de Galicia.
I.3.- REGLAMENTOS.
Podemos definir el reglamento como una disposición administrativa general, con rango inferior a la ley y subordinada a la misma, que emana del poder ejecutivo en virtud de la atribución de la potestad reglamentaria. El artículo 4 de la Ley 1/1983 de la Xunta y de su Presidencia, establece como atribución de la Xunta de Galicia aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las Leyes de Galicia, así como las de las Leyes del Estado, cuando la competencia de ejecución corresponda a la Comunidad Autónoma, en virtud del
Estatuto de Autonomía o por delegación o transferencia. La potestad reglamentaria de la Xunta se establece en los artículos 37 y siguientes de la misma norma.
- Decreto:
1. Las disposiciones generales aprobadas por el Consello de la Xunta de Galicia.
2. Las resoluciones del Consello de la Xunta en los siguientes supuestos:
• Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes de Galicia, así como las del Estado cuando la competencia de ejecución corresponda a la Comunidad Autónoma.
• Medidas reglamentarias para ejecutar tratados y convenios internacionales, en lo que afecte a materias atribuidas a la Comunidad Autónoma.
• Resolver conflictos de competencias entre diversas Consellerías
• Nombrar y cesar, a propuesta de los conselleiros, a los altos cargos de la Administración Pública Gallega de rango igual o superior a director/-a general.
• Crear, modificar o suprimir las Comisiones Delegadas de la Xunta.
• Determinar la estructura orgánica superior de las Vicepresidencias y de las Consellerías de la Xunta de Galicia.
• Designar a los representantes de la Comunidad Autónoma en los organismos, instituciones financieras y empresas públicas del Estado.
• Tomar conocimiento de las resoluciones del Parlamento y adoptar, en su caso, las medidas que procedan.
3. Las siguientes resoluciones de la Presidencia de la Xunta:
• Disolver el Parlamento y convocar elecciones
• Crear, modificar o suprimir, las Vicepresidencias, si las hubiere y las Consellerías.
• Encomendar a un/una vicepresidente/-a o conselleiro/-a que se encargue del despacho de una Conselleria o de la propia Presidencia, en caso de ausencia, enfermedad o impedimento de su titular.
Se estará, en lo que se refiere al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la Administración y del Gobierno de Galicia, a lo establecido en el Titulo II (artículos 37 y siguientes) de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector publico autonómico de Galicia (DOG. num. 251, de 31 de diciembre) que regula en su Titulo I el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Según la norma que se cita le corresponde a la Xunta de Galicia la titularidad y el ejercicio de la potestad reglamentaria de la comunidad Autónoma, reconociéndole a las personas titulares de las consellerias la competencia para dictar disposiciones administrativas de caracter general en lo que respecta a la organización y materias propias del departamento.
Las instrucciones emitidas por los órganos y entidades instrumentales públicas no se considerarán en ningún caso disposiciones emitidas en ejercicio de la potestad reglamentaria.
Serán decretos las normas reglamentarias aprobadas por el Consejo de la Xunta de Galicia y ordenes las aprobadas por las personas titulares de las consellerías.
Los decretos se firmarán por el presidente de la Xunta y serán refrendados por el titular de la consellería competente por razón de la materia. En el caso de competencias coincidentes la propuesta le corresponderá a los conselleiros interesados, con el refrendo del conselleiro de la Presidencia.
Las ordenes se firmarán por la persona titular de la conselleria que corresponda, en caso de que interesen a mas de una serán firmadas conjuntamente por los conselleiros afectados.
Las disposiciones de carácter reglamentario tienen la siguiente orden jerárquica:
- Decretos aprobados por el Consejo de la Xunta de Galicia
- Ordenes aprobadas por las consellerias o conselleiros.
Los limites de la potestad reglamentaria en Galicia son los mismos que los establecidos con carácter general para todas las normas de la misma naturaleza.
En cuanto al control de las disposiciones reglamentarias de la Xunta de Galicia, el articulo 153 c) del texto constitucional, establece que el control de las disposiciones reglamentarias de las Comunidades Autónomas compete a la jurisdicción Contencioso- Administrativa, y asi se reconoce en el artículo 1 de la propia Ley 29/1998, de 13 de julio,reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (BOE num. 167, de 14 de julio).
II.- El RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS
La Constitución española reconoció en su artículo 2 el principio de autonomía de las nacionalidades y regiones, estableciendo un modelo de estado descentralizado. Reconoce que las Comunidades Autónomas y las entidades locales disfrutan de autonomía para la gestión de sus propios intereses, y para eso se les dota de una serie de competencias propias que les permiten autogobernarse.
El sistema de reparto de competencias que establece el texto constitucional es el denominado de doble lista. Las competencias exclusivas del Estado figuran relacionadas en el articulo 149, mientras que las materias sobre las que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias figuran en el artículo 148. Existe por tanto una atribución directa de competencias al Estado y facultativa con respecto de las Comunidades Autónomas. Como complemento a lo anterior habrá de tenerse en cuenta lo establecido en el articulo 148.2 de la Constitución que prevé la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, transcurridos cinco años, puedan ampliar el ámbito de sus competencias dentro del marco establecido en el articulo 149, a este respecto las Comunidades Autónomas constituidas al amparo del articulo 151 y disposición transitoria segunda no necesitan esperar los cinco años exigidos.
El Estatuto de Autonomía de Galicia determina el catálogo de competencias y su régimen jurídico dentro de su Titulo II. Las mismas se pueden agrupar:
● Competencias Exclusivas: son aquellas en que la Comunidad Autónoma ejerce, con exclusión de todos los demás entes, las competencias sobre una determinada materia.
Aparecen relacionadas en los artículos 27, 30, 31 y 32 del Estatuto de Autonomía.
Habrá que hacer distinción, dentro del listado anterior de competencias, entre exclusividad absoluta y relativa, en el sentido de que la primera categoría (absoluta) identifica a aquellas materias en las que no se prevé relación o conexión con las competencias estatales (como por ejemplo, la artesanía), y la segunda (relativa) identifica a aquellas competencias que deben definirse en su alcance y extensión por referencia y confrontación con las del articulo 149.1 de la Constitución (como por ejemplo, obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general del Estado).
En cuanto a las competencias exclusivas como resulta lógico, su ámbito funcional es total e incluye toda suerte de competencias legislativas, reglamentarias y ejecutivas, no encontrándose otro limite que el respeto a la Constitución española y al Estatuto de Autonomía.
En concordancia con lo expresado, la redacción del articulo 37 del Estatuto de Autonomía cuando determina que, con respecto de estas competencias, le corresponde al Parlamento la potestad legislativa en los términos previstos en el Estatuto y en las Leyes del Estado a las que el mismo se refiere, correspondiéndole a la Xunta la potestad reglamentaria y la función ejecutiva.
● Competencias Compartidas: Aquellas en las que la Comunidad Autónoma y el Estado pueden ejercer competencias sobre una misma materia.
Dentro de las competencias compartidas hablaremos de competencias de desarrollo y ejecución, que figuran relacionadas en los artículos 28, 30.1 apartado 7, 33 y 34 del Estatuto, y competencias de solo ejecución, que se corresponden con las establecidas en los artículos 29 y 33.3 del Estatuto de Autonomía. Las competencias de ejecución en la Comunidad Autónoma llevan implícita la correspondiente potestad reglamentaria, la administración y la inspección.
En los supuestos recogidos en los artículos 28 y 29 del Estatuto, referentes a competencias de desarrollo y ejecución o de sola ejecución de la legislación del Estado, o en otros supuestos del Estatuto que tengan análogo carácter, el ejercicio de esas potestades por la Comunidad Autónoma se realizara de conformidad con las normas reglamentarias de carácter general que, en desarrollo de su legislación, dicte el Estado. En este sentido parece quedar la competencia autonómica de ejecución restringida a facultades de gestión, administración e inspección.
Con respecto de la redacción dada a los artículos 148 y 149 habrá de determinarse que la Constitución cuando enumera las competencias propias de las Comunidades Autónomas no lo hace excluyendo del todo la intervención estatal, ya que en muchos casos deberá de tenerse presente el marco establecido por el Estado. Del mismo modo actúa al enumerar las competencias exclusivas del Estado, pues lo cierto es que en muchas de ellas se contempla la expresión “sin perjuicio de...” que opera a favor del derecho autonómico. La toma en consideración de lo anterior nos lleva a concluir que en no pocos casos las competencias exclusivas a menudo se convertirán en compartidas, entre las esferas del poder estatal y autonómico, aunque operando en distinto grado y nivel según cual sea la materia a la que se haga referencia.
Con respeto del ámbito de aplicación espacial las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia se entienden referidas a su territorio. Eso implica que las normas, legales o reglamentarias, que integran el derecho propio de Galicia será de aplicación solo al territorio gallego.
III.- APLICACIÓN DEL DERECHO GALLEGO
A este respecto habrá de estarse a la regulación establecida en el artículo 38 del Estatuto de Autonomía de Galicia cuando establece lo siguiente:
1.- En materias de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, el derecho propio de Galicia es aplicable en el territorio con preferencia a cualquier otro, en los términos previstos en el Estatuto.
2.- A falta de Derecho propio de Galicia, será de aplicación supletoria el Derecho del Estado.
3.- En la determinación de las fuentes del Derecho Civil se respetarán por el Estado las normas de Derecho civil gallego.
Estas previsiones deberán ser puestas en conexión con la cláusula residual del artículo 149.3 de la Constitución española, en la que se establece:
1.- Las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos estatutos.
2.- La competencia sobre las materias que no se asumieron por los Estatutos de Autonomía corresponderán al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no este atribuido a la exclusiva competencia de estas.
3.-El Derecho estatal, será en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas.
Tomando en consideración las determinaciones anteriores podemos extraer distintas conclusiones:
● Las competencias que el texto constitucional no recoge como exclusivas del Estado pueden ser asumidas por la Comunidad Autónoma de Galicia en su estatuto. Así les será aplicable el Derecho propio de Galicia, en su carácter de exclusivas, tanto a las competencias del artículo 148 que sean asumidas, como las que no se recojan expresamente en el artículo 149 y que fueran objeto de asunción por la Comunidad Autónoma de Galicia.
● Las competencias no asumidas por la Comunidad Autónoma de Galicia, ya sean de las incorporadas al artículo 148 o de las que puede asumir por no estar contempladas en el artículo 149, corresponderán al Estado. En este caso se determina por la Constitución una prevalencia del Derecho estatal sobre el autonómico para el caso de conflicto. En cualquier caso, es decir, aun hablando de competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma gallega, el Derecho estatal es siempre supletorio del Derecho Gallego.
En lo que respecta a la referencia final del articulo 149.3 CE (que dice que el Derecho estatal, será en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas) debe entenderse hecha al deber de respeto por el Estado, quien tiene competencia exclusiva en materia de legislación civil (art. 149.1.8 de la Constitución española), de las normas que constituyen el Derecho Civil gallego como fuente del Derecho Civil estatal, lo que es equiparable a su reconocimiento como conjunto normativo integrante del ordenamiento jurídico del Estado en materia civil.
Al hablar de Derecho Civil Gallego nos estaremos refiriendo al contenido en la Ley 2/2006, de 14 de junio, de derecho civil de Galicia (BOE num. 191, del 11 de agosto). Una de las grandes novedades de esta Ley es el cambio del sistema de fuentes, dándole una posición predominante a la ley y desplazando a los usos y costumbres que antaño representaban la primera fuente del derecho civil gallego. En su exposición de motivos se justifica este cambio en la necesidad de constitucionalizar jurídicamente normas consuetudinarias que permitan que el texto sea una expresión completa de su derecho civil. Así, en su primer artículo se establece que las fuentes del derecho civil de Galicia son la ley, la costumbre y los principios generales que integran e informan el ordenamiento jurídico gallego. La costumbre pasa a regir solo en ausencia de ley gallega aplicable, y en ausencia de ley y costumbre se aplicará supletoriamente el derecho civil general del Estado, siempre que no se oponga a los principios del ordenamiento jurídico gallego.
Las novedades más importantes que recoge, en el ámbito material, son:
• Prevalencia de la ley sobre la costumbre en el sistema de fuentes.
• Regulación de la protección de los menores en situaciones de desamparo y de la adopción.
• Posibilidad de la autotutela en previsión de una situación de incapacidad futura.
• Nueva y más extensa regulación de figuras típicas del Derecho Civil de Galicia.
• Reconocimiento de los mismos derechos de los cónyuges a las parejas de hecho y los matrimonios entre personas del mismo sexo.
• Reducción de la legitima de los descendientes y del cónyuge viudo.
Sentencia TC (Sala Pleno) de 16 Noviembre 2017 núm. rec.: 2845/2007, núm. sent.: 133/2017 anula varias disposiciones del Código Civil, entre ellas la autotutela y la adopción.
Abundando en lo anterior la propia redacción del artículo 149 donde la competencia genérica exclusiva del Estado sobre legislación civil encuentra su límite en la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales allí donde existan. En todo caso tendrá competencia el Estado en lo que atañe a las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, formas de matrimonio, ordenación de registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas de resolución de conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respecto, en este último caso, a las normas del derecho foral o especial.
Es necesario tener presente la aplicabilidad de lo determinado en el Titulo Preliminar del Código Civil en lo que respecta a las fuentes del derecho, entrada en vigor y derogación de las leyes, irretroactividad, publicación, aplicación, interpretación, equidad, analogía, aplicación de leyes penales, excepcionales y temporales, computo de plazos, entre otras.
El articulo 149.3 de la Constitución española establece que la competencia sobre las materias que no se asumieron por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas, en todo lo que no este atribuido a la exclusiva competencia de estas. Se trata de la denominada cláusula de prevalencia según la cual las normas estatales prevalecen en caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas, cuando no se trate de competencias atribuidas en exclusiva a estas últimas.
No se trata, en contra de lo que puede parecer, de una manifestación de la supremacía del derecho estatal sobre el autonómico, es decir, de una relación de jerarquía, puesto que eso supondría quebrar la base de nuestro sistema competencial, articulado en torno al principio de competencia. Por esta razón cabe dudar de la utilidad de esta regla, pues puede servir como instrumento de resolución provisional de conflictos por parte de la justicia ordinaria, pero el Tribunal Constitucional resolverá el litigio atendiendo al principio natural del sistema competencial, es decir, al principio de competencia y al bloque de constitucionalidad, conjunto normativo delimitador de competencias.
Siguiendo con el examen del mismo articulo, y en lo que respecta a la cláusula de supletoriedad , este determina que el derecho estatal será, en todo caso, supletorio, del derecho de las Comunidades Autónomas.
Una primera interpretación del contenido de la cláusula de supletoriedad partía de su configuración como título competencial, de forma que el Estado podía regular materias de exclusiva competencia autonómica con el solo y único fin de crear Derecho supletorio.
Con todo lo anterior la evolución de la interpretación llevo a considerar posteriormente que esta regla no puede conferir titulo alguno al Estado para que pueda regular materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, so pena de incurrir en causa de inconstitucionalidad.
El derecho propio de cada Comunidad Autónoma es un conjunto de normas e instituciones que son aplicables en su territorio. Este ordenamiento habrá de ser completo o pleno en relación con el ámbito competencial propio. Para eso no es necesario que consiga abarcar todo lo que necesita ser regulado en cada momento, sino que deberá tender a eso mediante la habilitación de mecanismos capaces de dar solución jurídica a los supuestos que se presenten, es decir, debe disponer de medios de integración aptos que permitan dar respuesta a los vacíos y lagunas, nos referimos con eso a la utilización de la fórmula de autointegración.
Así, el adecuado funcionamiento de la cláusula de supletoriedad supondría comprobar la condición de ausencia normativa que necesita solución jurídica dentro del sistema autonómico, y la incapacidad de utilizar las técnicas de auto integración. Habría que localizar el sector del ordenamiento estatal que regula la respectiva materia y comprobar la acomodación de este, en lo que fuese posible, a los principios propios del Derecho autonómico que se pretende suplir.
En lo que respeta a la utilización de la cláusula de supletoriedad como titulo competencial habrá de determinarse que esta equiparación resulta de todo incorrecta en tanto que la competencia esta orientada a establecer un régimen de distribución de materias y la supletoriedad esta ordenada a servir de regla integradora de lagunas.
Afirmar o negar una competencia normativa del estado sobre una materia utilizando como base la regla de supletoriedad no es posible, puesto que no cabe sostener la existencia de una potestad estatal de regulación general en cualquier materia al margen del principio de competencia, ni puede crear derecho estatal con la única misión de servir de derecho supletorio al de las Comunidades Autónomas.
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